基于工程担保制度的建筑市场准入制度架构

赵　辉，　黄伟杰，　王昇平

(青岛理工大学　管理学院， 山东　青岛　266520)



基于工程担保制度的建筑市场准入制度架构

赵辉，黄伟杰，王昇平

(青岛理工大学管理学院， 山东青岛266520)

摘要：梳理分析了现阶段我国建筑市场准入制度在评价、管理等方面存在的不足，及由此带来的建筑市场混乱、国际竞争力低等问题。借鉴欧美和亚洲等发达国家在建筑市场准入制度方面，尤其借鉴了结合工程担保制度与建筑市场准入制度的新型建筑市场准入制度的成熟做法及优越性。提出将工程担保制度引入到我国市场准入制度中以构建一种三层构架的建筑市场准入制度。基于此制度的构建原则与目标，设计三层监管市场准入框架，并对此制度框架下的建筑市场各主体的角色、责任和作用予以系统分析、界定，重点突出建筑市场中市场作用的主体性。希望这种新型的建筑市场准入制度能为我国建筑业市场准入改革提供参考，使我国的建筑业更有竞争力。

关键词：建筑市场；工程担保；市场准入；市场监管；制度框架

近年来，我国建筑市场快速发展，在很多企业成长为行业佼佼者的同时，也出现一批因信誉差、技术管理水平低下等原因面临淘汰的建筑企业。这些企业为了生存，往往在市场竞争中采用低价竞标、偷工减料等不良竞争手段承揽工程，使建筑成品质量得不到保障；其次，建设过程中存在资源利用效率低下、能耗高、环境污染严重等问题。造成这些问题的一个重要原因就是我国现行建筑市场准入制度存在一定缺陷。目前，我国建筑市场准入制度能有效约束初创企业，但对于处于资质维护阶段的大型企业，无需在经营管理、技术等方面创新便可维持资质，即当前的建筑市场准入制度具有静态性(市场准入评价指标过于关注企业既得成果)，无法促使企业持续创新和提高。大型建筑企业的创新动力不足，会降低我国建筑企业在国际建筑市场上的整体竞争力。

解决之道，需赋予并发挥建筑市场的主体性，即强化建筑市场的自主选择权，淡化工程建设企业资质观念，让建筑市场自主选择效益高、信誉好的承包商。从发达国家建筑市场准入制度来看，工程担保制度恰是一个能让建筑市场实现自主选择的媒介，该媒介不仅使建筑企业争取政府的认可，更促使其通过自身良好的经营争取市场的认同，以获得工程担保机构的担保。本文通过引入适合我国国情的工程担保制度，构建一种改善的市场准入制度，并分析这种制度框架下的各类建筑市场主体角色、责任，以促进建筑市场的充分竞争和健康可持续发展。

1我国建筑市场准入的现状及问题

1.1建筑市场准入

市场准入(Market Access)，指一国允许外国的货物、劳务与资本参与国内市场的程度[1]。在我国其意义逐渐扩展，目前泛指对市场主体进行市场交易条件的认定，也就是某一主体在满足某种限定性要求后，允许其在特定市场内开展交易、竞争等活动。

建筑市场准入制度是对进入建筑市场提供产品和服务的主体的资格进行限制和管理的制度[2]。具体来说，建筑市场主体，必须满足政府与建筑行业规定的要求，才能进入我国的建筑市场，参与竞争，提供相关产品和服务。鉴于该制度的主要约束对象是承包商，本文主要针对承包商的准入展开论述。

1.2我国建筑市场准入存在的问题

1.2.1资质类别过细，不利于企业竞争

按当前制度，承包商除了要满足资质等级要求，还要满足资质的类别要求。而有些类别的项目在工程设计、建设和管理等多方面具有相似性，例如，水利水电工程类别里的企业，也有能力参与电力工程的竞标。但按照目前资质类别的设计，水利水电工程类企业不属于电力工程资质类别，因此不能参与竞标。这不利于跨门类企业的充分竞争，容易造成某一领域内的垄断，不利于劣质企业的淘汰。

1.2.2退出机制不完善，造成资源浪费

现有市场准入制度，缺乏对建筑市场的深入了解以及严格的退出机制，使得企业失信行为信息发布的影响力有限。导致无资质企业仍然能通过挂靠等方式参与工程竞标，这些企业在建设过程中有效管理缺位，资源利用率低下，导致工程质量差、工程事故频发、资源浪费等一系列问题。

