由封闭的边缘到开放的前沿——对国务院沿边开放政策的背景分析

徐　可 ， 卢　硕

(1.江苏师范大学， 江苏 徐州 221116；2.河南大学，河南 开封 475001)



由封闭的边缘到开放的前沿
——对国务院沿边开放政策的背景分析

徐可1， 卢硕2

(1.江苏师范大学， 江苏 徐州 221116；2.河南大学，河南 开封 475001)

国务院新近颁布的关于沿边地区开放政策具有深刻的时代背景。当前我国周边形势为沿边开放提供了难得的机遇，沿边开放接续西部大开发为我国提供了新的经济增长动力与政策回旋空间。沿边地方政府的外向型经济实践成为“一带一路”战略的早期探索，并推动了国家沿边开放政策的出台。地方各级政府应选准发力点，调动民间与社会力量推动周边地区的多边合作并促进周边地区经济一体化，为“一带一路”战略提供依托与基础。

沿边开放；周边外交；地方政府

一、引言

我国边界向内纵深地区有三种表述：一是“边境”，最早源于《国语·楚语上》中的“夫边境者，国之尾也”，其内涵侧重于军事分界与管理权界；二是“沿边”，特指我国边界内侧区域，其内涵侧重于地理区位；三是“边疆”，其内涵侧重于政治、民族、文化和历史等人文概念，并由此衍生出“边疆学”的专门术语。相比较而言，“沿边”是较为中性且适合多种场合的表达。近年来，我国“一带一路”相关政策文件的表述中多采用“沿边”一词，因此“沿边”也替代“边境”“边疆”而迅速成为研究热点。

通过文献检索，有关“沿边”的学术文献共有3610篇，其中2810篇涉及区域经济和国际合作的内容，约占总量的77.8%。从时间上看，自2013年“一带一路”战略构想提出以来，相关研究呈现爆发式增长，达到1038篇，占据了文献总量的28.8%。

沿边地区包含着巨大的经济规模和社会容量。从鸭绿江口至北部湾“长达2.28万公里，分布着9省(区)的136个边境县，与周边14个国家和地区接壤，面积212万平方公里，人口约2354万”①详见国家发改委和商务部有关负责人就《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》接受央媒采访，http://www.xinjiang.gov.cn/rdzt/zwzt/gwyw/2016/260492.htm.。在长期封闭的历史条件下，沿边广阔区域远离政治、经济和文化中心而处于相对边缘的位置。而在当前开放条件下，沿边地区将逆转区位劣势为优势，成为国际贸易和经济要素流通交换的门户与通道，由封闭的“边缘”一跃成为开放的“前沿”。

随着“一带一路”战略的不断推进，2015年底国务院出台《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(国发〔2015〕72号文件，以下简称《意见》)，沿边地区的战略意义和经济价值得到突显，并成为“一带一路”战略的基点。该《意见》的出台有着深刻复杂的时代背景和现实考量，对此进行探讨不仅有利于对沿边开放政策的解读，而且可以从更为宽广的视角对“一带一路”战略的推进与我国宏观经济走向进行预判。

二、周边形势为沿边开放提供了历史窗口期

沿边地区受周边环境的影响很大。邓小平在20世纪80年代就断言“和平与发展”是世界的主流，这成为中国改革开放与和平崛起的初始外部条件。当前世界秩序正在重构，各种变量叠加导致我国周边形势出现许多新变化，为我国战略布局又提供了新的机遇与挑战。

(一)陆上边界领土争议的解决

与当前南海的领海声索权的争议和冲突形成鲜明对比的是，20世纪90年代以来我国陆上边界领土除了中印边境因历史原因搁置以外，与其他国家陆上边境勘界工作已基本完成，这为沿边开放提供了前提条件。

