明晰土地占有权是赋予农民更多财产权利的关键

摘要：梳理我国农村土地权利体系历史演变和农民财产权利变化，分析现行农村土地权利体系与农民土地财产权利，提出明晰土地占有权是赋予农民更多财产权利的关键。

关键词：土地占有权；农民；财产权利；土地权利体系；家庭联产承包责任制；土地征用制度；土地改革；财产权利

中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0099-06

党的十八届三中全会决定提出，要赋予农民更多财产权利，建立城乡统一的建设用地市场，健全城乡发展一体化体制机制。本研究认为，上述三方面内容是相互联系的，赋予农民更多财产权利，尤其是土地财产权利，是建立城乡统一的建设用地市场的基础，也是健全城乡发展一体化体制机制的重要内容。从现实层面看，农村土地权利体系不清晰，而不清晰的权利体系无法为农民带来更多财产权利，也无助于建立城乡统一的建设用地市场，更无法实现城乡发展一体化。基于此，本研究在梳理我国农村土地权利体系历史演变和农民财产权利变化的基础上，对现行农村土地权利体系与农民土地财产权利进行分析，提出明晰土地占有权是赋予农民更多财产权利的关键。

一、集权官僚制的农村土地权利体系和农民财产权利

从历史上看，中国社会长期处于农业生产方式，土地是农民最重要的生产资料，也是最主要的财产。

土地所有权包括占有、使用、处置、收益等权能，其中，占有、使用、处置、收益的权能可由所有权派生为相对独立的权利，即占有权、使用权、处置权和收益权。占有权是占有某物或某财产的权利，即在事实上或法律上控制某物或某财产的权利。占有权是所有权最重要的权能之一，是行使所有权的基础，也是行使其他三项权能的前提。只有明晰占有权，使用、处置和收益三项权能才能明确。占有权不是所有权，而是由所有权派生的；占有权也不是使用权，它是使用权之上的权利。

由秦到清，中国的社会制度不是“封国土、建诸侯”的封建制度，而是集权官僚制。①中国封建制度的典型是西周时期。秦的集权，首先体现为土地的集权，即将土地的所有权控制在以皇帝为名义的国家手里，废除了之前的领主土地所有权。从土地权利体系看，集权官僚制实现了真正意义的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，以皇帝为名义的国家是天下全部土地的所有权者，集权官僚制就是控制土地所有权的专制。正因为以皇帝为名义的国家拥有土地所有权，所以国家可以定期或者随时收回地主或自耕农的土地占有权；国家也可以根据需要，采取占田制或者均田制；王朝更替，江山易主，往往重新分配土地占有权。因此，“六合之内，皇帝之土”的集权官僚制下，实行的并非地主土地所有制，而是以皇帝为名义的国家土地所有制。②

集权官僚制下，土地的权利关系包括三个层次：国家拥有土地所有权，地主和自耕农拥有土地占有权，无地佃农从地主处租佃土地的使用权。土地所有权和占有权分离，在土地国家所有基础上，地主和自耕农拥有土地所有权派生的占有权。国家以勋田、禄田、职田、养廉田等名义将一部分土地的占有权交给官僚，使之成为土地占有者，官僚因而也是地主。自耕农则因国家的“均配土田”分得一小块土地的占有权。因此，在土地的权利体系中，地主和自耕农是一样的，都是土地占有权者。其差别在于土地数量。

土地占有权是可以买卖的，地主和富裕农民通过买入土地，可扩大自身对土地的占有权。而失去土地占有权的农民只能租地主所占土地的使用权，或出卖劳动力给地主成为佃农或雇农。这样，集权官僚制下农民就分为三种，即自耕农、佃农、雇农。

自耕农拥有土地的占有权，占有与家庭劳动力相适合的土地，有牲畜、农具等其他生产资料，以家庭为单位组织生产，收获物的一部分要缴纳国家赋税，赋税之外部分基本可保证自给自足，实现低水平再生产。自耕农的财产权利主要就是土地的占有权。正因为拥有土地占有权，所以，自耕农在向所有权者国家缴纳了皇粮国税后，剩下的土地出产物的实物或货币形态就归农民拥有。以家为单位的小农经济由此构建。家经济下，土地占有权为农民带来稳定而持续的财产收益。

佃农没有土地占有权，需要从地主处租土地的使用权，他们的生产方式和自耕农相同，不同之处是收获物除了要缴纳国家赋税之外，还要将很大部分作为地租交给地主。据统计，到20世纪上半期，占人口不足10%的地主和富农拥有全部耕地70%～80%，佃农交纳的地租约占其全部收成50%，高的则达到70%～80%。③因为收获物的剩余少，佃农的生活水平一般比自耕农低，并且缺乏稳定的保障，土地使用权随时可能失去。相应地，佃农的财产权利较自耕农而言，也呈现水平低且不稳定的状况。