1.2.3竞争机制不合理，竞争格局混乱

我国的建筑承包商在不同层次建筑市场的竞争机制不甚合理：在低利润的低端市场，部分实力较强的中小企业由于无相应资质，无法竞争；而部分无资质企业则可以通过向高资质的大型企业支付管理费、租用资质的方式参与竞争，由此造成市场竞争混乱、不公平。在高技术的大型工程项目中，大型总承包商由于资质方面的优势，垄断市场；于是大型企业安于现状，不谋求技术、管理上的提高与创新，进而导致几乎无法参与更高级、市场环境更开放的欧美建筑市场。这就形成了低端建筑市场竞争混乱，高端市场上国内无需竞争，欧美市场难以竞争的不健康竞争格局。

1.2.4管理方式落后，误导建筑企业

现有准入制度基本采用静态管理模式，即以承包企业的注册资本、企业技术人员数量、职称等静态指标作为资质评定指标。而这些指标难以充分反应企业的信誉、技术能力和管理水平等动态指标，因此对企业产生了误导，催生建筑企业对注册职业资格证书的强力需求。大量非建筑从业人员通过挂靠证书牟利，导致建筑从业人员总体质量下滑、专业性不强，进而降低我国建筑业的整体竞争力。

2国际担保制度借鉴

国外发达建筑市场较为成熟，其市场准入制度中通常结合着工程担保制度。国外建筑市场一般只对个人执业资格进行管理，而没有企业资质管理制度，企业只需获得相应的担保，便有资格参与工程竞标。这些做法对我国建筑行业有积极的借鉴作用，为我国当前建筑市场准入制度优化提供了参考。

2.1工程担保制度

工程担保制度明确和强化了建筑市场主体间的责任关系，能够有效地保障建设项目的顺利实施。在担保的5种形式中，适合工程担保，运用最广泛和最成功的就是保证担保。工程担保可覆盖工程建设全过程，保证项目各阶段能够顺利进行。对应工程的不同阶段，保证担保形式不尽相同(图1)，包括投标担保、预付款担保和履约担保等常见担保形式。

图1　各种担保在不同阶段的应用

2.2发达国家工程担保制度

2.2.1美国工程担保制度

美国拥有迄今为止世界上最大的工程担保市场，其建筑业资质监管实行的是以法规约束为主、第三方监管为辅的模式[4]。

美国十分注重纳税人、投资者和中小供应商的权益，因此承包商需要完工担保和付款担保，以保证这些群体的权益。其次，担保机构要通过财政部批准后才能开展业务，并且每年都需要核验。最后，美国的担保市场十分成熟，其担保业务已经成为一个经济增长点[5]。

美国的担保制度由于比较偏向投资者，以美式无条件担保为例，美国的承包商处于弱势地位；但美国的担保制度很好地保证了项目的成功。

2.2.2英国工程担保制度

英国的工程担保制度也很早。保函主要由银行开具，少数由专业保证公司和保险公司开具。

承包商在公共工程中竞标时，一般要求提交保函，形式为有条件保函。在以ICE合同为基础的私人项目中，承包商一般需提交10%的履约保函，并以无条件保函为主。

英国的担保费率比较低，因此能降低承包商的资金占用，从而降低承包商的资金风险。实践表明，这一制度显著提高了英国工程项目的质量[4]。

2.2.3德国工程担保制度

传统德国建筑市场不需要投标担保，但随着国际工程的广泛开展，投标保函、预付款保函、履约保函和维修保函等在大型工程或公共工程中都开始采用。

德国主要依赖工程咨询机构实现建筑市场的准入管理[4]，且对咨询机构实行完全市场化的管理。在工程担保取费方面与英国类似，费率较低有利于承包商减轻资金压力。

德国建筑行业是市场化管理，能充分发挥市场的作用，提高行业的效率，中国政府职能的转变可以借鉴德国的做法。

2.2.4日本工程担保制度

日本对建筑业的监管与我国类似，但他们实行的建设许可制度相当严格，且引入了混合模式[6]工程担保手段。日本工程担保以银行为主，形式为银行保证；建筑业担保机构可提供预付款担保以及财产保险等形式的辅助担保，形式为保险金和合同保函。

虽然日本每年也都会对建筑企业评级[7]，但其创新之处是，企业评级越高，其支付的保险费越少。另外，在公共项目中，业主须依法支付30%～40%的预付款，以防备建设资金不足。

