论农村土地确权中土地权利界定与行使

贾后明　黄程程

摘要：农村土地确权工作不仅要明确农村土地现有分布和占有经营情况，还要对农村土地资源市场化配置所需要的所有、承包、经营、流转、抵押、转让和收益等权利进行界定，消除阻碍农村土地不合理配置的思想观念和制度因素，促进农村土地从产权模糊向权能清晰行使的转变。

关键词：农村土地；权利；确权；农地承包权；农地收益权；集体所有制；收益分配；流转收益

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0085-06

长期以来，农村土地在集体所有制下存在着权利归属不清、无法充分行使和收益分配不合理等问题。一方面，农民，或者以集体名义存在的农民只是在名义上享有土地所有权；另一方面，农地对农民只是承包意义上的使用与收益权，农民无法直接参与和决定农地处置、转让及其相关收益分配。农地调整、种植品种，尤其是流转和出让，农民的直接话语权和最终决定权往往被忽视，其根源在于没有明确界定农村土地权利的归属。为了进一步明确家世对农地拥有的各种权益，当然首先要准确了解农村土地的分布和占有情况，当前的农村土地确权发证工作是一项基础性工作。但是，农户、农村基层工作者和社会都对农村土地确权发证产生疑问：确权是确的什么权？农民在土地确权发证中能得到农地的何种权利？如果在确权后不能确定农户在土地上与集体、国家的关系，那么确权所支付的巨大成本和代价就没有什么意义。而如果能够通过确权发证明确农户对土地的权利归属，进一步激发农民在土地投入、经营收益和转让中的积极性，就能充分实现农村土地的价值，促进社会加大对农村土地投入，实现农民利益的最大化。

一、农地所有权的主体与内涵界定

农地确权首先要对农地分布和占有情况摸清情况。长期以来，国家对农村土地现实状况及其变化并不清楚。农地大部分以承包的方式掌握在农户手中，也有一部分土地是以宅基地、公共设施用地、建设性用地和集体机动地等方式存在，还有一部分过去未开垦的荒地或边坡地被农户耕种，其中许多土地没有得到准确记载和统计。因此，农地确权工作表面看是对现有农户承包地和宅基地重新测量和确认，但其背后也有对农村现有土地整体情况的确认。只有全面把握农村土地的整体情况，才能进一步为农地所有权的确立打下基础。

农地确权的另一任务应该是进一步明确土地的所有权主体问题。农地在法律上明确为集体所有，在政治上明确为公有，但是农地的实际所有权主体并不清晰。一方面，“集体”的外延没有法律上的界定，这种产生于“一化三改”时期的抽象的集体所有制与集体所有权在市场经济下迫切需要明确所有权的主体范围。所谓的“集体”到底包括哪些成员，拥有的土地面积到底有哪些，这些都需要明确界定。虽然在过去的承包中，以村的形式对集体土地面积有所明确，但是由于政府管理需要，许多村集体也有合并分拆等现象，合并的原因不过是经济条件好的村对土地有需求，在上级政府的安排下进行合并。由于没有明确的集体土地所有权主体，土地处置和收益权就无法落实到每个集体成员。另一方面，农地集体所有权的内涵也没有明确界定。集体拥有的土地所有权包括哪些方面，如何行使，这些都没有明确的法律规定。“集体”可以在农地上行使建设、出租、经营和转让并获得收益等所有权应该拥有的权利吗？国家可以按功能对农地用途进行划分和限定，但是所有权者应该可以在国家划定用途范围内自由行使所有权，如果“集体”对农地也不能进行转让等市场交易活动，其所有权是否存在就值得怀疑。可见，现有的农地集体所有权具有许多模糊性，这些模糊性使农地的市场价值无法得到实现。模糊性只带来一个好处，就是政府在处置农地时有了更大空间，可以方便地划定其用途并分配收益，而集体和农户都无法维护自己的应有权利。①

