自发性群聚活动安全的法治保障——兼论《大型群众性活动安全管理条例》的完善*

高 中，康 薇，张 雪

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

自发性群聚活动安全的法治保障
——兼论《大型群众性活动安全管理条例》的完善*

高 中，康 薇，张 雪

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

公共场所的人群聚集活动含有组织的大型群众性活动、有组织的小型群众性活动和自发性群众聚集活动。自发性群众聚集活动因人数的不同又包括自发性大型群众聚集活动和自发性小型群众聚集活动。国务院于2007年颁布的《大型群众性活动安全管理条例》针对的是有组织的大型群众性活动，缺乏对自发性群众聚集活动的规定。上海外滩12·31踩踏事件凸显了自发性群聚活动安全保障制度的不足。自发性群聚活动具有骤聚骤散、活动组织者缺乏、群聚目的和背景趋同、地方性特色浓厚、活动场所管理者相对明确等特点。紧扣自发性群聚活动的特点和规律，将条例更名为《公共场所人群聚集活动安全管理条例》，明确自发性群聚活动的安全责任原则，构建强制备案与任意备案相结合的安全保障机制，有利于完善我国公共场所人群聚集活动的安全保障体系。

大型群众性活动;自发性群聚活动;公共安全;法治保障

2014年12月31日晚23时35分许，上海外滩陈毅广场发生拥挤踩踏事件致36人死49人伤。上海市政府公布的《12·31外滩拥挤踩踏事件调查报告》(以下简称《调查报告》)认定这是一起对自发性群众聚集活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。［1］上海外滩踩踏事件第一次引发了社会各界对自发性群众聚集活动安全保障的广泛关注。作为自成一类的公共场所人群聚集活动，自发性群众聚集活动高频率地出现于节庆假日等时段，但其安全管理问题一直被忽视，相关学术研究亦属空白。为推动自发性群众聚集活动安全保障的法治化，笔者试图抛砖引玉，从探寻自发性群众聚集活动的规律出发，研究此类活动的安全保障机制，并提出修订《大型群众性活动安全管理条例》(以下简称《条例》)的具体建议。

一

在行政法律体系的运行过程中，必须建立一种常态与非常态功能互补、有机衔接的法律体系，才能全面、有效地调整纷繁复杂的社会生活。应急行政是对常态行政的打断，具有短暂性、临时性特征。突发事件发生时，应急行政取代常态行政;突发事件结束时，常态行政重新恢复。［2］34目前，针对公共场所人群聚集活动的安全问题，整体上坚持了常态管理和非常态管理相结合并以常态管理为主的理念。这种理念已贯穿于人群聚集活动安全管理的多层级规则共治的法律体系中，即以2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)作为应对各类突发事件的综合性基本法，以国务院在同年颁布的《大型群众性活动安全管理条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》作为常态的风险预防管理和非常态的风险危机管理的具体运行机制，辅之以部分省市已制定的地方性规章。上述法律法规使得公共场所人群聚集活动安全管理实现了一定程度上的有法可依的局面，并在一定范围内发挥了公共安全的法治保障作用。

但由于当时的立法主要着眼于即将来临的北京奥运会及之后的上海世博会，故立法匆匆，存在明显局限性，突出体现在《条例》这部专门涉及公共场所人群聚集活动安全管理的行政法规，其调整对象局限于有组织的大型群众性活动，缺少对自发性群众聚集活动的规定。自发性群众聚集活动在形态上并无《条例》所界定的活动组织者、承办者。虽然《突发事件应对法》所规定的突发事件类型完全能够涵盖自发性群众聚集活动，［3］而且无论政府有没有牵头举办活动，其作为公共安全管理的行政主体，都有责任预防突发事件的发生，保障公众的生命财产安全，但《突发事件应对法》作为应对各类突发事件的综合性基本法，主要功能是解决各类突发事件应对工作的共同性问题，是从宏观角度对突发性事件进行相关规定。所以，指望《突发事件应对法》这几十个条款的一般性规定来具体解决所有的突发事件，客观上存在着操作上的困难。在实践中，针对不同类型的突发事件，仍有必要结合更为具体的、可操作性的单行法，才能有效地发挥作用。