这值得我国反思，我国的评级会干预竞争，而日本的评级是鼓励承包商通过提高评级而降低自身承担的保险成本。我国的评级制度设计也应考虑引入这种激励机制。

2.2.5新加坡工程担保制度

新加坡的建筑市场准入管理特色之处是建筑准入职责由新加坡建筑师协会承担。一般要求承包商投保履约担保，费率为5%～10%之间，按年承保，到期续保[8]。

我国现阶段的准入职责由政府承担，但政府部门始终与工程实际有较大脱节。因此，我国也应考虑强化行业协会的准入监管职能。另外，工程担保到期续保可以随着工程的具体建设时间灵活安排，但这种制度手续繁杂，也不利于工期控制。

2.3启示

通过以上国家的建筑市场担保制度的分析可知：

(1)发达国家基本借助了工程担保制度来实现市场准入的监管。且在公共工程领域更是强制执行工程担保。由于工程项目的投资通常较大、牵涉利益方较多，担保制度的引入能显著降低项目风险，提高市场活力，建立良好竞争格局。

(2)从发达国家工程担保的方式来看，主要有无条件担保和有条件担保两种。一般无条件担保保函由银行开具，而有条件保函由专业的担保公司开具。然而就我国而言，由于尚处于工程担保的初级阶段，多数保函由银行开具，但银行有专业性不及专业的工程担保公司的缺点，因此应培育一批有示范作用的专业工程担保公司。

(3)当前我国建筑业的信用体系尚未建成，而工程担保需要建立在良好信用基础之上，因此在借鉴国际经验、引入工程担保的同时，更要结合我国的实际，注重我国建筑业诚信体系的提高[9]，打破对企业资质的盲目崇拜。

(4)我国当前的建筑市场准入制度缺乏有效的激励机制。从国际做法来看，要么通过工程担保实现激励；要么通过政府对企业评级，通过“高资质，低担保费率”实现间接激励。总之，激励机制主要依靠市场手段。

3建筑市场准入制度架构

在引入工程担保制度来构建我国的建筑市场准入框架之前，首先要分析一下我国建筑市场复杂的特点，分析工程担保与中国建筑市场的契合性，然后才能设计一套匹配我国建筑市场的市场准入制度框架。

3.1制度契合性分析

我国的建筑市场目前比较复杂，主要原因是建筑市场主体众多，建筑业监管部门复杂，监管内容不明确，政府监管无法深入等。

3.1.1我国建筑市场的复杂性

首先，建筑市场主体众多，以承包商为例，存在众多的特级、一级和二级建筑企业，另外还有大大小小的分包商等。这些企业基数巨大，而目前的建筑市场准入需要资质前提，于是一些低资质企业通过不正当手段谋求竞标，造成市场混乱。其次，建筑业的监管部门较多，监管的界面不甚明确。因此易造成监管空白，不利于建筑市场的有序竞争。最后，没有形成有序的竞争机制，市场的自我调节功能没有得到充分发挥。

3.1.2制度可行性

在引入工程担保制度后，以上这些问题可由建筑市场自身解决。

(1)工程担保制度的推行降低了资质的重要性。凡是能得到工程担保机构认可的承包商都有资格承建相应级别的工程项目。担保机构为了盈利，自身不愿承担过大风险。工程担保表面上把风险由承包商转移给了担保方，而实际上风险的承受主体仍是承包商[10]。因此，这能促使承包商更加注重风险的识别与防范，更积极地履行合约，以避免自身承受过大的损失。

(2)工程担保机构为了降低自身风险，在整个建设过程中对承包商会起到监控作用，这就减轻了政府的监管压力。工程担保机构作为建筑市场的主体之一，对建筑行业的了解更为透彻，因此其监管会更细致。也就是说，市场自身就实现了细化的监管。

由此，许多政府部门不需要对建筑行业进行细化的监管，只要在立法上保证建筑行业的健康发展。这样也就解决了政府监管的重叠或空白。

(3)担保机制的引入，能更好地实现建筑市场的自我调控。因为担保机构会全面评估承包商的能力，包括财务，技术，管理，信誉等多方面，对于一些综合实力差的承包商不予以担保，自然也就被市场淘汰；而履约能力好的企业，则会更容易获得担保费率低的担保，降低了成本从而增强了竞争力。这就实现了建筑市场优胜劣汰的机制。

从以上分析来看，工程担保与中国复杂的建筑行业市场是契合的，这为进一步的制度设计提供了基础。

3.2三层监管市场准入制度

为了改善当前建筑市场不良竞争的局面，降低有实力的中小企业的准入门槛和强化退出机制，使政府调控和市场调控互补，需要对建筑市场实施科学、有效和全面的市场监管，需要设计基于工程担保的市场准入制度。

