西藏湿地保护地方立法的成就与启示

李红（西藏民族大学法学院陕西咸阳712082）



西藏湿地保护地方立法的成就与启示

李红
（西藏民族大学法学院陕西咸阳712082）

摘要：西藏自治区成立50年来，制定了一系列湿地保护法律规范，使湿地保护工作走上了法治化道路。前瞻性的立法原则、完善的湿地保护立法体系、科学的湿地保护制度，为西藏湿地的可持续发展提供了有力保障。随着国家“一带一路”战略的实施和中央第六次西藏工作会议精神的落实，西藏湿地保护工作进入新阶段，西藏湿地保护地方立法面临新任务，只有完善地方立法，才能适应新要求。

关键词：西藏湿地保护地方立法；成就；启示；展望

湿地，因蕴藏着丰富的资源并具有巨大的环境调节功能和生态效益，成为人类最重要的生存环境。西藏地处青藏高原，平均海拔4000米，干旱寒冷，形成了世界上独一无二的高原湿地生态系统。独特的高原湿地发挥着涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候等功能，维护了西藏的生态平衡，巩固了西藏作为国家生态安全屏障的地位。加强西藏湿地保护，具有重要的战略意义。西藏自治区成立50年来，湿地保护工作取得了显著成效。据2013年全国第二次湿地调查结果显示，西藏湿地面积比原来增加了52.42万公顷，增加率达8.7%；国际重要湿地麦地卡湿地每年为拉萨河供水近100亿立方米；雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河等河流湿地确保了该地区157万多亩农田的稳产高产；藏西北地区的湿地生态旅游已经成为改善民生的重要手段[1]。法律是规范湿地保护的最好工具，是湿地保护的重要内容。半个世纪以来，西藏地方政府制定了一系列法律规范，使湿地保护工作走上了法治化道路，为西藏湿地的可持续发展提供了有力保障。

一、西藏湿地保护地方立法的背景与进程

（一）西藏湿地保护地方立法的背景

西藏高原湿地总面积652.91万公顷，约占全区国土面积的5.35%。湿地类型主要有天然湿地和人工湿地，其中天然湿地占总湿地面积的99.92%，由湖泊、沼泽、河流湿地构成。西藏湿地动物中，有鸟类57种、鱼类71种、两栖类45种、爬行类55种、哺乳类132种。其中国家重点保护动物47种，包括国家I级重点保护动物20种，II级重点保护动物27种。西藏湿地植物有591种，湿地植被有5个植被型组、11个植被型，植被群系超过81个[2]。为切实保护湿地资源，西藏建立了19处自然保护区、8处国家湿地公园、2块国际重要湿地，对湿地进行分级分类保护。湿地保护工作的大力开展，促进了西藏湿地保护地方立法的进程。

（二）西藏湿地保护地方立法的进程

西藏湿地保护地方立法深受国家立法影响。国家湿地保护立法从1994年《中华人民共和国自然保护区条例》首次使用湿地概念开始，之后相继颁布了一系列有关自然资源保护的法律法规，到2013年国家林业局颁布《湿地保护管理规定》——我国法律效力最高的湿地保护专门立法，经历了综合立法到专门立法阶段。西藏湿地保护立法在国家立法的指导下，也经历了这两个阶段。

1、综合立法阶段。受国家1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》、1992年加入的《湿地公约》和1994年《中华人民共和国自然保护区条例》影响，西藏自治区1992年通过《西藏自治区环境保护条例》（已废止）、《西藏自治区实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法》、《西藏自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等，将湿地作为环境中的一种类型宏观进行保护，并对湿地中的野生动物和土地分别进行保护；之后，1994年通过《西藏自治区实施<中华人民共和国草原法>细则》对湿地中的天然草地进行规范，1997年通过《西藏自治区实施<中华人民共和国水土保持法>办法》对湿地中的水土资源进行保护；2001年《西藏自治区实施<中华人民共和国自然保护区条例>办法》第十条中明确规定对具有特殊保护价值的湿地建立自然保护区，首次使用湿地概念。本阶段立法具有零散性和片面性，湿地保护立法主要体现为对湿地中的各要素进行单独立法。

2、专门立法阶段。自2003年开始，国家湿地保护立法基本形成，尽管没有专门的湿地保护立法，但随着全国其他省市对湿地保护颁布地方性法规，西藏地方政府也出台了相关法律规范。2006年，拉萨市政府首先通过《拉萨市湿地保护管理办法》，对拉萨市行政区域内的湿地进行保护、建设和管理；2010年又通过《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》，专门对国内最大的城市湿地——拉鲁湿地国家级自然保护区进行保护和管理；2010年，在缺乏国家层面湿地保护专门立法指导的情况下，西藏自治区借鉴其他省市湿地保护立法经验，结合西藏湿地资源实际情况，制定首部有关湿地保护的专门法律文件——《西藏自治区湿地保护条例》，全面指导西藏湿地保护工作，成为全国率先颁布湿地保护条例的省区之一。