上海12·31外滩踩踏事件发生后，似乎呈现出两种趋势:一是某些省市公安机关匆匆发布紧急通告，强令1000人以下的群众自发性节庆聚集活动亦须履行强制备案手续否则不得举行;［4］二是许多地方干脆停止了对各类大型活动的审批，甚至像春节庙会这样的活动均属禁止之列。［5］在法治社会，自发性群众聚集活动的正当性是不言而喻的，因为人们有满足自己节假日需求的权利。这既与功利层面上“激活市场、扩大内需”的宏观政策存在着逻辑的一致性，也是宪法、法律所规定的公民集会自由权、娱乐权、公共安全保障权的实然体现。这要求作为“守夜人”的政府必须切实履行公共安全保障的职能，主动追踪社会动态、市场动向，提供更加精细的秩序管理和安全保障服务，不能因担心风险而对公民权利和自由采取“一刀切”式的禁止性或限制性做法。

中国是一个人口总量巨大、城市人口密度高、民众喜好在节假日群聚群乐的国家。统计表明，在一个大中型城市，一年中自发性群众聚集活动的次数甚至大大超过了有组织的大型群众性活动。［6］可见，完善自发性群众聚集活动安全管理的法治保障问题尤显紧迫。中央政法委在上海踩踏事件发生后显然已意识到这个公共安全领域的重大瑕疵，明确强调对群众自发形成的聚集活动也须纳入研判评估范围，确保绝对安全。［7］2015年5月29日习近平在中共中央政治局就健全公共安全体系举行的第二十三次集体学习会上进一步强调:“认真汲取各类公共安全事件的教训，着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全水平”。［8］而完善公共场所群众聚集活动的安全管理机制正是健全公共安全法律体系所应采取的实际行动。

在论及法律的权威性和立法要素时，先哲柏拉图认为:“事变和灾难，才是真正通行于这个世界的立法者。把握‘灾难’这个‘好机会’，可以使各种不同的人群也许更乐意服从一种新的法律安排。”［9］113－114再观1993年香港兰桂坊“黑色元旦”踩踏事件。［10］它是香港政府将公共场所自发性群众聚集娱乐活动的安全管理纳入法治规控范围的“分水岭”。兰桂坊踩踏事件亦在自发性群众聚集活动这个问题上存在着“预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当”等缺陷。也正是这起惨剧促使香港政府和社会各界形成了广泛的共识，为了确保群众性大型活动的安全，应对自由做出必要的法律限制。①香港特区高等法院曾在涉及集会自由的司法判决(T v．COMMISSIONER OF POLICE，HCAL102/2011)中以1993年兰桂坊踩踏惨剧为例，深入阐述了维持自由与秩序之间均衡的法理正当性。［11］此实例揭示，灾难和事变恰恰是完善公共安全立法的催化剂和契机。

二

只有准确把握公共场所自发性群众聚集活动的规律，方能理性地建构相关法律制度，从而保障该类活动参与者的人身和财产安全。

(一)自发性群众聚集活动的表现形态

自发性群众聚集活动广泛地活跃于现实生活中，主要表现为如下几种形态:其一，为庆祝或者纪念当地风俗而自发聚集形成的群众性活动;［12］其二，在节假日，民众纷纷自发聚集在一些公共场所。如五一期间，南京各大旅游景点人流达189万人次;［13］其三，有组织的大型群众性活动虽已取消，民众依活动惯例仍然可能踊跃前往。如长沙市政府每年5－10月的周六晚在橘子洲举办烟花表演，10月份烟花表演结束后的几个周六晚，大量不知情的群众仍会聚集于湘江边或者岳麓山顶等待观赏烟花;其四，有组织的大型群众性活动有时会触发场外的自发性群众聚集活动。2010年发生的辽宁北京球迷群殴事件即是典型例证。［14］

(二)自发性群众聚集活动的特征

从上述自发性群众聚集活动的表现形态可知，自发性群众聚集活动和现有具体规定的有组织的大型群众性活动，都属于公共场所人群聚集活动。虽然自发性群众聚集活动有其独特之处，但二者存在较大共性。因此，在探寻自发性群众聚集活动特征的过程中，关键在于掌握其本质特征。以下主要从自发性群众聚集活动的性质、人群、场地、时间等主要因素归纳其特征:

其一，群聚活动的自发性。本文所涉“自发性”指不存在活动的组织者或承办者。这是自发性群聚活动与有组织的群众性活动存在的主要区别。

其二，人群骤聚骤散，不易管理。自发性群众聚集活动的参与人数众多，人群类型复杂，并在一定时间内高度集中，往往达到甚至超过活动场地的承载能力。

其三，人群聚集场所往往是对外开放的公共空间，场地管理者相对明确。自发性群众聚集活动通常发生在开放的公共场所，如具有特殊意义的地点，或有一定知名度的城市景点。一般而言，这样的公共场所均有明确的场地管理者。