3.2.1构建原则

(1)导向性原则，是指政府政策的导向性要科学明确，具有前瞻性。这有利于提高行业整体竞争力，且能有效避免市场失灵的情况。

(2)主体性原则，指该制度框架应强调市场的主体地位，赋予市场“准入与否”的决定权，有助于建筑市场的充分竞争和企业的持续创新。

(3)即时性和广泛性原则，是指建筑行业协会等独立机构发布的行业信息要有速度快、传播广的特点。这有利于让建筑市场主体掌握行业内的违规、失信行为，从而有效剔除不合格的竞争主体，通过市场的动态监管，实现灵活及时的退出机制。

3.2.2构建目标

该制度框架的总体目标是提高建筑行业的效率和竞争力。为此，针对三层监管体系设定三个子目标。

(1)政府目标：通过政策与立法提高资源利用率和市场竞争透明度，最终实现资源最优配置。

(2)市场目标：通过竞争提高管理水平和技术能力，实现高效的优胜劣汰机制，提高市场活力，促使建筑主体不断创新。

(3)第三方监管目标：形成行业高度的自律性及良好的信用氛围，提高行业的竞争力。

3.3三层监管市场准入制度框架

结合工程担保的三层监管市场准入体系(图2)主要包括政策层面的准入、行业层面的准入和市场层面的准入。政策层面主要考虑参与主体的属性是否合法，如有些军事工程需排除外商性质承包商；其次，考虑经营范围的合法性，因为经营范围可体现出政府的导向性。符合这两条要求的承包商便可通过政府层面的准入。在行业层面，建筑承包商应符合行业规范方可准入，这些规范根据经营范围的不同会有具体的说明，在进入市场后，承包商还应接受行业监督，行业监督通过信息披露和社会舆论实现。在市场层面，准入应通过本文论述的工程担保方式来实现，市场层面的准入是整个准入制度的主体。在市场层面准入中，可以引入过程评价和完工评价的监管手段，实现对承包商动态性的、更强的约束。

图2　三层监管建筑市场准入架构

3.4三层监管职能

该制度框架不同的监管层次，分别对应不同的职能。在政策层，建设主管部门承担行政监管职责，主要工作为法规的制定与执行；在行业层，建筑业协会承担第三方监管的职责，规范行业行为、及时披露行业信息，尤其是企业失信行为；在市场层，监管职能的实现主要依靠市场主体之间的相互制衡和专业评估机构的评审。各层次监管有机配合，才能发挥该制度应有的作用。

3.4.1政府职能

首先，应简化施工总承包的资质类别，采用市场表现、产品满意度、企业信誉等柔性指标作为评价指标，放宽对施工企业总承包资质等级的约束；其次，应将建筑市场准入的绝大部分评审工作交给市场，在政策允许前提下赋予担保机构更多自主权，促使担保机构为降低由承包商造成的违约风险制定详细的评审指标与科学的评审方法，以充分发挥市场主体灵活、高效的优点，从而弥补政府部门在此方面的不足。

再者，政府应加强立法，把具体监管职责转移给市场和行业协会，而将更多精力用于完善当前法律。对于目前法律难以规范的资质挂靠问题，政府可以考虑加强个人资质认证[11]，突出注册职业人员责任，建立个人职业资质的法律规范，要求注册人员应在相关担保下参与投标；在企业和个人资质审核方面，审核人员要进行备案，以防弄虚作假；政府还应强化退出机制，严惩吊销执照企业继续经营行为。此外，对于涉及公共利益的项目，政府还应要求强制担保，以培育和发展工程担保市场。

3.4.2行业协会职能

行业协会首先应承担第三方监管的责任，建立信息共享平台，同步政府、业主、承包商、担保公司等之间的信息；其次，行业协会应及时传达最新的政策与法律法规，切实、公正地监督每一个市场主体，当企业出现违法、失信、安全事故等时，行业协会应及时披露、登记；再者，行业协会应建立完整的注册人员数据库与建筑企业数据库，当数据发生变更时应及时更新数据库以方便查询；最后，行业协会还应借助社会舆论的监督，发挥社会舆论应有的作用并提高其影响力。

3.4.3市场职能

市场是整个监管体系的主体，由银行、担保公司等实施监管。为了提高监管力度，可将市场监管分为前期、中期、后期三个监管过程。

前期监管过程主要考虑承包商是否拥有完全履约的能力，该能力主要由良好的财务状况、优质的技术实力和良好的企业信誉体现，担保机构必须进行充分评估。对于无相应履约能力的企业，工程担保机构不得为其提供担保；对于高风险企业，则应提高其担保费率；对于技术实力强、信誉良好的企业，可提供担保优惠，降低担保保费来调控建筑准入。