在苏联解体与冷战结束的历史背景下，1996年4月，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦五国元首在上海举行了第一次首脑会晤，签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》，翌年签署《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》并形成会晤机制；在此互信基础上，2001年，由中国领导创立了上海合作组织。 近年来上海合作组织在反恐合作上成效斐然，我国西北边境安全得到充分保障，“中国历史上三北地区一直是中国陆疆威胁最大的来源，现在这个问题解决了”*详见《中国游客首登黑瞎子岛感言》，http://tieba.baidu.com/p/2353971141.。

2005年6月2日，中俄两国外长互换《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于中俄国界东段的补充协定》批准书，标志着“三百年来中俄历史上第一次有了双方都认可的，经过认真勘界的划界协定”*详见http://baike.baidu.com/link?url=VLM18FZaI-WgbakRxaCcDbCwus4B.。2009年2月23日，新华网报道了在广西凭祥友谊关公路口岸举行的中越界碑揭幕仪式，庆祝中越边界勘界立碑工作圆满结束*详见http://news.xinhuanet.com/world/2009-02/23/content_10877257.htm.。

1993年印度总理拉奥访华之际，两国签署了保持边境实际控制线地区和平与安宁的相关协定，暂时搁置了边界争议；2013年中印两国领导人互访；2014年9月，为便利印度香客赴中国西藏神山、圣湖朝圣，中方同意向印度增开乃堆拉山口的朝圣路线。总之，周边国家领土问题的解决或搁置为我国沿边开放提供了前提条件。

(二)周边外交政策与邻国的各种伙伴关系

领土争端的解决促使我国沿边区位功能由“国防安全”转向“经济合作”，也促使我国外交政策由“大国关键”转向“周边首要”，为沿边开放进一步创造了条件。

2013年10月，习近平在我国周边外交工作座谈会上强调指出，我国同周边国家的关系发生了很大变化，经贸联系更加紧密，并提出了著名的“亲诚惠容”的周边外交新理念。会议表示要加快沿边地区开放，深化沿边省区同周边国家的互利合作。2015年11月，在新加坡国立大学演讲时，习近平进一步指出“一带一路”的首要合作伙伴是周边国家，首要受益对象也是周边国家。

当前，我国与周边陆上邻国除不丹未建交之外均已结成了各种伙伴关系*包括伙伴关系、合作伙伴关系、战略伙伴关系、战略合作伙伴关系、全面战略伙伴关系、全面战略合作伙伴关系、全面战略协作伙伴关系等不同的表述，分别对应不同的双边关系。，其实质是在相互尊重的基础上寻求共同利益，实现合作共赢。沿边地区作为我国与周边国家的交界之处必会产生共同诉求或利益重叠，只有实施沿边开放才能推动我国沿边与周边地区经济一体化并产生惠及周边的扩散效应。

(三)积极外交政策与我国区域多边合作

伴随着综合国力的不断提升，我国外交政策由“韬光养晦”转向“积极有为”，开始主导和积极参与多边合作，利用经济外交有力引导和推动沿边开放，并积极推动周边地区的多边经济合作。

上海合作组织是我国主导的多边合作组织，近年来其成员不断扩容，经贸合作不断加强。2015年12月，在上海合作组织成员国总理第十四次会议上，李克强总理倡导在关注安全、经济、人文三大传统领域的基础上，应重点打造安全、区域贸易、产能、金融、民生和互联互通等六大合作平台，这可为我国北部沿边地区跨境多边合作提供支撑。

2002年11月，我国与东盟签订了《中国与东盟全面经济合作框架协议》，近年来我国积极推广“早期收获”计划*即在多边贸易中主动选择部分产品降低关税。，主动融入大湄公河次区域经济合作，在“10+3”模式基础上推动“10+6”(RECP)多边合作，主动应对东盟共同体的成立，为我国西南沿边开放提供了强力支撑。

我国还提出倡议并联合创建了亚洲基础设施投资银行，率先出资成立丝路基金，主办APEC会议，申办G20峰会，并申请成为南亚区域合作联盟观察员国，积极争取国际社会话语权，不遗余力地为多边合作搭建国际对话与合作平台，也为我国沿边开放创造了更多的有利条件。