雇农则是连租种土地的能力都没有，只能长期受雇于地主，以劳动力的出让换取生活资料。雇农是无所谓财产权利的农民。

在集权官僚制的朝代更迭中，农民的上述三种类型也会随之不断变化。一般的规律是，新王朝初建时期会“均配土田”，大量自耕农出现；到了王朝衰落时期，由于赋税日益繁重，土地兼并加剧，佃农和雇农的数量逐渐增多。从其财产权利看，自耕农最充分，拥有土地的占有权；佃农次之，拥有不稳定的土地使用权；雇农最差，已经无所谓什么财产权利了。农业生产方式条件下，土地是最重要的财产。拥有的土地权利不同，是农民财产权利差别的关键因素。这一结论，应成为我们理解新中国建立后，农民财产权利变化的基本点。赋予农民更多的财产权利，也就要从其土地权利着手。

二、新中国的农村土地权利体系演变带来农民财产权利变化

新中国成立前，约有1.6亿人口的地区完成了土地改革。新中国成立后，对尚未进行土地改革的3.1亿人口的地区进行了土地改革。土地改革的实质是在实行土地国家所有制的前提下，废除旧的土地占有权，重新在全体农民中以村为单位进行按人口的平均分配。这可视为中国有史以来最全面、最彻底的“均配土田”。④

土地改革在农村建立了平等的以人口为单位的土地占有权，消灭了地主，也消灭了佃农和雇农。全部的农民都成为自耕农，即土地的占有权者。

需要说明的是，土地改革并非土地私有化，分给农民的，不是土地所有权，而是土地占有权。之后的农业合作化和集体化，正是在这个基础上才能展开。如果农民拥有的是完全的土地所有权，则私人所有权具有排他性、绝对性与永久性，国家就不可能推进农业合作化和集体化。正是因为国家掌握了土地所有权，才可以推动合作化和集体化运动由互助组到初级社，又迅速转变为高级社，直到最终建立人民公社。

互助合作组与初级社可视为合作化运动中的组织形式，高级社和人民公社则是集体化过程的组织形式了。互助组一般由三五或十几户农民组成，在劳动的过程中实行换工互助，有的还进行一些技术分工。从性质上看，互助组是具有社会主义萌芽性质的农民合作组织。从财产权利看，互助组中的农民拥有对土地的占有权和其他生产资料的所有权，其财产权利并未因加入互助组而发生变化。

为了解决在农业互助组发展中出现的诸如农村中农化、两极分化、土地买卖、党员思想“退坡”等问题，1951年9月，全国第一次农业互助合作会议召开。会议提出，农业合作包括三种形式：农业互助组、以土地入股为特点的农业生产合作社（即初级社）和社会主义性质的集体农庄（即高级社）。之后，经过毛泽东的修改，上述农业合作形式被明确为社会主义性质依次提高的三种形式，这标志着我国个体农业改造的基本思路形成。

初级社是互助组和高级社间的过渡，农民比较容易接受。1951年，农村共有初级社129个。到了1952年，增加到3 634个，入社的农户为5.72万户，入户农户占总农户比重为0.1%。⑤1953年10月，第三次互助合作会议召开时，农业生产合作社共计14 171个，占农村总农户比重大幅提升至43.5%。⑥

初级社农民的财产权利包括对土地的占有权和农具、耕畜等生产资料的所有权。其中，土地的占有权派生出使用权，其他生产资料的所有权派生出占有权，农民将上述二者与个人的劳动力所有权派生的占有权联合，构成合作社总体经济权利，农民依据个人权利拥有相应的收益权。在初级社原则中，除包括“入社自愿、耕畜和土地可分红”，还包括重要的“退社自由”的权力。这一权力是农民的个人劳动力和财产权利的主要体现。但是，初级社的规定还没有来得及完全落实，就出现了普遍冒进现象。1954年，初级社发展计划三次改变，发展速度一再加快。到1955年已经脱离农村实际，出现了人为掀起的高潮。

