荷兰研究生教育外部质量保障机制研究

刘学东++汪霞

摘要：教育认证是荷兰研究生教育外部质量保障机制的核心组成部分。荷兰研究生教育外部质量保障机制分为院校和学位项目两个层次，包括院校认可、院校审查、新增研究生学位项目初始认证和已开设研究生学位项目评估四个方面。该机制有以下特点：政府在评估中起宏观指导作用；专家独立性是评估公正、权威的保证；学习结果是评估的关键要素；评估文化是质量保障的灵魂；国际合作是提升评估质量的重要途径。荷兰研究生教育通过认可、审查、评估与认证活动，推动高校改善内部质量保障体系，不断提升研究生教育质量。

关键词：荷兰研究生教育；认可；审查；认证；评估

20世纪80年代初，荷兰开始将评估引入高等教育领域。1999年，欧洲29个国家的教育部长在意大利签署《博洛尼亚宣言》（Bologna Declaration），共同建设欧洲高等教育区。为了加快融入欧洲教育一体化进程，荷兰引入认证制度，成立荷兰认证组织（Netherlands Accreditation Organization），完善高等教育评估体制。2002年，荷兰颁布《高等教育与研究法案》（Higher Education and Research Act），开始将认证制度引入高等教育领域，从此荷兰高等教育质量保障机制进入一个新的改革时期。2003年，荷兰政府与（比利时）弗拉芒地区政府签署协议，联合创建一个独立的高等教育认证机构——荷兰与弗拉芒地区认证组织（Accreditation Organisation of the Netherlands and Flanders，荷兰语缩写为NVAO），对区域内高等教育实施周期性的院校审查、学位项目评估与认证。NVAO承担两项主要使命：评估和保证荷兰与弗拉芒地区的高等教育质量，使其符合预定的质量标准；培育质量文化，不断提升高等教育质量。[1]

教育认证是荷兰研究生教育外部质量保障机制的重要组成部分。根据评估对象的不同，荷兰研究生教育外部质量保障体系分为两个层次：一是院校层次，包括院校认可与院校审查；二是学位项目层次，包括新增研究生学位项目初始认证和已开设研究生学位项目评估。

一、院校认证

荷兰所有高校必须获得教育、文化与科学部（Ministry of Education， Culture and Science，简称“教育部”）的认可，才能成为“合法的高等教育机构”。与此同时，高校还要通过NVAO的质量认证，才有资格提供学士与硕士学位项目。

1.院校认可

认可（Recognition）是指具有法定资格的教育部门对高校或学位项目的一种正式承认，使它们能够在国内外顺利开展教育活动。[2]院校认可（Recognition of Institute）是在荷兰教育部的组织协调下，不同部门联合对高校实施的评估，并由教育部做出“是否承认它是合法的高等教育机构”的决定。

荷兰教育部院校认可分为三个阶段：第一，高校向NVAO提出申请，NVAO对其学位项目的成功率进行评估；第二，教育督察署（Inspectorate of Education）根据《高等教育与研究法案》的规定，对高校的办学质量和发展前景开展评估；第三，教育部根据NVAO的认证结论和荷兰教育督察署的评估结果，做出评估决定。[3]通过认可的高校获准加入荷兰高等教育系统，并获得学位授予资格。据此，荷兰教育部将高校分为三种类型：一是教育部认可的公立高校，包括著名的研究型大学和应用型大学，它们都可以提供学术型和专业型学位项目，其办学经费来自荷兰政府财政拨款；二是教育部认可的私立高校，它们只有通过院校审计和学位项目认证后才能提供学士和硕士学位项目，但是不能获得政府资助；三是教育部尚未认可的私立高校，它们只能提供通过NVAO认证的研究生学位项目。

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2.院校审查

Audit是一个会计学术语，常常翻译为审计，是对公司的账目、文件和组织凭证进行系统的、独立的检查，以确保其财务报表的真实性程度。[4]在教育学领域，院校审查（Institutional Audit）是为了获得高校教育质量信息，由独立的评估部门根据特定的质量标准对高校所实施的检查与评价。院校审查的目的不是评估单个学位项目的质量，而是检查该校是否建立了一套有效的教育质量保障系统，以确保并不断提升其学位项目的质量。

NVAO院校审查主要是进行院校质量保障系统评估（Institutional Quality Assurance Assessment）。NVAO开发了一套行之有效的院校审查标准，涉及高校办学的各个方面，一共包括五个连续的问题：院校教育质量的愿景是什么，打算如何实现该愿景，如何测量愿景实现的程度，如何做出改进，谁应对此负责。[5]