当然，实践证明，所有权不是产权的全部，模糊的所有权只要不影响资产的使用、转让和收益，这种所有权可以作为一种抽象意义的所有权而存在，不会影响现实中资源配置效率。农村联产承包责任制就是在不触动所有权情况下对产权中的经营和收益权进行了再分配，同样提升了农地资产经营效率。但是当土地资产不再局限于农业经营时，土地价值不再以土地农产品收益作为衡量标准，而是越来越依赖于社会市场对土地的需求，土地流转乃至转让所带来的经济效益日益突显，土地所有权对土地交易的影响越来越突出，传统的承包经营权远远不能满足农民对土地资产权利的诉求。保证农村土地集体所有这一公有制性质并不是不可以，但是要落实农村土地集体所有权的主体范围和内涵，才能使农地的市场配置有明确的权利主体和利益归属对象，促进农地规范有效地配置。

二、农地承包权与流转权的性质

本次确权以第二轮承包时农户承包情况作为确权的基础，这一做法是承认了农户现有的土地占有情况，通过科学手段更加精确测量和记录，各地确权中一般都聘用了专业测绘公司对农户目前承包地块进行定位测量。这种做法与重新调整分配相比当然矛盾相对较少，因为现存农地占有格局是1993年第一轮承包到期后开始的第二轮承包期中形成的。在第二轮承包中，主要是由于集体人口变化，如死亡、上学或婚姻、进城等因素出现人口迁移和削减的，加上城市建设等土地征用，单位人口占有的农地面积变化必然要求承包到期后要进行重新分配。因此在第二轮承包中，根据农户要求，许多地方对承包面积和地块进行了调整。但是第二轮承包期已经过去了近二十年，离原规定的三十年承包期到期已经比较接近，近些年来人员流动和变化更加频繁，现存的土地承包情况不能反映已经发生的变化。从土地归属于集体并在集体成员中进行承包的性质来看，土地在承包期结束后进行调整是正常的。如果在新的承包期要根据现实情况进行较大调整，目前的确权证在新的承包期里就不具有约束力，只能证明目前承包期的土地占有情况，那么这种确权证与过去的承包证就没有本质区别。②

传统农户的土地承包经营是“交够国家，留足集体的，剩下的都是自己的”，所以这种承包权不过是剩余索取权。后来由于农业弱势地位不断显现，农民又要承担自己的社会保障，国家与集体的剩余分配权才不断退让，农民基本享有了生产经营所需要的占有、使用和产品收益权，后来又增加了流转收益权。但是农户现有的承包权根本不能等同于土地所有权，目前在承包权上衍化出的经营权、流转权等都是在没有明确农地权利的情况下农户与政府在土地资产博弈产生的各种形态，这些权利形态并不是正常经济权利的产物，而是制度设置扭曲的产物。

当前之所以要进行确权，是因为农地的产权问题面临着新的问题和挑战。一方面，农地的规模化经营正在展开，要使农地相对集中经营，必须要使原有分散在农户手中的土地通过一定的流转方式进入种田大户手中。而目前流转协议主要是口头协议，即使有书面协议，也没有有效的担保和抵押凭证，各方权利和协议履约也无法通过法律得到有效保障。流转协议对承受方有约束，因为农户可以通过个人或集体强占土地的方式把流转土地收回。而协议对农户没有约束力，因为农户在协议过程中无法提供农地权利抵押凭证，土地承包证是农户集体身份的衍生，而不是土地转让权的凭证。因此当遇到农户对流转产生异议并要求收回土地时，承受方没有办法维护自己权益，由此容易形成流转纠纷。

当前土地流转主要是通过村委会来组织开展的，虽然农户也有私下流转，但相对量不大，而且主要是口头或私下的个人协议。由于单个农户承包地面积少而分散，因此与大量农户进行谈判的成本非常高，而规模经营必然要求土地集中成片。村委会出面组织，可以较好协调众多农户的不同要求，当然也是对流转双方的一种担保。虽然这是目前一种可行的做法，但是村委会或乡镇在流转中的中介角色往往演变为包办的角色，农地流转给谁，流转费用和期限都是由村委会代办，中间出现纠纷当然也只能是由村委会来担责。村委会这一做法还直接导致农户对土地归属的模糊性认识，认为自己对土地没有真正的权益，只是在承包经营一种资产，因此对这种资产的处置和收益不能提出更多要求。