1956年1月，我国农业开始以办高级社为主。高级社与初级社的重要区别就是土地和其他生产资料变为集体占有，取消土地报酬。从此，农业走上了集体化道路，集体制经济出现。集体制经济不同于合作制经济，它的特点是参加者并没有自愿加入、退出权利，表现在劳动力的所有权、土地的占有权、农具耕畜等生产资料的所有权都归属于集体。更加重要的是，农业集体化采取了强迫命令的推行方式，将全体农户按行政区划归入高级社。集体（高级社）成为土地实际占有权者，农民的土地占有权被剥夺，其他生产资料所有权也失去了。农民的财产权利丧失殆尽。

1958年，“一大二公”的人民公社化运动开始。人民公社中，社员权利被局限在按工分及人口领取生活资料的权利、选举最基层生产小队干部的权利以及部分监督权。规定合作经济性质的最基本的所有权被党政机构把持，并按照行政方式掌控，实行“政社合一”。⑦人民公社既是行政机构，又是行使占有权、经营权和处置权的机构，负责人由上级任命，他们只对上级党政机构负责。生产队、生产小队的负责人只是作为公社党政机构的代理执行者。人民公社的上述权利体系，加剧了高级社的遗留问题，表现为“吃大锅饭”、管理混乱、组织规模过大、完全取消家庭副业生产等。

大跃进后，人民公社权利体系上做了微调，将人民公社的“核算单位”降到生产小队，即重新明确了“三级所有，队为基础”中的“队”为“生产小队”，其他内容并未做实质改变。总体看，人民公社中，土地的权利体系是，土地的所有权掌握在国家手里，占有权属于人民公社，使用权归生产小队掌控。农民完全失去了财产权利，既失去了土地的占有权，也没有了耕畜、农具等其他生产资料的所有权。没有了财产权利的农民，也就没有了劳动的主体地位和积极性，农业发展受到严重阻碍。

三、现行农村土地权利体系与农民土地财产权利分析

改革开放后，农村实行家庭联产承包责任制。承包制将农村土地使用权按人口或劳动力平分，同时也将原集体所有的耕畜、农业机械等平分。从财产权利看，农民拥有了土地的使用权和分到的耕畜、大农具和农业机械的所有权。同时，其劳动力使用权不再归人民公社的“队”支配，而是还给了农民。这一权利体系内容的变化，带来了农业的大发展，农民的吃饭问题基本解决。但是，农村土地的权利体系并不明确。

在我国的土地权利层次中，始终只有所有权和使用权。这在今天的《土地管理法》中，仍然明显地体现着，《土地管理法》第二章的标题就是“土地的所有权和使用权”。因为没有占有权概念，但又意识到城市土地和农村土地不同，所以，《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

城市市区的土地国家所有，这是没有问题的。但是农村和城市郊区的土地属于农民集体所有，并不准确。同样是在《土地管理法》中，第二条规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”可以看出，国家可对集体土地实行征用，并给予相应补偿。这一制度设计本身，就表明集体并非土地的所有权人，其所拥有的，只不过是土地的占有权。国家是依据其土地所有权，对拥有占有权的集体进行土地征用。

因此，在土地占有权层次上，联产承包责任制时期较人民公社时期并未发生根本性变化，集体仍是土地的占有权者。农村集体所有制经济的延续，也正是源于这一土地财产权利的延续。农民拥有的承包经营权，只是一定期限的土地使用权（15年或30年），只是把原来生产队的土地使用权转移到农民手中。对于农民来说，其拥有的土地权利尚不及土地改革后的互助组与初级社时期。如前所述，土地改革实际上是将土地的占有权给了农民。联产承包责任制下，所有权仍属于国家；土地的占有权属于集体；而农民，只不过拥有一定时期的土地使用权。

在联产承包责任制实行之初，这一土地权利格局并未出现大的问题。相反，由于其较人民公社时期有所明确，反而促进了农业的发展。改革开放后的最初几年，成为中国农业发展的黄金时期。但是，伴随着农村经济的进一步发展和城镇化对土地需求的迅猛增加，土地权利层次的不清晰带来了严重的问题，可谓内外交困。

从内部讲，农村经济的发展关键在于以农业工业化改造小农经济。农业工业化不是将农业发展为工业，而是农业生产的工业化，即用工业产品进行农业生产，产品仍然是农产品，但产品的种类、数量和质量发生变化。农业工业化是改造传统农业，使之成为现代农业的重要方式。推进农业工业化关键在于农民的联合。中国改造小农经济不能听凭农业小生产两极分化，而要将分散的个体农户组织起来，实现劳动力、土地及其他生产资料集中，发展农村合作经济组织，实现集约化经营。⑧所谓农业集约化经营是改变农户分散的小生产方式，采取规模经营，实现专业化生产，以组织联合与技术进步为内在动力，形成较高的经济效益和市场竞争力。农业集约化经营包括三个层次：规模经营、专业化生产和市场化。它们是递进的，即只有实现了农业规模经营，才能进行农业专业化生产；市场化建立在专业化生产基础上。集约化经营的基础，不能是一家一户的农户，而只能是农村合作经济组织。