为了有效开展院校审查，NVAO委派相关专家，成立审查专家组（Audit Panel）。院校审查的起点是NVAO与被评院校管理层之间进行行政协商，以制定认证进度表（Accreditation Portrait）。被评院校基于以上五个审查问题，撰写自评报告（Critical Reflection），说明他们如何保障所提供的学位项目的质量。专家组的实地考察（Site Visit）分为两个阶段，总共五天，但可根据实际需要适当延长。第一次考察为期一天，是信息收集阶段，专家组进行审查追踪（Audit Trail）；第二次考察为深入研究阶段，在上次考察结束的两到四周后进行，专家组要确定被评院校质量保障系统是否具备有效性。考察结束后，专家组撰写评估报告（Advisory Report），作为NVAO最终认证决定的依据。

二、研究生学位项目质量评估

荷兰高等教育实施学士、硕士和博士三级学位制度，高校可以自主设置一些非学历项目。所有学士与硕士学位项目均由NVAO实施认证，博士学位项目和非学历项目则只需要得到所在高校的认可。荷兰《高等教育与研究法案》规定，高等教育学位项目必须通过NVAO认证，才会被高等教育课程注册中心（Central Register of Higher Education，荷兰语缩写为CROHO）登记；学生必须选修并完成登记在案的学位项目，才能获得社会认可的学位证书。endprint

1.新增研究生学位项目初始认证

认证（Accreditation）是一种正式的、独立的决定，是在国际化视野下对学位项目质量的合理预期，标志着高校或学位项目的质量符合预定标准。[6]新增研究生学位项目初始认证分为广泛性初始认证（Extensive Initial Accreditation）和有限性初始认证（Limited Initial Accreditation）两类。新增研究生学位项目尚未在CROHO进行登记，学位项目负责单位应在每年5月或10月的第一天向NVAO提出认证申请。

广泛性初始认证针对没有通过院校审查的新增研究生学位项目，共有八个评估问题：第一，学位项目的目标是什么；第二，开设哪些课程；第三，师资状况如何；第四，教学服务与设施情况如何；第五，学位项目建设单位打算如何保障该项目的质量；第六，学位项目建设单位打算如何评估其绩效；第七，如果得以实施，该项目的目标是否能实现；第八，学位项目是否具有充足的建设经费。[7]有限性初始认证适用于通过院校审查的新增研究生学位项目，它主要关注第一、五、六、七、八等五个问题。

在初始认证之前，公立高校的新增研究生学位项目还需要接受高等教育效能委员会（荷兰语：Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs， CDHO）的宏观效能考核（Macroefficiency Check），政府根据考核结果决定是否对该学位项目给予财政资助。宏观效能考核共有三个问题：新增研究生学位项目是否与该校已开设学位项目相同或相似，该校是否有必要增设该项目，劳动力市场是否需要该项目的毕业生。[8]高校通过考核后，才能向NVAO申请初始认证。私立高校不能获得政府财政资助，也就不用接受CDHO的宏观效能考核，但其新增研究生学位项目必须通过NVAO的初始认证，才能获得社会的认可。

NVAO邀请外部专家成立评估专家组（Assessment Panel），对新增研究生学位项目的潜在质量进行评估。高校根据上述认证标准，制定新增研究生学位项目方案，与国内外同类学位项目进行比较，形成一份完整的信息档案（Information Dossier）。在实地考察过程中，专家组自主决定要检查的课程项目材料、参加讨论的教师和学生、讨论的具体内容等，并撰写评估报告，向NVAO说明他们是否同意该学位项目通过初始认证。NVAO根据专家组的评估报告做出初始认证决定。

2.已开设研究生学位项目质量评估

评估（Assessment）是对某事物进行测量，并计算出它的价值。独立专家所实施的检查是评估过程的主要部分，“其目的在于测量，并非对某事的质量或公平性而发表意见”[9]。已开设研究生学位项目是指已经在CROHO正式注册并广泛实施的学位项目，NVAO每隔六年对它们开展一次评估。具有研究生学位授予资格的高校至少应在上一轮评估期满前八个月内向NVAO提出新一轮认证申请。

NVAO将已开设研究生学位项目评估分为两类，对没有通过院校审查的高校实施广泛性学位项目评估（Extensive Program Assessment），而对通过院校审查的高校进行有限性学位项目评估（Limited Program Assessment）。NVAO对它们实施不同的评估标准，广泛性学位项目评估关注以下六个问题：第一，学位项目的目标是什么；第二，开设哪些课程；第三，师资状况如何；第四，教学服务与设施情况如何；第五，学位项目建设单位打算如何保障该项目的质量；第六，学位项目是否实现其预期目标。[10]而有限性学位项目评估侧重于第一、五和六等三个问题。已开设研究生学位项目质量评估重视学位项目质量和学生学习结果两个方面。

