天然草原实施生态保护补助奖励政策效益评价

姜有威，白文丽，胡发成,*，罗天旭

(1.武威市执法支队，甘肃 武威733000；2.武威市畜牧兽医局)



天然草原实施生态保护补助奖励政策效益评价

姜有威1，白文丽2，胡发成2,*，罗天旭1

(1.武威市执法支队，甘肃 武威733000；2.武威市畜牧兽医局)

武威巿有天然草原面积170多万hm2。通过基本草原划定、草原承包、推行草原禁牧和草畜平衡制度、实行牧草良种项目、严格资金管理及落实配套政策等多种措施，草原补奖政策得到全面落实，草原植被有了明显恢复，草原畜牧业生产和农牧民生活发生了可喜变化，草原牧区呈现出欣欣向荣的景象，草原生态建设取得了显著成效。

武威巿；天然草原；生态建设

草原是面积最大的陆地生态系统，是草原畜牧业发展的物质基础和少数民族群众主要的聚居区。为改善草原生态环境、促进牧民增收，从2011年开始，中央财政安排专项资金在内蒙古、甘肃、西藏、青海等13个主要草原牧区省份全面实施草原生态保护补助奖励机制政策(以下简称草原补奖政策)。这是新中国成立以来，在我国草原牧区实施投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项政策，既是一项生态工程、民生工程，也是一项德政工程，充分体现了党中央、国务院对“三牧”工作的高度重视和亲切关怀。武威市是甘肃省实施草原生态补奖政策地市之一，五年来，各项政策任务进展顺利，实施成效显著。------------------------

1　武威市天然草原基本概况

武威市位于东经101°49〞～104°16〞，北纬36°29〞～39°27〞。地处黄土、青藏和蒙新三大高原交汇地带，地势南高北低，海拔1 020～4 874 m，属温带大陆性干旱气候，四季分明，冬寒夏暑，年平均降水量212.2 mm， 蒸发量1 400～3 041 mm，年日照时数2 200～3 030 h，平均气温7.7℃，生长期年平均191 d，无霜期100～190 d，年平均154 d。

全市天然草原总面积1 74.51万hm2，占土地总面积的52.56%，其中可利用草原面积150.68万hm2。主要分布在南部祁连山和北部荒漠地区，由于地质结构、地貌类型、气候特点及植被类型的不同，形成了温性草原、温性荒漠化草原、温性草原化荒漠、温性荒漠、高寒草甸、高寒灌丛草甸和低平地草甸七个草场类型。对南部山区水源涵养、水土保持及北部荒漠地区防风固沙和中部绿洲农业建设起着重要的生态屏障作用。

由于人口膨胀，垦牧过度，草地不堪负载，生态环境日趋恶化，至2010年，“三化”草原面积达138.1万hm2，占可利用草原面积的91.65%。与上世纪60年代相比，温性草原牧草生长高度下降41.7%，植被盖度下降23.1%，鲜草产量下降31.2%。鼠虫害严重，有毒有害植物大量侵入和蔓延，生态环境恶化加剧。自2011年开始，实施草原补奖政策，采取多种措施，保护生态环境，使天然草原退化的趋势得到初步遏制。

2　实施草原补奖政策的主要措施

2.1划定基本草原

推进草原规范化承包,至2014年，全市共划定基本草原172.29万 hm2，占天然草原总面积的98.73%。各县区政府对划定的基本草原进行了公告。同时，进一步规范草原承包，确认了承包草原面积、四至界线，对承包草原进行了核实、统计、造册，编绘了承包草原分布图，确认了草原所有权、使用权和承包经营权，明确了草原承包合同内容。全市共计承包草原150.68万hm2，承包户数14.7512万户(其中纯牧户4.3 575万户，半农半牧户10.42万户)。

2.2 落实草原禁牧制度

实现牧区草畜平衡,实施草原补奖政策以来，严格落实市委市政府“严禁违法开荒、打井、在禁牧区放牧、乱采滥伐、野外放火”的规定，把草原禁牧封育工作作为各级政府工作重点，各县区政府均发布了《禁牧令》，公告了禁牧期限、范围和措施，在禁牧区主要地段设立禁牧标牌。市、县(区)、乡(镇)强化组织领导，切实加大禁牧制度落实和重点区域监管力度，深入草原牧区广泛开展禁牧政策宣传和禁牧区放牧户清理工作，认真落实草原管理责任制，县、乡、村、户层层签订草原禁牧责任书，全市共签订禁牧责任书8万多份，同时，依照《草原法》、《野生植物保护条例》等法律法规的要求，加大对违禁放牧和乱采滥挖等行为的查处力度，严厉打击各类破坏草原植被的行为，禁牧制度得到有效落实。通过草原承包，我市68.89万hm2禁牧区以外的81.79万hm2可利用草原，全部实行草畜平衡管理，根据《甘肃省实施草畜平衡工作规程(试行)》和《甘肃省草畜平衡管理办法》，核定了适宜载畜量，制定了减畜计划，签订了草畜平衡管理责任书，明确了放牧牲畜数量和应出栏数量，全市共签订草畜平衡责任书7万多份，相关县区切实加强草畜平衡管理，基本实现草原载畜平衡。