农村合作经济组织要真正发展，必须赋予农民土地占有权。现行土地权利体系阻碍了农村合作组织发展。农户拥有的只是土地一定期限的使用权，所谓“使用”，就是在土地上从事各类农业生产经营活动。使用权者并没有权利将土地集合起来，成立农村合作经济组织。拥有这个权利的，是土地的占有权者。如前所述，初级社这一农村经济合作组织，就是建立在土改后农民拥有土地占有权上。农民将土地占有权派生的使用权联合起来，组成初级社。

再从外部看，城镇化对农村土地需求巨大，这一需求剧烈冲击着脆弱的农民土地使用权。国家作为农村土地事实上的所有权者，可以征用农村土地。在征用后，一部分土地是无偿划拨给建设单位，另一部分是有偿出让。其中，作为房地产用地的，采取“招、拍、挂”形式。土地最终成交价格，往往数十倍、数百倍于征用价格，形成地方土地财政的巨大来源。对农民来说，失去土地，意味着失业、失去社会保障，其拿到的补偿款就是活命钱、治病钱、养老钱。但因只是土地的使用权者，其拿到的只是不能再使用土地的补偿费用，是对其之前使用过程中的成本的补偿。土地权利的不充分导致农民财产权利无法保障，农民能够做的，有时就是以死相拼，“血征”“血拆”屡见不鲜，根源就在于农民不充分的土地权利。

在农村土地征用中，从表面上来看，村集体是集体土地所有权人，但正如上文所分析的，村集体实际上只是占有权人，其占有权无法对抗国家事实上的所有权，因此，对村集体而言，土地被征用是无法避免的，能够做的只是在土地征用价格上讨价还价。而且，正因为农村土地名义上集体所有，村集体就成为了土地征用中绕不开的环节，这并不能保障农民的财产权利，相反，为某些村干部从中谋私创造了条件。从农民的角度看，他们拥有的只是土地的使用权。其土地财产权利，一方面，受到国家征用制度的冲击；另一方面，容易受到村集体的剥夺。可以说，土地占有权的不明晰，严重侵蚀了农民的土地财产权利。十八届三中全会提出的“赋予农民更多财产权利”可看作是对这个问题的回应。

四、明晰农民土地占有权，保障农民财产权利

土地是农民最重要的财产，赋予农民更多财产权利的基础是保障农民土地财产权利。从中国土地权利发展的历程看，农民财产权利最有保障的前提，就是他们拥有土地占有权。这也是赋予农民更多财产权利的关键。

这里，需要对给予农民土地所有权这一观点进行分析。有研究认为，为赋予农民更多财产权利，应将农村土地私有化给农民，使得农民拥有土地的所有权。笔者认为，这一思路存在如下问题。

第一，与我国的社会主义制度所要求的土地所有权归国家所代表的全国公民个人平等拥有相背离。土地所有权属于国家所代表的全体公民，这既是马克思关于公有制的基本观点，也是新中国建立以后的现实。无论是农村集体化，还是家庭联产承包责任制，其能够顺利推行的基础，就是土地所有权属于国家。将农村土地私有化给农民，就彻底否定了土地所有权属于国家所代表的全体公民这一社会主义土地所有制。

第二，农村土地私有化对于市民来说是不公平的。城市土地国家所有，这是一直明确的。从上面的分析可以看出，农村土地的实际所有权者，也是国家。在此前提下，将农村土地私有化给农民，对于市民来说，就是不公平的。如果进一步考虑将城市土地也私有化给市民，又是极端不现实的。

第三，合作经济组织的发展基础将被抽离。合作经济组织是社会主义农业发展的组织形式，不能因为历史上合作制演化为集体制带来的问题，就否定合作经济组织的合理性。合作经济组织要发展，需要农村土地权利的明确，这一明确，应是赋予农民土地占有权。从国家角度看，占有作为所有权的一个权能，在从所有权中分化为相对独立的一个权利时，必然要求保证派生的占有权由所有权主体控制，并且能充分贯彻所有权主体意识。⑨国家作为所有权者，是更基本的权利者，由此，可以实现对土地的根本掌控。在此基础上，引导农民发展合作经济组织。一旦将农村土地彻底私有化，国家将失去这一掌控底线，农民的彻底的、排他的、永久的土地所有权将使其可以任意处置土地，到时，农村合作经济组织的发展没有了土地基础。更严重的是，耕地红线、粮食安全等国计民生也将出现危机。