二、西藏湿地保护地方立法的主要成就

（一）前瞻性的立法原则

湿地保护立法原则是湿地保护立法、湿地保护活动的基本准则，贯穿于湿地保护立法始终。西藏湿地保护立法原则是西藏地方政府反复调研、论证西藏湿地情况后的结果，既适应当前湿地保护的实际需要，又符合湿地长期发展。

1、科学规划、严格管理原则

西藏湿地是众多江河的发源地，是东半球气候的启动器和全球气候的调节器，生态地位极其重要。近年来，随着西藏人口的增加、旅游业的发展，湿地被大力开发，湿地污染、破坏问题随之而来，为解决湿地开发与保护之间的矛盾，湿地保护必须坚持科学规划、严格管理原则，才能实现经济效益和生态效益双赢，从而促进西藏经济持续、稳定、协调发展。

2、合理利用、生态优先和可持续发展原则

合理利用、生态优先和可持续发展原则是世界各国湿地保护立法的基本原则。合理利用原则要求在不引起湿地生态系统变化的情况下利用湿地，其内涵是实现湿地开发和利用之间的平衡[3]。生态优先原则考虑当湿地的经济、社会和生态功能发生冲突时，首先选择保护湿地的生态功能。西藏湿地脆弱性特点，决定了西藏湿地保护必须实行合理利用和生态优先原则，坚持在“保护中发展，发展中保护”。可持续发展原则的本质是“既要满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害”[4]。湿地是人类不可或缺的生存环境，只有协调持续发展，才能良性循环，不影响后代的环境权益。

（二）完善的地方立法体系

从1992年颁布《西藏自治区环境保护条例》开始到2011年《西藏自治区湿地保护条例》，西藏已经建立起了完善的湿地保护地方立法体系。西藏湿地保护地方立法体系由湿地保护专门法律规范、综合法律规范和保护湿地各要素的专项法律规范组成，内容基本涵盖湿地保护的方方面面。

1、西藏湿地保护专门法律规范。湿地保护专门法律规范是西藏湿地保护工作的主要法律依据，包括《西藏自治区湿地保护条例》（2010）、《拉萨市湿地保护管理办法》（2006）、《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》（2010）。

2、西藏湿地保护的综合法律规范。西藏自治区2003年颁布实施、2013年修正的《西藏自治区环境保护条例》，全面指导和调整西藏环境保护工作，是西藏湿地保护的基本依据。

3、西藏湿地保护的专项法律规范。湿地是由土壤、水、动植物和微生物等资源组成的一个综合生态系统。为有效保护湿地，西藏自治区专门对湿地中的各类资源进行了单独立法。主要有《西藏自治区实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法》（1992颁布，1997、2002年修正）、《西藏自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（1992颁布，1997、1999、2011年三次修正）、《西藏自治区实施<中华人民共和国草原法>细则》（1994颁布，2001年修正）、《西藏自治区实施<中华人民共和国水土保持法>办法》（1997颁布，2013年修正）、《西藏自治区实施<中华人民共和国自然保护区条例>办法》（2001）、《西藏自治区饮用水水源环境保护管理办法》（2004）、《西藏自治区陆生野生动物造成公民人身伤害或财产损失补偿办法》（2006）等。

（三）科学的湿地保护制度

湿地保护制度是湿地保护立法原则的具体体现，是湿地保护工作开展的依据，事关湿地保护的成效。在目前西藏湿地保护最重要的《西藏自治区湿地保护条例》和《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》两部法律中，立法者借鉴了其他省市湿地保护的成功做法，规定了一系列湿地保护制度，并结合西藏湿地保护实际，有所创新。科学的湿地保护制度，成为西藏有效保护湿地的关键。

1、湿地保护一般制度

西藏湿地面积居全国第二，动、植物资源丰富，一旦破坏，很难在短期内恢复；再加上重要的生态功能，要求西藏湿地资源要合理开发、利用、保护和改善。为此，西藏湿地保护立法中确立了湿地资源规划制度、湿地自然保护区制度、湿地资源档案制度、湿地动态监测制度、湿地环境恢复制度、禁限制度、公众参与制度、湿地监督检查制度、生态效益补偿等制度，来保障西藏湿地的可持续发展。

2、湿地保护创新制度

(1)专门的管理机构或综合协调、分部门实施的管理体制。湿地涉及土壤、水、动植物和微生物等各种要素，我国现行湿地管理体制是由林业、农业、环境保护、土地、海洋、水利、建设等不同部门在各自职权范围内行使管理职责。实践中因各部门利益、目标不同，又无明确的协调机制，导致部门间矛盾突出，影响了湿地的保护。西藏湿地保护地方立法时，考虑到以上问题，明确规定湿地保护成立专门的管理机构或由县级以上人民政府林业主管部门负责、其他有关部门各负其责的管理体制。