其四，虽属自发，但并非完全不可预测。人群自发聚集的时间虽然多样化，但往往与特定的节假日或地方性传统文化特色紧密相连，周期性之特征明显。虽无组织者但活动的目的或背景之趋同性明显，因而一般是可预测的。

三

针对自发性群众聚集活动在活动性质、场地、时间等方面的特点和规律，有必要通过修订《条例》，纳入自发性群众聚集活动的法律概念，明确归责原则，确立二元备案制度以完善自发性群众聚集活动的安全管理。

(一)更名《条例》并纳入“自发性群众聚集活动”的法律概念

现行《条例》一直存在着名与实不相符的瑕疵。现实中，公共场所的人群聚集活动因人数上的差异，一般可划分为有组织的大型和小型群众性活动，以及大型或小型自发性群众聚集活动。换言之，不管是大型群众性活动还是小型群众性活动，都分别存在着有组织的和自发的群众性活动这两种情形，而现行《条例》显然与这种常识性逻辑相冲突。如从完善公共场所人群聚集活动安全管理法律体系的角度出发，将有组织的小型群众性活动，特别是自发性群众聚集活动纳入《条例》所调整的范围，则有必要将该行政法规更名为《公共场所人群聚集活动安全管理条例》。不仅条例的名称应做上述修改，而且原条例所指的“大型群众性活动”应添上限定语“有组织的”，这样方能保证立法上的用词准确性，避免与其他类型的群众性活动相混淆。

群众性活动是由群众带着相同或相似目的，同时聚集在一起实施的动作总和。《条例》在制定过程中参考了大多数国家之通例，将参加(或预计参加)人数达到1000人以上的有组织的群众性活动界定为该条例所指的大型群众性活动。也即，人数不足1000人的为小型有组织的群众性活动。《条例》同时以列举的方式指明了该法所调整的有组织的大型群众性活动的种类，包括体育比赛、演唱会、音乐会、展览、展销、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会以及人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。考虑到影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动虽然符合有组织的大型群众性活动的特征，但是已经过相关部门的依法经营许可，其安全问题可以纳入日常公共安全进行管理，不必再作为有组织的大型群众性活动进行管理，故《条例》明确将之排除在调整范围之外。

借鉴《条例》已有的关于有组织的大型群众性活动的规定，并结合自发性群众聚集活动的表现形态和特征，可对自发性群众聚集活动作如下界定:在没有活动组织者或承办者的情形下，群众带着相似或相同的目的，在同一时段和同一公共场地聚集达到一定密度的群众性活动。为确保立法的周延性和内在一致性，修订后的《条例》所增补的规制对象如“自发性群聚活动”也是一种非日常性的社会实践活动，其范围不包括像公园或公共娱乐场所日常开展的活动。此外，自发性群众聚集活动可以“参与(或预计参与)人数在1000人以上”作为标准，细分为自发性大型群众聚集活动和自发性小型群众聚集活动。

(二)设立自发性群众聚集活动安全管理二元备案制度

适当、适量地采用行政备案制度不仅可以使行政管理和宏观调控方式灵活化，也有利于避免执法的偏差。对客观上需要行政主体监管但又不宜强势介入的事项，可采取行政备案的方式实施有效的监督，即行政主体可依法要求相对人强制披露相关信息，并对相关权利和义务的安排予以监督。行政主体对强制备案的信息进行审查，即从立法上赋予了相关行政主体进行行政监督的职责，如可依法责令行政相对人纠正不当备案行为，依法对行政相对人情节严重的违法行为予以相应处罚。

根据《突发事件应对法》的规定，公民、法人或其他组织有义务参与突发事件的应对工作(第十一条)，场地管理者负有配合的义务(第二十四条)。这为理性构建自发性群众聚集活动的行政备案制度提供了上位法依据。政府的行政能力是有限的，不可能全面掌握本地所有的自发性群聚活动的信息，但却可以通过立法设定场地管理者(在自发性群众聚集活动中，群众通常聚集在具有明确场所管理者的公共场所，场所管理者能够及时了解相关活动的信息。其不仅有义务保障活动场所的各种设施安全，也应配合政府及其有关部门做好风险预防工作。)作为自发性群众聚集活动行政备案的责任主体以了解、跟踪相关活动的信息，保障自发性群众聚集活动安全，合理、有效地协调公民权利与政府权力之间的良性互动关系。