2.3实施种草项目

全面完成种草计划,全市落实人工种草面积7.8万hm2，年产鲜草196.47万t，其中，多年生4.5万hm2，种植种类有紫花苜蓿、老芒麦、披碱草等，一年生3.3万hm2，种植种类有小黑麦、燕麦、箭舌豌豆等。牧草良种补贴采取以户为单位直接补贴和实行项目管理两种方式兑现，对已达到良种化的多年生人工草场和一年生人工草地，均按每亩10元标准以直补形式直接补贴给农户，对未达到良种化的多年生人工草场和一年生人工草地，已由省上统一组织按项目形式以提供牧草种子、化肥等实物形式予以补贴，全市种草计划任务全面完成。

2.4严格资金管理

认真兑付补奖各项资金,各县区对草原补奖资金发放严格执行财政部、农业部《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》和省落实草原补奖政策精神，严格按补奖资金发放程序，通过惠农专户以“一册明，一折统”的方式向牧户兑现各项补奖资金。第一轮补奖期内，全市每年草原补奖各项资金11 226.26万元，全部按期规范发放到户，资金发放足额到户率达100%，其中，以直补方式兑付禁牧补助资金6 166.5万元、草畜平衡奖励资金1 843.41万元、人工种草补助资金667万元、牧民生产资料综合补贴资金2 045.55万元，以项目管理形式牧草良种补贴资金503.8万元。

2.5落实配套政策

推进草畜业发展,市县区根据实际情况制定了秸秆资源利用、舍饲养殖、畜种改良等推动草原畜牧业发展方式转变的扶持政策，对养殖小区、养殖大户和整村整社暖棚进行资金扶持。2014年，全市争取到位各类畜牧业项目资金2.2亿元、双业贷款122.69亿元，累计发放双联贷款17.59亿元，其中90%以上用于设施畜牧业发展，同时，对牲畜良种补贴、现代农业牛羊产业及秸秆饲料化利用等项目进行整合，建立优质牧草种植基地，增强饲草供给能力，减轻天然草场压力，促进天然草原植被恢复，使畜牧业生产方式发生了根本转变。

3　草原生态保护补助奖励政策效益评价

自实施草原补奖政策以来，按照国家、省财政和农业部门的统一部署，草原补奖各项政策和制度全面落实，草原畜牧业生产和农牧民生活发生了可喜变化，草原牧区呈现出欣欣向荣的景象，草原生态建设取得了显著成效。

3.1草原植被盖度明显提高

草原技术服务部门严格按照落实草原补奖政策总体方案和《草原监测与评价实施方案》的要求，科学布局监测样点，对草原围栏固定样地、非固定样地、退牧还草工程样地等进行认真监测，详细调查不同草原类型植被组成、高度、盖度、产草量等，全面实施生态监测。监测结果显示，实施补奖政策以来，天然草原牧草长势良好，植被盖度明显提高。2014年全市天然草原平均盖度42.8%，可利用天然草原平均干草产草量763.65 kg·hm-2，分别比政策实施前的2010年提高了4.61个百分点和15.15%。

3.2畜牧业发展方式有效转变

草原补奖政策的实施，有力地推动了草畜产业的快速发展和畜牧业发展方式的转变，通过养畜品种改良、舍饲圈养和异地育肥、提高出栏率、建设饲草料基地、转化利用农作物秸秆等措施，实现了草畜平衡；通过全面落实补奖政策，培育后续产业，调整和优化畜牧业区域布局，加快畜牧业转型升级，促进了草原生态保护制度的落实，减轻了草原载畜压力，初步建立了草原生态保护、草畜产业发展、农牧民持续增收的良性循环机制。2014年，全市牛羊养殖小区达2 054个，牛羊设施养殖户达9.5996万户，牛羊肉产量达到10.51万t，畜牧业占农业增加值的比重达到34.3%，分别比政策实施前的2010年增加了1429个， 4.9262万户， 6.53万t和3.4%。其中，武威市牧业县天祝藏族自治县牛羊肉产量达到1.24万t，比2010年提高了51.22%。