土地确权后，农户得到的依旧是土地承包权证明，不可能是所有权证。当然，即便不是所有权证，只要容许农地权利可以一次性转让，也可以较好实现农地的市场配置。正如城市中房产证一样，房产所依附的国有土地也只是使用权证，但是个人房产可以进行交易、抵押和收益，完全可以根据市场变化来实现价值。农地权证可否实现同样的功用，关键是这种权证不能被赋予使用权之外的其他约束。农户可以凭借权证进行与流转有关的各项交易，可以以权证作为合同履约的保证，这样才能实现权证的价值，避免土地权属争议问题，实现土地价值和农户利益的真正保证。

三、农地承包权抵押与转让的界定与行使

本次土地确权的另一重要目标应该是实现农地的可抵押性，即农户在生产经营中如果有资金需要，可以以农地确权证作为抵押物，实现农民对土地权利资产的抵押权。但是，农地抵押权能否实现不只是颁发一个证书就可以解决的，农户承包权抵押要与农地抵押一致才可以进行。农地承包权可以抵押，就说明农地对于农户来说不仅可以有经营收益上的价值，还可以有权利转让的价值。因为一旦抵押形成的债务到期没有偿还，土地就要被债权人占有和使用。此时，原有农户就不再拥有对土地的任何权利，这实际就是要求原有农户在土地上的权利可以完全转让。③设想，如果农地承包权抵押到期后未能偿还债务，获得农地承包权的债权方如何处置或变现这一抵押物，是自我经营、转包还是进一步转让变现？这些处置方式都会与现有政策相矛盾。债权方在抵押土地上经营是不现实的，他们接受农地承包权抵押不是出于自我经营的需要，而将抵押土地转包出去也面临着寻找新的经营户及与经营户进行承包谈判和监督履行的巨大成本。最有效方便的做法还是将农地承包权通过一定的市场转让方式变现，使农地价值直接变现为债权人所需要的资金来偿还原债务人债务。但是，这种转让和变现依旧会遇到上面提到的农地抵押权问题。农户承包权抵押如果与农地抵押权不一致，承包权抵押将会直接影响集体所有权人的利益。这一系列的问题不解决，农地的土地抵押权就不能得到实现；不能抵押，农地权证的价值就难以得到体现。

农地权益中最重要的一项权益是转让权。流转权只是使用权的转让，而且只能在承包期限内，往往只是短期性转让。这样，流转收益只能是以年计算的一种短期收益。而承包经营权的转让则是把国家规定的农户享有的土地承包权益完全转让，现有法律和相关规定都不容许，其障碍有三个方面。

一是农户对土地的权益不是完全的，只有承包权，所以只能转让承包权，而不能转让所有权。因此，即使农户愿意将国家规定的权益完全转让，转让的也只是承包权，受让方接受的也只能是承包权，只能是在土地上按照原有状况进行生产经营，不能进行其他变动，否则拥有集体所有权的主体对此就可以干预。目前土地流转没有触及集体所有权，要么是村委会以集体名义来主持流转，要么是私人流转但没有变动土地使用情况，这些流转形式没有带来目前产权格局的根本性矛盾。而一旦要完全转让承包权，就会触发农地产权格局的根本性矛盾，承受人不仅要享有农地的经营权，还要享有农地上的集体所有权，需要集体中所有成员的同意，要打破原有集体的利益格局，这就难以获得政策上的支持。传统农村集体成员因升学等原因把户口迁离，因为无法转让承包权，一般是把原有承包权完全放弃，或是由直系亲友耕种但不能承认承包权。

二是土地的社会保障功能阻碍农户完全转让权益。许多观点认为，如果一旦容许农户一次性转让承包权，农户没有更可靠的生存条件，农户将成为游民使社会面临新的问题。因此，传统只对向上流动的农户放弃土地权益给予支持，而对没有社会保障的农户禁止土地权益的完全转让。农户在过去没有社会保障，只有土地可以作为心理和事实的保障，这也是长期以来反对农地产权完全农户化的主要原因，因为担心农户可能在经济和生活压力下将土地作为可变现资产加以一次性变卖处置而陷入无保障境地，增加了社会不稳定因素。