另外，工程担保机构在评估时还要格外注意风险的防范。魏宝林[12]提出应建立建筑市场信用体系，推行风险制度，从根本上规范市场主体行为。因此，工程担保机构在评审承包商综合能力时，可参考由财务、信用、履约能力、项目风险、行业诚信环境、社会风险构成的风险评价指标体系(图3)，降低评审风险。

图3　工程担保评审指标

在中期监管过程中，监管主要依靠项目过程评价实现。担保公司应实时了解工程承包商的动态，包括公司经营状况与项目的进展情况，尤其是财务、进度和质量三个方面要加强承包商与担保公司的信息对称性。对于项目实施过程中的潜在风险应提出预警，担保机构应及时披露承包商违约行为，也可通过提高保费对承包商的违约行为进行惩罚。当承包商无法继续履行合同时，担保机构应积极安排履约能力强的承包商接手项目。后期监管通过项目完工评价对承包商进行评价，对出色完成项目的承包商应提高评级，在后续担保中降低其担保费率；反之则降低承包商评级，提高其担保费率，从而提高其竞争成本，直至被市场淘汰。这些评级数据应提交行业协会信息平台进行数据公开，以供市场自主选择认可的承包商。

通过上述环节的市场监管，承包商能自发地积极履约，提高技术管理水平，寻求担保机构较高的评级，以获得较高的市场认同，从而降低担保成本，提高其市场竞争力。

4结语

通过梳理发达国家建筑业的市场准入机制，提出我国建筑企业应推行以工程担保为基础的市场准入制度以获得更大的竞争力。我国建筑业市场准入制度中引入工程担保，要系统考虑各层面主体的职责，共同构建市场准入体系。

本文构建的制度框架有助于政府转换职能并减少工程建设领域寻租腐败问题。通过担保制度与市场准入制度的结合，有利于保障合同履行，解决工程款拖欠问题；通过淘汰低效企业，能提高资源利用率、行业水准和国际竞争力；而市场主体性的提高也能促使行业良好竞争格局的形成，企业信誉将代替企业资质成为企业的追求目标。此外，工程担保制度也可以解决我国现有担保市场的部分问题，如：企业担保参与度比较低、参与范围狭窄，担保企业缺乏科学制定费率的方法，担保主体因缺乏理赔经验和技能而需要外聘专家协助理赔、理赔速度较慢、无法及时保障建设的顺利进行等。当然，该制度有效运行还有赖于我国市场经济体制的更深入改革，同时还要完善相关担保法律。

目前我国有关工程担保的研究仍停留在理论方面，而在担保流程、担保费率确定、担保风险控制与管理等实际操作层面的探讨较少。随着工程担保的逐步发展，对工程担保机构的评价也是维护市场秩序的重要一环。今后应强化实务操作层面的研究探讨，使我国的工程担保制度体系化，更好地指导工程实践。总之，建筑市场的各个环节要协同提高，才能保证建筑市场的高效、健康发展。

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Structure of China’s Construction Market Access System Based on Surety Bounds

ZHAOHui,HUANGWei-jie,WANGSheng-ping

(School of Management, Qingdao University of Technology, Qingdao 266520, China)

Abstract:By analyzing the deficiency in the evaluation and management of our country’s construction market access system and the problems like construction market chaos and low international competence brought by the deficiency, this paper refers to the developed countries’ mature and advanced system of construction market access, especially the coordination of construction market access and guarantee system, and proposed a three-layer construction market system which the engineering guarantee system was introduced and integrated into. Based on the aim and principle of this system, an according three-layer surveillance framework is designed where different construction market entities play different roles and take different obligations. The new system highlights the dominance of market power in regulating the construction market access. We hope this paper could provide meaningful advices on the reform of the current construction market access system to enhance our country’s construction competence in the international construction market.

Key words：construction market; surety bound; market access; market surveillance; institutional framework

中图分类号：F282

文献标识码：A

文章编号：2095-0985(2016)01-0032-06

基金项目：国家自然科学基金(71471094)；山东省自然科学基金(ZR2011GL021)；山东省高等学校人文社科规划项目(J10WG60)

通讯作者：黄伟杰(1991-)，男，江苏江阴人，硕士研究生，研究方向为工程担保、工程造价管理(Email: huangwjjiangyin@hotmail.com)

作者简介：赵辉(1978-)，男，山东兰陵人，副教授，博士，研究方向为工程担保、项目融资风险(Email: Zhaohui43@126.com)

收稿日期：2015-09-10修回日期： 2015-10-28