(2)环境影响评价制度成为湿地保护的重要措施。《西藏自治区湿地保护条例》第二十四条要求国家和自治区重点工程建设项目以及通乡、通村公路确需占用湿地的，应当依法进行环境影响评价；有关部门在依法办理审批手续时，应当首先征求人民政府林业主管部门意见。环境影响评价制度是我国环境保护主要法律制度之一，其实质是通过调查、预测和估计某行为实施后可能对环境产生的影响，提出解决措施，预防环境的污染和破坏[5]。高原湿地生态系统被破坏后，很难在短期内恢复到原来的状态，因而西藏湿地保护的重点是预防湿地污染和破坏。环境影响评价制度是预防高原湿地污染和破坏的有效制度。

(3)规定恢复原状法律责任。法律责任是法律制度实施的保障。在其他省市湿地保护条例中，大多规定了罚款、责令改正、责令停止违法行为、没收违法工具或违法所得、行政拘留、行政处分等法律责任。西藏湿地保护条例中除规定上述法律责任外，还规定了对破坏湿地的行为承担限期恢复原状的法律责任。此种规定加大了违法者的违法成本，能够有效遏制破坏和污染湿地的违法行为。

三、西藏湿地保护地方立法的启示与展望

（一）西藏湿地保护地方立法的启示

第一，党和国家高度重视是西藏湿地保护立法的保障。50年来，党和国家高度重视西藏生态环境保护工作。早在西藏和平解放之初，中央人民政府就对西藏生态环境进行了考察和评价；1998年和2000年，党中央分别制定了《全国生态环境建设规划》和《全国生态环境保护纲要》，将青藏高原冻融区列为全国八大生态建设区之一；2009年国务院通过《西藏生态安全屏障保护与建设规划》，2010年中央第五次西藏工作座谈会上明确将西藏打造成国家重要的生态安全屏障，一系列强有力政策，为西藏环境保护指明了方向，也为西藏湿地保护立法提供了保障。

第二，立足区情、因地制宜是西藏湿地保护立法的基石。西藏湿地是喜马拉雅造山运动形成的，因其高海拔在世界上独一无二，同时受西藏自然条件影响，又具脆弱性和分布不平衡性。对西藏湿地的保护只有遵循特性，才能达到保护目的。西藏湿地保护立法时，充分考虑了西藏湿地的特殊性，在借鉴其他省区湿地保护立法经验的基础上，综合制定适合西藏湿地实际情况的各项制度，有效保护了高原湿地。

第三，维护公民环境权益是西藏湿地保护立法的内容。环境权益是公民的一项基本权益。其内容包括公民对安全、舒适、健康、干净环境的享有权、对环境基本信息的知情权以及对环境保护的参与权和请求权等。世代生活在青藏高原的西藏各族人民，珍惜爱护自己的家园，他们有权利享受清洁干净的环境、有权利参与环境保护。西藏湿地保护立法目的就是为了保护好西藏的生态系统，立法内容围绕保护公民的环境权益展开。立法中确立的生态效益补偿、公众参与等制度，直接保证了公民环境权益的实现。

第四，实现人与自然和谐共存是西藏湿地保护立法的目标。人与自然和谐共存，是人类生存和发展的基础，湿地是人类最重要的生存环境。人与自然和谐共存的理念，要求人类活动必须尊重生态自然规律，实现经济、社会和生态三者和谐发展[6]。贯穿于西藏湿地保护立法始终的科学规划、合理利用、可持续发展及全面保护、生态优先等原则，充分体现了湿地保护注重生态综合效益，将湿地保护立法的价值取向确立为湿地资源利益的可持续发展；其摒弃了单纯追求经济效益的狭隘思想，由发展经济优先转向全面保护、生态优先，根本改变了高原湿地保护工作中存在的缺陷和弊端，能实现湿地资源的合理利用，最终达到人与自然和谐共存。

（二）西藏湿地保护地方立法的展望

随着国家“一带一路”战略的实施和中央第六次西藏工作会议精神的落实，西藏湿地保护工作进入了新阶段，将面临更加艰巨的任务。因此，西藏湿地保护地方立法也应进一步进行完善，以适应西藏湿地保护的新要求。

首先，要提高立法的可操作性。西藏湿地保护专门法律规范囿于法条数量限制，大多都是一些宏观、原则、笼统的规定，缺乏可操作性。要提高西藏湿地保护地方立法的可操作性，就是以国家林业局《湿地保护管理规定》为依据，根据全国第二次湿地资源调查结果，分析西藏湿地保护的具体情况，借鉴其他省市成功立法经验，针对性的细化和补充西藏湿地保护地方立法，彰显出西藏特色，提高西藏湿地保护地方立法实施的效果。