同行评议（Peer Discussion）是已开设研究生学位项目质量评估的基础。被评院校邀请外部专家组成评估专家组，但其成员资格要通过NVAO的审查。学位项目负责单位根据上述评价标准，撰写自评报告，详细说明该学位项目的优势与劣势，以及根据上一轮评估结果所采取的改进措施。在实地考察过程中，专家组通过抽查学生的毕业设计（Final Project），评估该项目预期学习结果是否实现；通过与该项目的各个利益相关者进行深入交流，检查该课程项目的书面材料，了解该学位项目的实施情况；最后撰写评估报告，向该学位项目负责单位提供反馈信息。学校向NVAO提交自评报告，NVAO结合专家组的评估报告得出最终认证结论。

三、对荷兰研究生教育外部质量保障机制的评价

荷兰高等教育以其卓越的质量而享誉全球，原因之一就在于它拥有一套完备严格的高等教育质量保障机制，在制度安排方面也较好地适应了与国际规则的调适。在院校认证和研究生教育质量评估过程中，NVAO选聘独立的评估专家，采用国际化的评价标准，加强与利益相关者的交流，有效地确保了认证结果的权威与公正。通过开展院校认可、院校审查、新增学位项目初始认证和已开设学位项目评估，荷兰建立了完善的研究生教育外部质量保障体系（如图1所示）。

图1荷兰研究生教育外部质量保障体系

1.逐步完善法律政策，不断强化高校质量责任

荷兰政府通过制定保障教育质量的法律政策和对NVAO的监督，对高等教育进行宏观管理，减少直接行政干预。“这既实现了政府的价值需求，又为高校实现自我调控提供了保障”[11]。《高等教育法》（1981年）提出创建独立的外部质量评估机构；《高等教育：自治与质量》（1985年）确立了高校的“自治主体”法人地位，强调质量和质量评价是高校自身的责任；《高等教育与研究法案》（2002年）规定，公立高校和私立高校提供的学位项目必须通过认证；等等。此外，荷兰政府还通过拨款、评估、计划等多种途径落实高校的质量责任，建立并维持国家对高等教育影响力的外部质量保障系统，不断强化高校的质量意识，逐步完善评估体系，促进高校内部质量保障机制的发展与完善。endprint

2.选聘独立的评估专家，确保评价结果的客观、公正

评估专家组至少要有四名成员，且必须有一名学生代表。[12]专家组成员完全独立，至少在近五年内与被评院校和学位项目没有任何利益关系，以免影响评估结论的独立性。评估开始前，每位专家组成员都要签署一份确保独立性和保密性的声明；评估过程中，专家组成员、教职工和学生等所有利益相关者可以随时向NVAO报告可能影响评估独立性的一切问题；评估结束后，在专家组的评估报告中还包含一份证明此次评估是独立进行的声明。NVAO专门制定了评估人员的《行为准则》（Code of Conduct），用以确保在评估过程中所有专家组成员和秘书的独立性与自主性。与此同时，NVAO也会在其网站上及时公布最终认证决定、专家组评估报告和高校自我评价报告等材料。

3.开发详细的指标体系，重视学习结果的评价

针对研究生教育审查、评估与认证所关注的重点问题，NVAO根据《欧洲高等教育区质量保障标准与指南》（Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European HigherEducation Area）制定了完善的评价指标体系，并对每个指标的评断标准进行详细的解释。荷兰教育系统以能力为基础，重视学生能力的养成。高等教育所授学位不是学生参加和顺利完成某个学位项目的证明，而是对其获得某种预期学习结果的认可。根据欧洲认证协会（ECA）制定的高等教育学习结果的评估准则，专家组对某学位项目的预期学习结果和学生的实际学习结果进行检查。无论是对已开设研究生学位项目质量评估，还是对新增研究生学位项目质量初始认证，学习结果都是专家组评价的重要指标。

4.建立完善的保障机制，培育良好的评估文化

评估作为研究生教育质量保障的手段，“是系统地收集信息和解释证据的过程，在此基础上作出价值判断，其目的在于行动”[13]。在研究生教育审查、评估与认证过程中，NVAO将学校内部质量保障建设情况列入评价指标体系，专家组评估报告也会对高校内部质量保证机制提出改进建议，促使了高校建立完善的内部质量保障体系。教育质量评估是一种教育现象，其本质上又是一种文化现象。[14]荷兰培育了良好的高等教育评估文化，其核心要素是质量意识，使政府、社会与高校把质量意识融入到自己的使命之中，形成了政府进行质量监控，NVAO进行质量认证，高校进行教育质量保障的“荷兰模式”。