行政备案制度分为强制备案与任意备案，强制行政备案要求行政相对人必须披露有关信息，必须依法就相关事项进行备案。在我国，大多数法律、法规中规定的行政备案都是强制性备案。任意行政备案与强制行政备案相比，能给行政相对人更多自由选择权，行政相对人可以根据具体情况选择去或不去有关行政机关备案。实践中，安全责任人进行备案后，其所要承担的安全风险负担要轻于不进行备案者。

因自发性群聚活动存在不同的类型，在公安机关这个层面完全可以实施强制备案与任意备案相结合的制度。在制度设计上，可实施分类管理的举措:

其一，对于预计1000人以上的自发性群众聚集活动，可将该公共场所的管理者确定为负有向区县一级公安机关进行强制性备案的责任主体。其中，对于预计人数在5000人以上且场地属于跨区县的自发性群众聚集活动，可规定市级公安机关有责任主动要求所涉场地(肯定是复数)的管理者进行事前的强制性备案。其原因是，当涉及的公共场地和管理者较多，并且处于无活动组织的自发状态下，该群聚活动的动态状况的预测难度大大增加。如仍将场地管理者视为第一安全责任人显然是强人所难并且也是难以操作的武断做法。在此种情形下，将市一级公安机关作为第一安全责任人(负有强制性备案通知和全程监管的义务)，将场地管理者设定为辅助性安全责任(依备案通知及时提交所需的备案资料)的承担者显然更具科学性。

其二，对于参与人数(或预计)在1000人以下的有组织的小型群众性活动以及自发性小型群众聚集活动，可以实施自愿备案制度。有组织的小型群众性活动的申报者依现有条例仍可确定为活动的组织者或承办者。在自发性小型群众聚集活动中，负有安全责任义务的场地管理者可根据具体情况选择是否备案，但仍有责任事先采取相关预防措施以保障群聚活动的安全。

其三，如公安机关预测某项有组织的大型群众性活动可能引发超过1000人的自发性群众聚集活动，则可规定公安机关须事前通知有关场地管理者必须履行强制性备案的义务。

其四，考虑到自发性群聚活动有时确实存在难以预测的情形，在立法中应当明文规定，不论是何种类型的自发性群聚活动，场所管理者若在活动进程中监测到人数可能超过密度限额，①人流量判断的具体标准是:室内0．7平方米/人，室外1平方米/人，在游园等处2平方米/人。一旦超过预定标准，场地管理者应立刻报警并采取分流措施。［15］应迅速加强安保力量的配置并及时通知相关公安机关。

自发性群众聚集活动的场地管理者向公安机关备案的时间和提交的相关材料可以借鉴现行《条例》对有组织的大型群众性活动承办者申请安全审批的相关规定。此外，公安机关也应根据其所了解的情况制定活动监督方案以及突发事件应急预案，协同活动场所管理者共同保障自发性群众聚集活动的安全。

(三)自发性群众聚集活动的归责原则和机制

结合《突发事件应对法》第六章对法律责任的规定，可依循“政府的监管责任为导向，场地管理者为轴心，活动参与者主动遵守公共秩序为本位”的原则来设计追责机制。《突发事件应对法》第七条规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。这个“负责”意味着从预防、监测到应对处置，是全方位的，妥善发挥公共安全保障的领导作用是各级政府肩负的法定职责。市或区(县)人民政府应当按照“分级管理、属地为主”的原则加强对公共场所人群聚集活动的引导和监管，组织、督促相关部门(尤其是场地管理者)依法履行安全管理的责任。公安机关是自发性群众聚集活动安全监管的直接主体，负责本行政区域内自发性群众聚集活动的安全管理工作，凡有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，应予党纪和(或)行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

自发性群众聚集活动的场所管理者是自发性群聚活动的安全责任人之一，有义务在公共场地的日常维护和管理过程中采取妥善、审慎、有效的措施预防风险的发生。当自愿备案的情形出现时，场所管理者虽有备案与否的自主选择权。然而，一旦发生突发事件，造成了群众人身和财产的重大损失，场所管理者是否已尽审慎管理的义务应成为追责的主要依据。在强制备案情形发生时，场地管理者未履行上报备案的义务或者违反行政指令导致重大事故的发生，应根据不同情况承担相应的法律责任。

依据《突发事件应对法》第十一条的规定，公民有参与突发事件应对工作的法定义务。许多突发事件或事故的触发实际上与某些活动参与者的故意或重大过失行为有关。如一句“桥要跨了”、“有恐怖袭击”、“起火了”、“有炸弹”等玩笑性惊呼，携带危险、易燃物品的行为，或者因为发泄愤懑、兴奋情绪的过激行为，都有可能在人群高度聚集的状态下突然引发事端，造成恐慌和拥挤。针对这些情况，在证据确凿的情况下，应依据《治安管理处罚法》、《刑法》等对相关违法者予以制裁，藉以发挥法律的教育性、指引性功能。