三是农地承载着保障粮食安全的责任，农户只有土地使用权而不是所有权，可以保证土地用于粮食或农产品生产。而农户一旦可以完全转让农地权益，土地就可能会转到非农户手中，就无法保证农地用于农业生产。

这些因素在改革开放初期考虑是合理的，但是今天乃至今后依旧这样考虑就没有意义了。农村土地承包经营权转让是建立农村土地产权市场的必由之路，是农民对土地自然占有和收益权的合理体现，也是农村生产力发展提出的要求。农地确权如果不能解决农户对土地权益的充分转让，确权的意义和价值就非常有限。

首先，农户对土地的权益只有承包权而没有所有权是法律制度制订的而不是经济的现实状况和实际需要。联产承包责任制实施到今天，尤其是社会主义市场经济体制建立后，农地的集体所有制对农地的保护、农民利益的实现都不再具有积极意义而是一种制度障碍。在今天，农民自主耕作土地，在市场上出售农产品，自主投入和承担经营风险，农地的集体所有权主体并不是共同经营和共担风险的合作组织，而是处处掣肘的限制性因素。集体没有能力为农户经营提供帮助，没有拥有共同目标，不能促进农户利益。目前村委会承担的部分公共服务职能，只是政府管理职能的下延，这种社会职能完全应该由政府管理机构来承担，而不是由村民自治组织来承担。如果村委会是农户经营联合体，像合作社等形式的组织，则应该在共同经营和风险承担上参与更多的责任。农村公共性事务应该由村民自治组织来参与管理，但是村民自治组织不能又是土地所有权的拥有者。农户在土地经营中完全依赖于自身的力量，是可以自主面对市场进行决策的。这样，土地的集体制就只有国家对土地集体权的一种侵占。部分地方县乡政府甚至对农户经营品种和面积也进行大量干预，在农地转让中更是代农户做主，其实质不过是要保证政府对土地的支配权。集体所有制的土地如果归集体中的农户共同所有，那么政府就没有对农地的支配权，政府只能是在农地用途等社会公共利益上才有部分管制权，并没有直接经营权和处置权。承包经营后，农地的集体所有权中的经营、收益和转包等权利已经掌握在农户手中，只有最终的转让权和收益权没有明确。这些都说明，明确和细分最终转让权并不能改变目前农地的实际占有情况，但对农地的进一步利用和配置具有重要意义。

农地对农户的社会保障功能也将随着国家社会保障体系的建全和经济发展而被弱化。将农地作为农户社会保障的主要载体是我国社会保障体系不健全的一个重要表现。传统社会中，政府没有履行对农户的医疗、养老、失业和教育等社会保障责任，而是让农户自己解决这一问题，政府只能把土地经营权给予农户。但是，在农户农地经营面积小、农产品收益低的情况下，农地对农户根本起不到保障作用。农户不仅要通过土地经营来保证家庭生存，还要根据耕种面积交纳各种农村社会事业费用，农地经营产出价值根本不能保证农民生存和未来保障，因此传统的农地社会保障功能对农民是不公平的。农户应该享有与城市居民同样的社会保障，教育、医疗和养老等社会保障方面的责任也只能由社会承担。如果说土地经营可以如工厂经营一样承担经营收益的社会责任，那就应该通过土地经营主体在产品成本中体现社会保障成本，而不是直接把土地资产作为社会保障的保证。当农地不能转让的情况下，土地的当前价值只有生产经营价值，土地对农户的所谓保障只能是农户通过降低自己的现实生活水准来承担这一未来要求。而一旦农地的社会保障功能被国家均等的社会保障制度体系所取代，那么土地对农户附带的社会保障功能就应该被剥离。农地转让后的社会保障完全可以由社会来承担，农户和社会都不应该担心农户失地后可能出现的社会保障困境。在城市建设对农地征用时所支付的补偿费，是土地价值在市场转让中实现的，许多地方都将补偿费的一部分来代缴农户的养老医疗保险费用。这说明，只要在农地转让中保障好农户的传统保障与社会保障的衔接，就可以剥离农地的保障功能。