5.加强国际交流与合作，采用先进的质量标准

NVAO有着明确的国际化目标，即成为荷兰和弗拉芒地区高等教育的积极合作伙伴，并在发展欧州高等教育质量保障和认证中发挥示范性作用。NVAO在成立之初就承担了“在高等教育国际化进程中发挥重要作用”的使命，荷兰与弗拉芒地区的协议中明确规定NVAO认证要符合国际质量标准。因此，NVAO先后加入高等教育质量保障国际联盟（INQAAHE）、欧洲高等教育质量保障协会（ENQA）、欧洲认证协会（ECA）等组织，有力地推进了荷兰教育质量保障工作的国际化进程。NVAO执行欧洲高等教育质量保障标准（ESG），积极参与欧洲认证协会关于学习结果的认证准则的制定工作。

四、结语

NVAO作为荷兰研究生教育外部质量评估的主要机构，是联接政府、高校和社会之间的桥梁和纽带。荷兰政府在研究生教育质量保障中起着宏观指导的作用，通过立法、拨款、批准或任命组织成员等方式，对NVAO进行监督。这种体制可以使荷兰研究生教育认证既具有非官方性，又能得到政府的认可，具有权威性。正如荷兰高等教育政策学者范富格特（Frans van Vught）所说，“荷兰正沿着国家监督的高等教育管理模式的道路走”[15]。但是，即使最完善的评价机制也会存在某种缺陷，有批评者就怀疑NVAO的认证效果，认为其评估过程复杂，程序烦琐，耗费了大量人力、财力。荷兰经济学家阿诺德·希尔金（Arnold Heertje）曾指出，“NVAO的官僚主义行为吞噬了资金，不会产生可靠的认证结果。”[16]。NVAO实行全国统一的认证标准，“导致高等教育同质化倾向，从而限制高校的创新能力，阻碍教育质量的提升”[17]。因此，NVAO今后将采取有效措施，确保评估活动的公正性与非官僚性，为荷兰研究生教育提供有效的外部质量保障。

“教育自身是教育的本体”，“教育自身之于教育，好比是树种草苗之于植树种草，不仅是不可缺少的，而且是首要的”。[18]正如杜威所言，教育目的存在于教育自身，教育过程本身即是教育的目的，离开教育过程之外而提出教育目的，“这和农民不顾环境情况提出一个农事理想，同样是荒谬可笑的”[19]。荷兰高等教育践行“质量不是从外部强加的，它必须从内部发生而来”的理念。高校为了生存“必须把质量视为生命，市场体系的自由竞争、优胜劣汰原则又强化了高校对自身质量的重视”[20]。

参考文献：

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[2]NVAO.Joint Programmes from A to Z[EB/OL].[2015-07-24].http：//nvao.com/downloads/Guidelines_for_ Good_Practice_for_Awarding_Joint_Degrees.pdf.

[3]NVAO.Recognition of Institutions in The Netherlands[EB/OL].[2015-05-09].http：//nvao.com/recognition_ of_institutions_in_the_netherlands.

[4]Power， Michael.The Audit Society： Rituals of Verification[M].Oxford： Oxford University Press， 1999：11.endprint

[5][7][10]NVAO.Assessment Frameworks for the Higher Education Accreditation System Institutional Quality Assurance Assessment[EB/OL].[2015-06-29].http：//nvao.com/page/downloads/ Assessment_Frameworks_Higher_Education_Accreditation_System_The_Netherlands_19_December_2014.pdf.

[6]NVAO.What is Accreditation？[EB/OL].[2015-06-14].http：//nvao.com/faq#p136.

[8]NVAO.Macroefficiency Check[EB/OL].[2015-07-03].http：//nvao.com/macroefficiency_check.

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[11]仪爱松，王宝玺.中国高等教育质量评估主体研究[J].广西社会科学，2013（9）：181-184.

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[15]弗兰斯·F·范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪， 等， 译.杭州：浙江教育出版社，2001：414-415.

[16]Wikipedia.Accreditation Organisation of the Netherlands and Flanders[EB/OL].[2015-08-22].http：//en.wikipedia.org/wiki/Accreditation_Organisation_of_the_Netherlands_and_Flanders.

[17]Henk van Berkel， Wynand Wijnen.Accreditation in the Netherlands： Does Accountability Improve Educational Quality？[J].Research in Comparative and International Education， 2010，5（1）： 88-97.

[18]雷洪德.论教育自身：涂又光教育哲学之本体论[J].高等教育研究，2005（8）：15-17.

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[20]侯威.北欧五国高等教育质量保证机制概述[J].比较教育研究，2003（8）：26-30.

（责任编辑陈志萍）endprint