(四)周边国家和地区对“一带一路”政策的回应

我国陆上邻国众多，各国综合实力、经济规模、发展水平、开放程度差别很大，诉求难免不一致，甚至一些国家对中国崛起存有戒备心理，但尽管如此，它们都愿意分享中国经济快速发展的成果。

“一带一路”战略契合了周边国家的自身需求，它们纷纷与“一带一路”经济建设项目进行对接。例如，俄罗斯倡导的“欧亚经济一体化”以及“跨欧亚大通道建设”项目已着手实施，并明确表示中俄将联手“喀山—莫斯科”的高铁建设。哈萨克斯坦顺势推出了“光明大道”经济计划，其核心内容是推动交通基础设施的大规模建设并激发其国内的经济活力。蒙古推出了“草原之路”计划，其核心项目是南北连接中俄的铁路、高速公路、电气线路、天然气管道和石油管道。我国与东盟各国在互联互通与产能合作上也进展顺利，启动了吉隆坡轻轨、印尼高铁、中泰高铁和中老铁路等建设项目，并在泰国、印度尼西亚和柬埔寨建立了产业合作园区。由于周边国家的积极回应，我国沿边重点地区已经成为互联互通、能源合作与产能合作的重要枢纽，成为“一带一路”战略布局中的“先手棋”和“排头兵”，已经形成沿边开放的新格局。

总体上说，西北沿边开放因上海合作组织的互信合作而开局良好；西南地区因东盟共同体的成立将面临着更多的竞争性机遇；东北沿边开放虽然起步较早、基础较好*早在1992年联合国计划开发署就启动了图们江流域的中俄朝共同参与的国际开发合作计划。，但当前东北亚地缘政治因朝鲜时局而存在着不确定性。另外，我国与印度的经济合作还因复杂因素*包括领土争议、印度的“大国外交”政策、美国的“重返亚太”政策、印巴关系以及日本对印度的影响等多重因素。的影响而呈现“高开低走”的局面，南亚次大陆经济体还需要中巴合作撬动；西南地区的中缅边境由于缅甸政府更迭还存在很多变数，南海问题也会对中国与东盟共同体关系产生影响。因此有外媒评价“一带一路”战略说，“俄是核心，巴是支点，印是关键”*详见http://finance.ifeng.com/a/20150529/13742091_0.shtml.。不管怎样，沿边开放必定是有先有后的不均衡的发展过程。

三、沿边地区为我国经济提供了新的发展动力与空间

众所周知，我国当前宏观经济增长乏力，处于经济增长速度换挡期、经济结构调整期、过剩产能消化期、经济风险脆弱期等多期叠加的困难时期。在形势的倒逼下，沿边地区能够为我国提供新的战略空间、经济增长动力和政策回旋余地。

(一)沿边地区为我国经济增长提供新动力

沿边地域辽阔，自然资源和能源蕴藏丰富，却因地处偏远、基础薄弱、历史欠账、周边影响等原因长期处于未开发、欠发达状态，不少地方还属于贫困地区。但也正因为地区发展的不平衡性，可以使沿边地区承接东部和中部升级换代造成的产能转移，通过互联互通建设补足基础设施的短板，以投资拉动经济增长。

另外，沿边地区生态环境良好，自然风光秀美，通过开发跨境旅游能够形成新的消费热点。沿边地区设有109个口岸*详见http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201411/27/t20141127_3992413.shtml.，以此为依托发展口岸经济，能够促进沿边地区的小城镇建设，并且通过开放扩大外部需求，最终凝聚为拉动经济增长的新动力。

可见，沿边开放能够促进我国“沿海——中西部——沿边”三级梯次发展的接续过程。国务院在《意见》中也明确规定沿边重点地区有关政策可以比照西部大开发执行。因此，可以将沿边开放与西部大开发相提并论，两者在出台背景、政策取向、实施内容、具体措施等方面具有一致性。