社会担心农地转让后不能继续保证其用于农业生产经营，这种担心并非没有道理。因为农地既然可以完全转让，受让方就有权利来根据其自身利益追求来生产经营。但是，即便土地是经过市场受让的，国家完全可以通过对土地用途的规划来限制土地用途，在基本农田保护范围内的农地通过法律禁止非农业生产使用，土地用途管制属于政府责权范围之内。正如在城市建设中要对所有建设项目进行审批和登记一样，农村土地用途可以通过法律手段实行严格规范。不能因为害怕农地非农化就禁止农地转让，这种禁止只能把土地市场价值限制在经营收益而不是长远的稀缺性和市场对土地价值的开发和利用上，最终损害的只能是农户利益。从根本上说，农地是不是保证用于农业生产，关键取决于市场。市场对粮食的需求才是保证粮食安全的最有效办法，而不是人为强化粮食生产。在市场需求下，土地用于农业生产是有利的，土地才会被保留在农业生产中。如果土地在农业生产中是无利甚至是亏损的，强制农民种地是不现实的。传统农户可能因为习惯和传统而将农业生产作为自己的生存根本，但是在当前的社会流动和经济发展下，新一代的农村居民更加趋向于理性地对待农业生产。如果农业生产不能带来较好的收益，农户就不可能继续进行农业生产，哪怕农户拥有土地，也会选择撂荒等方式来放弃农业生产。因此，农业生产要想得到持续发展，就需要农业生产收益要大于出外打工收益。而要想实现农业生产的比较收益，只能是提高农业生产效率，减少农业生产成本。规模化经营、机械化耕作和市场化运作都是农业发展的主要方向，而这些发展都需要根据市场对土地资源进行重新配置。土地资源的市场化配置必然要求土地摆脱目前的制度束缚，从而既可以实现农户收益的最大化，也可以促进土地的规模化经营，提高农地产出与收益，从根本上保障粮食生产安全。

四、农地收益权的核心是土地市场化的收益分配

农地作为一种生产资源，应该有其价值，这种价值不仅体现在农地直接从事农产品生产的现时收益，还包括经济发展带来的土地资源和农地资源稀缺性增加的长期收益。农地的转让就是要把现时收益与长期收益贴现化，用现时的货币价值将近期与远期的可能收益全部体现出来。当然，由于远期的不可预见性，土地价值的贴现率要体现风险性，这一长期地租的贴现价值不可能在农地的一次交易中得到实现，而是在市场的不断形成中得到挖掘和实现。影响农地的价值因素很多，位置、水土条件和生产环境、长远区域规划等因素都会影响土地的价值。这些众多因素决定了土地价值是多样的，难以用一个标准来衡量，也会随着时间变化而出现较大波动。因此，如果农地可以进行充分市场化交易，农地价格与其价值浮动是常态的。农户在农地交易中要保证不吃亏也是很难的，因为这种吃亏与否很大程度上取决于整个经济发展对农地资源稀缺度的影响，而农户是很难估计这一价值的。但是，在一定时间内，农地如果形成一定的交易市场，市场中的土地价值是可以作为农户交易的参考价值。只要农户不是出于家庭生存急需而抛售土地，农地的价值在市场中就会逐渐被发现。正如城市中二手住宅交易价格的形成一样，由于社会环境和政策的变动，不同区段位置、不同时间出手的二手房价格可能有不小的差价。但是，从来没有哪个政府机构会对二手房的交易价格进行干涉，出售与购买双方达成的价格不管是何种原因形成的，都是双方根据各自的需要和对房价的估计而达成的合意交易。这说明，由市场来形成和决定商品交易的价格是可以较为充分地体现商品内在价值和买卖双方意愿的有效做法。

因此，不应该担心农户在农地交易中会不理性地为了变现而将农地抛售。现在许多农民在外打工，农地的实际收益很小，农户已经可以将户口迁出，但是大部分农民依旧为了保留农地权利而拒绝放弃农地的承包权。这既是对土地保障的考虑，更是因为意识到了农地虽然在目前没有利益，但是长远利益可能更大。