其次，要进一步完善湿地保护地方立法体系。湿地在西藏七个地市均有分布，但类型不尽相同。各有特色的湿地类型，必然要求西藏各地区在湿地保护、湿地生态恢复、湿地合理利用等方面确定不同的保护建设目标。西藏湿地保护地方立法宏观、原则性的规定，难以体现各地区湿地保护的具体要求和目标。为此，各地区应根据省级层面的湿地保护条例，制定出详尽的规范，使湿地保护措施真正落到实处，确保本地区湿地保护工作有效开展。如参考《拉萨市湿地管理办法》，制定《那曲地区湿地管理办法》。

再次，要健全现有湿地保护制度。西藏湿地保护地方立法中规定的生态效益补偿制度、环境影响评价制度、公众参与制度和湿地保护管理体制等，受立法影响，缺乏具体操作细则，造成实施中难以充分落实，只有完善制度内容，才能进一步解决湿地保护出现的新问题。生态效益补偿制度是保护湿地的重要措施，为保障生态效益补偿制度形成长效机制，立法中应进一步确定建立湿地生态效益补偿基金，并明确生态效益的补偿主体和补偿对象、补偿标准和补偿方式；健全环境影响评价制度，就是要在立法中明确规定湿地环境影响评价的项目范围、评价方式、现场监察制度等内容，提高环境影响评价制度的实施效果；公众参与制度的完善，主要从公众参与的途径、公众参与的程序、湿地资源信息公开的范围和方式并规定建立民间环境保护组织等方面进行，确保人人参与湿地保护。健全西藏湿地保护管理体制，主要是要明确县级以上人民政府林业主管部门组织、协调湿地保护工作的权利与职责范围；县级以上人民政府有关部门履行职责的范围；乡镇人民政府的工作范围等。

最后，要建立湿地资源开发许可、湿地损害赔偿、湿地风险评估制度。为规范西藏湿地资源开发行为，解决西藏湿地污染问题，西藏湿地立法中应建立湿地开发许可制度、湿地损害赔偿制度、湿地风险评估等制度。湿地资源开发许可制度是政府根据湿地的生态承载能力，通过许可行为，控制和限制对湿地资源的开发，实现湿地资源开发的有序性[7]。湿地损害赔偿制度是国外解决湿地污染的先进经验，内容涉及湿地民事公益诉讼、湿地污染纠纷处理和湿地民事损害性赔偿等；湿地风险评估是通过风险评估因素来确定湿地潜在的负面影响、可能会对湿地造成的伤害、湿地状况可能发生的变化、湿地潜在损害的程度及其影响，是制定湿地保护有效措施的重要依据。

结语

西藏自治区成立50年来，湿地保护立法从无到有、从综合到专门，逐步建立起了完善的西藏湿地保护地方立法体系，成为我国环境法制的重要组成部分。实践证明，西藏湿地保护地方立法有效地推进了西藏湿地保护工作。据西藏自治区林业局最新评估报告显示，通过地方立法，西藏150万公顷重要湿地得到了保护，90%以上的天然湿地及其生态系统基本保持着原生状态。湿地保护是一项利在千秋的事业，随着西藏经济社会的持续发展，西藏湿地保护地方立法必将筑牢生态安全屏障，着力推进“美丽西藏”建设。

[参考文献]

[1]西藏湿地保护逐步形成[EB/OL].经济日报:http://paper.ce.cn/jjrb/html/2014-05/30/content_202523.htm.

[2]西藏湿地保护体系逐步形成[EB/OL].中国经济网—《经济日报》:http://www.chinatibtnws.com/xw/201502/20150202_ 307306.html.

[3]白羽飞.我国地方湿地保护之立法研究[D].湖南师范大学，2013.

[4]陶思明.湿地保护是可持续发展的重要课题[J].上海环境科学，1996（6）.

[5]孙莹珂.湿地保护中的环境影响评价制度讨论[J].资源节约与环保，2015（2）.

[6]郭会玲.江苏省湿地保护地方立法现状及其完善[J].林业资源管理，2009（6）.

[7]蔡守秋，吴贤静.论几项湿地法律制度[A].生态文明与林业法治——2010全国环境资源法学研讨会(年会)论文集(上册)[C].2010.

[责任编辑侯明]

[校对康桂芳]

作者简介：李红（1976-），女，陕西咸阳人，现为西藏民族大学法学院副教授，主要研究方向为民族法学、经济法学。

收稿日期：2015-08-15

中图分类号：D927.75；D922.6

文献标识码：A

文章编号：1003-8388（2016）01-0099-05