3.3农牧民收入稳定增加

政策实施以来全市累计兑现到户草原补奖各项资金5.6亿元，惠及全市三县一区13.96万户农牧民，户均年补助804.16元其中，以畜牧业为主的天祝县五年累计草原补奖各项资金3.2亿元，户均年补助1 581.58元，至2014年，天祝县农牧民人均纯收入达到5 064元，较2010年增加2 312元，增幅为84.01%。政策实施过程中，在确保政策资金及时准确发放到牧户，增加农牧民政策性收入的同时，加快畜牧业生产方式转变，发展现代草原畜牧业，促进产业增收。初步实现了“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”的政策目标。

4　为加大生态建设继续实施草原补奖政策

4.1继续实施并完善草原补奖政策

党的十八大提出了五位一体的总体布局，规划了建设生态文明和美丽中国的宏伟蓝图，草原是生态文明建设的主战场之一，草原保护建设将承担更多的责任，面临更大的压力和挑战。草原生态系统一旦遭到了破坏，其生态状况的好转需要一个长期的过程，才能实现逐步恢复植被群落、形成生态系统的良性循环。自上世纪中叶以来，草原退化、沙化、盐渍化趋势加剧，虽然通过了第一轮补奖政策的实施，草原植被和生态环境有了一定的恢复和改善，但总体恶化的趋势还没有改变，草原生态环境仍然十分脆弱，整体发展趋势仍然存在诸多不确定性，草原生态保护建设任重道远，必须继续实施草原补奖政策，持续加大草原生态环境治理力度，加快草原生态恢复。

4.2健全草原监管体制机制

加快草原监理体系建设步伐，是当前我国草原以经济效益为主向生态建设为主转变的客观需要，要进一步明确草原监管机构的执法地位，着重推进草原牧区尤其是生态脆弱区基层草原监管体系建设，加大对草原监理工作的各类投入，改善执法条件，充实执法人员，着力提高草原监管机构的监管执法能力，设立村级草原管护员岗位，建立健全县、乡、村草原管护联动网络，加大对草原禁牧、休牧、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，依法严厉查处非法征占用、乱采滥挖等各种破坏草原、损害农牧民合法利益的行为。同时，结合草原补奖政策措施的落实，要进一步指导规范草原承包合同内容，赋予农牧民稳定持久的草原承包经营权，要明确承包经营者落实草原各项制度、保护草原生态的义务和责任，真正实现草有所管，切实保护草原生态建设成果。

4.3大力发展现代草原畜牧业

在保护草原生态环境的同时，开发利用农区秸秆资源，建设人工饲草料基地，坚持走“牧区繁育、农区育肥”的路子，培育畜牧业发展新的增长点，拓宽农牧民增收渠道。重点扶持一批家庭牧场、养殖大户、企业和专业合作社，大力发展适度规模的标准化养殖。引导农牧民引进良种、调整畜群结构、加快出栏周转，全面推进现代畜牧业发展步伐，提升畜牧业整体效益，把放牧牲畜转入舍饲养殖，减轻草原载畜压力，巩固草原保护建设成效，全面推进生态文明建设步伐，最终达到草原生态系统良性循环和生态、经济、社会协调可持续发展。

Evaluation of the Benefit Produced by the Policy about Ecological Protection Subsidy Incentives for Natural Grassland

JIANG You-wei1, BAI Wen-li2, HU Fa-cheng2, LUO Tian-xu1

(1.WuweiAgriculturalLawEnforcementDetachment,WuweiGansu733000China;2.AnimalHusbandryandVeterinaryBureauofWuweiCity)

There is more than 1.7 million hm2natural grassland in Wuwei city. A variety of measures, such as grassland layout, grassland contracting, implementation of grassland grazing and livestock balance system, improved pasture variety, rigorous fund management and practicable policies are carried out, and the subsidy incentives are also fully covered. Consequently, the grassland vegetation has been significantly restored, and, the animal production and farmers or herdsmen’s living are changing. Then, grassland are showing a thriving scene, and grassland ecological construction has made remarkable achievements.

Wuwei city; natural grassland; ecological construction

胡发成(1963-)，男，甘肃武威人，本科，研究员。E-mail:hfc629@163.com

S 812.6

B

1004-6704(2016)04-0095-03

2015-10-18

农业部草原生态保护补助奖励政策草原生态监测项目(201185)。

姜有威(1964-)，男,甘肃民勤人，本科，农艺师，主要从事草原建设保护利用及草原监管执法工作。E-mail:wwjyw501@163.com