农地的权利要进行规范和清晰的划分，其根本的内容是对农地收益权的划分。农户在意土地所有权的归属，既有对农地进行长期耕作和投入的考虑，也有对农地经营和转让收益的归属考虑。当前，农地经营、流转收益归农户所有已经明确，但是由于农地没有完全明确长久地归农户经营，农地也不能转让，这些因素使农户既不愿意在农地上进行大量投入，也不愿意改善农地的生产条件。

近些年，由于农地流转和土地征用使农地价值不断被发现，农户越来越认识到农地的真正价值不是在生产经营上，而是在土地稀缺性带来的市场价值上。不过，在农地征用中收益分配比例使农户和社会对土地增值收益分配权产生了疑问。农地的征用补偿参照的是农地的农产品经营收益，这在土地转让价值中所占比重非常小。这说明，在土地价值中，农业生产收益只是很小的一部分，真正的增值来自于社会发展对土地稀缺性的认可。这一部分价值增值，过去农户所得很小，在开发商、地方政府和拆迁公司等中分配了。农地的权属不清使最终收益无法进行合理清晰划分，农地征用收益的主要部分没有分配给农民。因此，即便农地进行了精确的划分，农户获得了农地承包权证，但如果该证书不能对相关权益，包括所有权、经营权、流转权、转让权和收益权进行明确界定，农地证书对农民利益依旧起不到保护作用，在缺乏农地市场转让交易情况下不可能发现农地的真正价值。

注释：

①从所有权来说，所有权代表的是对资产的最终权利，即占有、处置和收益权。虽然所有权在行使中可能将这些权利部分转让，但是所有权毕竟还是有最终的决定权的，否则就没有所有权的意义了。我国农地集体所有中规定的“三级所有，队为基础”，把所有权说成是三级所有，实际上没有三个主体都可以拥有一项资产的所有权，所有权也不能划分主辅。这种集体所有权不过是模糊了的所有权，是为政府对农地的最终所有权留了空间。这是政府的有意之为。参见文献[1]。

②一些地区在确权过程中提出要把确权工作办成“确实权，办铁证”，这些口号可以理解，但是在农民对土地的权利没有根本明确的情况下，所谓的“铁证”在政府对农地的最终支配权下就难以得到落实。

③刘奇认为，农户承包经营权抵押是一种物权性的抵押，而流转后的经营权抵押则是债权性的抵押，二者是不一样的，参见文献[3]。实际上，承包经营权与流转后的经营权本质并没有不同，在没有土地所有权的条件下，这种权利受土地所有权的约束。由于不能一次性处置和转让农地承包权，承包经营权与流转后的经营权都是一种使用权和收益权的再分配，其收益只是农地经营收益短期价值评估，而不能对土地市场价值进行估值。因此，承包权抵押价值和后续处置存在巨大风险，抵押权难以实现。

参考文献：

[1]黄砺，谭荣.中国农地产权是有意的制度模糊吗[J].中国农村观察，2014，（6）.

[2]袁铖.农村土地承包经营权流转效率问题研究[J].河北经贸大学学报，2014，（3）：82-89.

[3]郑志峰.当前我国农村土地承包权与经营权再分离的法制框架创新研究——以2014年中央一号文件为指导[J].求实，2014，（10）.

[4]桁林.李嘉图地租理论破产了吗？——农村公共品供给问题再研究[J].经济经纬，2013，（1）：27-32.

[5]刘奇.农地抵押贷款的困境[J].中国金融，2014，（5）.

责任编辑、校对：张增强

Abstract： The rural land ownership not only clear the current distribution and possession of business conditions， but also define the rights of ownership， contracting， management， transfer， mortgage， transfer and income， rural land resources market allocation needs them. Eliminate ideological concepts and institutional factors that hinder the unreasonable allocation of rural land， promote the transformation of rural land from the fuzzy property right to the clear exercise of power.

Key words： rural； land； rights； ownership； land contract right； land income right