(二)沿边地区为我国开拓战略新空间

沿边地区不仅能够带来现实的经济增长动力，而且还蕴藏着巨大的战略价值。沿边开放能够开拓我国的战略新空间，为我国寻求潜在的长期利益。

首先，我国能源制约越来越明显，而西北沿边地区能源储备丰富。沿边地区还成为外部能源输入的承接点，中俄能源合作与“中亚—新疆”天然气管道的建设就改变了我国以煤炭为主体的能源格局。同时，“皎漂—瑞丽”中缅油气管道能够缩短我国从海湾进口原油的路程并且绕过马六甲海峡，因而提高了能源战略的安全性。

其次，我国沿边地区与邻国大都是以山河为界，在自然地理、民族文化上有相似性，这是经济一体化的自然与历史优势。我国政府通过设置各种边境跨境合作经济区*国务院《意见》中设置了17个边境合作经济区和中哈霍尔果斯国际边境合作中心。，能够整合边境两侧的经济要素，使我国沿边地区具有“惠及周边”对外辐射的功能，推动周边区域经济一体化进程，并为我国经济增长提供长期支撑。如我国积极主导的澜沧江—湄公河次区域经济合作就是最好的例证。

再次，沿边开放能够反制美国“重返亚太”政策对我国的战略挤压。例如吉林已与俄罗斯的苏玛集团签订了合作建设远东扎鲁比诺港的框架协议，有望通过租借港口为我国开创日本海的出海口。而中巴共同建设的瓜达尔港口于2015年4月开始运营，该港口不仅能使我国石油运输路程缩短85%*参见百度百科相关条目。，而且开辟了新的陆海联运通道。

最后，沿边地区还是我国的安全要冲。例如“瓦罕走廊”是玄奘当年取经回程的路段，也是我国经由阿富汗深入中亚的狭长通道，更是堵截境外“三股势力”的屏障，具有安全战略意义。

(三)沿边地区为我国内外政策提供回旋余地

我国边疆治理体制非常具有中国特色，体现在开发与开放、稳定与发展、中央与地方的相互结合等方面。沿边开放政策能够与我国原有的边疆补助、扶贫开发、地方自治等政策相互配合与协调，并为我国内外政策提供回旋余地与腾挪空间。

沿边地区通过开放能够填补政策“洼地”，偿还历史欠账，缓解我国社会经济的不均衡局面，逐步促进公共产品供给的均等化，促进社会公平，防范社会风险。沿边地区相对来说地广人稀，发展不均衡，因此通过设置安边稳边、兴边富边、开放前沿等多重目标，实施差异化政策，沿边地区能够在较短时间内实现重点突破，并且以点带面产生长期的示范效应。这种差序化的渐进发展方式能够为我国提供各项政策实施的接续准备和腾挪空间。

此外，沿边地区吸纳能力强，外向型经济特征突出但边民互贸规模不大，风险可控不至产生全局影响，可以通过“先行先试”为我国各种开放政策提供试点机会。例如2013年11月中国人民银行、国家发展和改革委员会等部门联合印发《云南省广西壮族自治区建设沿边金融综合改革试验区总体方案》，将沿边金融创新纳入议事日程，这一方案便带有一定的实验性质。

因此，沿边地区开发开放不仅仅是区域性发展政策，同时还是我国整体的宏观经济政策和对外开放政策的有机组成部分。在“一带一路”战略的推动下，我国沿海开放、内陆开放和沿边开放将构成并驾齐驱的新格局。

四、地方政府创新职能不断推进沿边开放

近年来，沿边地方政府借助两国或多国交界的区位特点，积极培育国际化氛围，策划周边国家和地区参与的各种涉外活动，促进经济与文化交往，城市外交、公共外交、地方外交不仅成为国家外交的重要补充，而且自下而上地推动了国家开放政策的出台。

(一)沿边地方政府推动多边合作的前期实践

在“一带一路”战略提出之前，一些沿边地方政府就以东道主的身份举办各种国际商品博览会、交易会、投资洽谈会、学术研讨会、智库论坛、文艺演出、体育赛事和其他人文交流活动，借此提高地方知名度，开展招商引资，同时通过申请各种国家规划与项目的方式将地方意志上升为国家意志。