在风险预防管理的框架中，未雨绸缪，强化公共安全的宣传和教育亦是不可或缺的举措。市和区(县)人民政府及其相关部门、乡(镇)人民政府、街道办事处应当组织开展相关宣传活动，普及与公共场所人群聚集活动相关的安全知识;教育部门也应当指导督促各级各类学校把此类活动的安全知识纳入教学体系，强化学生的安全意识，提高自救能力。《突发事件应对法》明文规定:国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费(第三十一条);公共传媒机构(电视、广播、报纸、互联网站等)负有免费宣传公共安全知识的义务(第二十九条)。而修订《条例》，则应把《突发事件应对法》已有的上述规定具体落实到自发性群聚活动的安全管理中。

［1］上海市人民政府．上海外滩拥挤踩踏事件调查报告［EB/OL］．http://www．rmzxb．com．cn/sy/yw/2015/01/21/435259．shtml．

［2］戚建刚．应急行政的兴起与行政应急法之建构［J］．法学研究，2012(4)．

［3］戚建刚．政府在突发事件应对中负有法律责任［N］．中国社会科学报，2015－03－18．

［4］袁国礼，周鑫．北京大型活动审批不停止千人内自发活动须备案［N］．京华时报，2015－01－23．

［5］姜涛．灯会歌会取消招聘会限流［EB/OL］．http://china．cankaoxiaoxi．com/2015/0112/626147．shtml．

［6］黄伟，苏宫新．春节大型活动，纳入警方监管［N］．新华日报，2015－02－17．

［7］关庆丰．中央政法委:将自发性群聚活动纳入研判范围［N］．新京报，2015－01－22．

［8］蔡永伟．习近平:中国公共安全仍面临突出矛盾和问题［N］．联合早报(新加坡)，2015－06－01．

［9］［古希腊］柏拉图．法律篇［M］．张智仁，译．上海:上海人民出版社，2001．

［10］明永昌．回顾93年新年夜香港兰桂坊踩踏惨剧［N］．联合早报(新加坡)，2015－01－01．

［11］古明．香港同志跳舞反歧视遭警方阻挠，申请司法复核败诉［N］．商报(香港)，2012－07－17．

［12］梁如雪．广西各地欢庆端午，传统习俗各具特色［N］．当代生活报，2014－06－03．

［13］苏宫新，杨颜慈．“五一”期间南京各大景点人流达189万人次［EB/OL］．http://www．chinanews．com/sh/2015/05－03/7249022．shtml．

［14］刘晨．辽宁北京球迷群殴事件［EB/OL］．http://sports．ifeng．com/a/20150318/43359767_0．shtml．

［15］郭超．春节游园超2平米/人即报警群众自发活动将被严管［N］．新京报，2015－02－12．

责任编辑:饶娣清

Putting the Safety of Self－motivated Mass Activities under the Rule of Law:Concurrently on the Perfection of The Regulation on Security Administration of Large－scale Mass Activities

GAO Zhong，KANG Wei，ZHANG Xue
(Law School，Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China)

Mass aggregation activities in public places include large－scale or small－scale organized mass activities and self－motivated group aggregation activities featuring large－scale or small－scale according to different numbers．The Regulation on Security Administration of Large－scale Mass Activities promulgated by the State Council in 2007 only transposes large－scale organized mass activities and is in lack of the rule for self－motivated group aggregation activities．Shanghai 12·31 Stampede shows the shortage of safety guarantee system of self－motivated group aggregation activities which has the features of quick gathering and quick dispersal and no organizer．It also has the features of strong local characteristics and to some extent the certainty of the place manager．We should follow the features closely and revise the Regulation．To rename the regulations as The Regulation on Security Administration of Group Aggregation Activities in Public Places，make security principle of group aggregation activities clear，and construct safety guarantee of combining compulsory record with optional record so as to perfect the safety guarantee system of group aggregation activities．

large－scale mass activities; self－motivated mass activities; public safety; the rule of law

DF3

A

1001－5981(2016)02－0059－05

2015－11－20

高中(1968－)男，湖南长沙人，法学博士，湖南大学法学院副教授，硕士生导师。

本文系国家社会科学基金项目“中国法治实施路径研究”(15BFX009)、教育部人文社会科学研究项目“形式法治与实质法治二元发展路径研究”的系列成果。