例如阿勒泰政府从2000年开始不断推动中俄哈蒙“四国六方”会谈机制，推出“环阿尔泰山次区域”概念*参见阿勒泰政府网有关报道，http://www.alt.gov.cn/.，喀什地区政府在2010年以来就开始利用其经济特区政策和“五口(岸)通八国，一路连欧亚”的区位优势不断加快临空经济、国际经济合作实验区、区域性金融试点等外向型经济建设。云南省学术界于1999年在昆明举办了国际论坛，探讨了孟中印缅经济合作的可能性，共同签署了《昆明倡议》并形成了对话机制，推动了“孟中印缅经济走廊”倡议。

总之，地方政府较早认识到“沿边”所蕴含的潜在区位价值，并自觉以之为推手不断促进国际区域经济合作，从某种意义上可以说是为“一带一路”战略进行了前期的探索实践并最终促进了相关政策的出台。

(二)当前沿边地方政府推动开放工作的特点与优势

中国正与“一带一路”沿线国家一道，积极规划中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、孟中印缅和中巴等六大经济走廊*参见国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。，而沿边地区恰恰是这些走廊中的通道与支点，因此立刻得到沿边地方政府的积极响应，并成为沿边开放的主推手。

我国地方政府在地方产业政策、外贸管理、口岸设置与基础设施建设等涉及国际经济合作等方面的事项有一定的自主权。以地方政府为主体开展的双边或多边对话与合作可以绕开涉及主权的敏感话题，专注于区域经济一体化建设，比国家之间的谈判更有效率。此外，我国各级政府具有规划和管理大型经济体的实力，在多边合作中处于主导地位，这样有助于形成稳定的多边合作模式。2015年底王毅外长在西藏举行的全国外办主任会议上就充分肯定了地方经济外交的许多做法，并鼓励地方政府在“一带一路”战略中发挥自身优势，积极作为。

因此，即使缺少“超国家”机构的协调，在“一带一路”战略的引领下，我国地方政府仍然能够将国内区域经济建设经验充分用诸边境区域经济合作中。从国外经验看，在欧盟一体化过程中推动欧洲边境地区经济合作的力量主要也是各成员国的边境区地方政府*参见李铁立著《边境转型对欧洲一体化进程的影响机制》，原载于《欧洲研究》2008年第4期。。我国沿边开放也必将是由中央政府主导和地方政府具体实践，不断创新服务职能，提供更多国际性公共产品以吸引周边共同参与的国际区域一体化演进过程。

(三)推动沿边开放的多重力量

众所周知，我国中央政府在全国范围内拥有强大的经济规划、动员和调控的力量，并通过政治晋升机制促进地方经济发展。地方政府在区域经济发展中扮演着关键角色，尤其在一些欠发达地区更是兼具“掌舵”与“划桨”的双重职能，通过土地财政、招商引资等措施形成了竞相发展的“诸侯经济”。

各级政府在推进沿边开放过程中应特别注重发挥地方性非政府的社会各界力量，例如各种友好协会、行业协会、中介机构和各种涉外社会团体。这类组织机构往往具有民间性质，在国际交往中具有“去行政化”的“低敏感性”特征，因此易于在对外交往中获得平等地位，凝聚共同话题并达成共识，有利于汇集周边国际合作的初始推动力。

因此，中央、地方政府与民间组织相互配合构成了沿边开放的多重推动力，但当务之急是要找到杠杆支点进行精准发力。这次《意见》的“精准发力”集中体现在以下三方面：一是选准重点地区。《意见》中对重点地区进行逐一明示，有重点开发开放试验区5个、沿边国家级口岸72个、边境城市28个、边境经济合作区17个、跨境经济合作区1个。二是采取差异化政策，防范一刀切和一哄而上。《意见》 表示要针对重点地区的地方性产业，根据具体情况在不同节点采取增加中央财政转移支付规模、强化中央专项资金支持、加大税收优惠力度等不同措施给予激励。三是突出突破口。近年来边境旅游成为一大新兴消费热点，且跨境旅游利于推进多边合作及促进人员交流，因此在《意见》中专设了关于旅游开放和边境旅游的条款，鼓励沿边地区设立跨境旅游合作区和实验区，以此为突破口推动跨境合作。

总之，沿边地方政府应在宏观政策的引导下，根据周边地区共同利益和具体情势选准突破口来撬动多边合作杠杆，继而利用民间外交和社会团体的力量，发挥软实力放大合作效应，奠定周边地区民心相通的基础。沿边开放政策既体现了国家与地方政府的意志，又符合地方与周边群众的发展愿望，成为推进“一带一路”战略的重要保障。

五、推动沿边地区不断提高开放水平的历史进程

“边疆”自古就一直是我国政治治理的重要组成部分，但在封建时期中原统治所架构的“中心—边缘”历史条件下，沿边地区常成为抵御外族侵入的防范藩篱。《东周列国志》就记载有“桓王准奏，但命沿边所在，加意提防，勿容客兵入境”。因此，沿边政策也就服从于军事安全和民族安抚的需要。

近代中国边疆遭列强蚕食，反而在晚清和民国时期激发了“西北史地学”和《边政公论》的诞生，在学术上和思想上开始重视沿边地区。但当时自保不暇，遑论开放。建国以后沿边政策以稳定和发展为双重目标，但是在中苏对峙的国际形势下沿边完全不具备开放的历史条件。改革开放以来，“沿边开放”逐渐提上日程。1987年国务院在《关于民族工作几个重要问题的报告》中就对我国边疆少数民族地区的对外开放条件进行了研判。1992年国务院进一步确定了14个沿边开放城市，成为沿边开放的起点。但由于东部沿海地区率先崛起从而集聚了全国的优势资源，沿边地区的发展和开放程度远远低于全国平均水平，反而被拉开距离成为“历史欠账”。

2013年是沿边开放的新起点。“一带一路”战略问世后涉及沿边的政策密集出台，2013年国务院下发《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》，表示要设立一批沿边重点开发开放试验区。2013年11月中国人民银行等部门又联合下发了《云南省广西壮族自治区建设沿边金融综合改革试验区总体方案》，将沿边金融创新纳入日程。2015年3月提出的“六大经济走廊”建设计划，从顶层设计层面将沿边地区推向开放的前沿。2015年4月国务院发布了《关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》，进一步提出口岸管理改革的具体方案，以促进口岸经济的发展。

综上可以看出，沿边开放极具时代特征，历史进程推动沿边开放程度不断提高。这次《意见》的颁布是对“一带一路”战略的周密部署，从整体布局到选择试点，从金融改革到口岸管理，从顶层设计到地方规划，国务院的《意见》可谓是顺势而为、集之大成。《意见》成为我国沿边开放的指导范本，标志着沿边开放模式的最终成形。

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【责任编辑：甘海燕 】

From the Closed Margin to the Opened Front——An Analysis of Background of Along-border Opening Policy Issued by the State Council

XU Ke1，LU Shuo2

(1.JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China;2.HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

the State Council in China recently issued the along-border opening policy which is of profound background to analyze current circumstances around China provided a rare opportunity for opening policy and accelerating the growth of macro-economy, enlarged the room for policy maneuvering after the western development policy. The experiences and practices of export-oriented economy of the local government was vanguard of exploration of the "one belt and one road" initiative which promoted the open policy. Central and local governments at all levels should choose the key-point of policy and encourage the social forces devote to the multilateral cooperation and promote economic integration around the border.

along-border opening; neighboring diplomacy; local government

2016-03-21

徐可(1969—)，男，江苏师范大学商学院副教授，上海财经大学经济学博士，博士后，江苏师范大学上海合作组织研究中心研究员，主要从事上合组织与区域经济发展研究；卢硕(1994—)，男，现就读于河南大学环境规划学院，研究方向为区域经济规划。

F125

A

1671-9840(2016)03-0023-07

10.16713/j.cnki.65-1269/c.2016.03.003