综上，不能将土地私有化给农民。应该明晰的是赋予农民土地占有权。废除“集体所有”名义的土地集体占有权，将土地占有权重新分配给农民个人，以此作为其基本生产资料，也是基本财产权利。对于农民来说，这是比土地使用权更高层次的权利，此权利的明确，可以保证农民的土地财产权利，也是赋予农民更多财产权利的关键。在此基础上，农民可以将土地占有权派生的使用权和其他生产资料所有权派生的占有权集合起来，形成合作经济组织，为小农经济的改造奠定坚实基础。

从实践层面看，2002年，《农村土地承包法》出台，名义上仍保留农村土地集体所有，但作为发包方的集体无权终止、收回、调整农户的承包权。相应地，承包方（农户）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。由此，进一步证明集体并非农村土地的所有权者，而农民依据其拥有的使用、收益和流转权，已经成为事实上的土地占有权者。

需要说明的是，保障农民财产权利要求改革完善目前的土地征用制度。土地征用是掌控土地所有权的国家处置土地的一种方式。在明晰农民的土地占有权基础上，土地征用制度必须改革，以体现对农民土地财产权利的尊重。

首先，明晰并保障农民土地占有权。明晰农民土地占有权是赋予农民更多财产权利的关键。在明晰的基础上，要给予农民土地占有权充分保障。可将《土地管理法》的第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”做相应修改，改为“依法登记的土地的所有权、占有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。

其次，细化“公共利益的需要”的内容。《土地管理法》第二条规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”为保障农民土地占有权，就需要明确“公共利益”的内容，“公共利益的需要”为哪些需要，以防止在土地征用过程中，征用方对此任意解读。

第三，扩大国有土地有偿使用范围，规范征地程序。在农民是土地占有权者的前提下，国家征地要和农民充分协商，以土地有偿使用为主，体现对农民土地财产权利的尊重，也使得赋予农民更多财产权利落到实处。

第四，提高征用补偿水平。十八届三中全会的决定提出，征地过程中，要提高个人收益。在明确了农民土地占有权的基础上，集体就不能再从征地补偿中分得收益。提高征收补偿水平，也就提高了农民的个人收益。《土地管理法》第四十七条规定的基本精神要坚持，即“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”相应地，对“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”这一限定要做调整，应根据物价上涨情况、被征用土地用途等提高征用补偿水平。

注释：

①关于集权官僚制的界定，参见刘永佶：《中国经济矛盾论》，中国经济出版社2004年版，第二章。

②对此，有学者提出，所有权概念是在罗马帝国晚期随着个人本位及其与家庭财富分离的基础上产生。西方私人所有权的基本特征包括财产的绝对性、排他性与永久性。古代中国私人从未获得对土地等财产的绝对性、排他性和永久性权利，也不存在与这种私人所有权相适应的私有财产法律制度。私人对土地的占有、使用、自由转让并不标志着其获得了土地的所有权。王朝绝对性地控制土地收益的努力决定了土地权利的最终归属。因此，大陆法的私有财产制度与所有权之历史基础与古代中国土地权利状态相距甚远。以私有制与所有权这对命题定性古代中国土地权利状态是误用与误解的过程。

③柳随年等：《恢复时期的国民经济》，黑龙江人民出版社1984年版，第4页。

④刘永佶：《中国经济矛盾论》，中国经济出版社2004年版，第266页。

⑤《农业合作化和1955年农业生产合作社收益分配的统计资料》，统计出版社1957年版，第9-10页。

⑥资料来源：《中国农业合作史资料》，1987年第5期，第6页。

⑦刘永佶：《中国经济矛盾论》，中国经济出版社2004年版，第276页。

⑧王玉玲：《中国工业化：主义、主体和主题》，内蒙古出版社2005年版，第77页。

⑨刘永佶：《中国政治经济学：主体、主义、主题、主张》，中国经济出版社2010年版，第390-391页。

参考文献：

[1]刘永佶.农民权利论[M].北京：中国经济出版社，2007.

[2]高化民.农业合作化运动始末[M].北京：中国青年出版社，1999.

[3]李宗植，张润君.中华人民共和国经济史（1949-1999）[M].兰州：兰州大学出版社，1999.

[4]王玉玲.中国工业化：主体、主义和主题[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，2005.

[5]王玉玲.新中国的农业合作化与农村工业化[J].当代中国史研究，2007，（2）.

责任编辑、校对：杜 莹

Abstract： On the basis of combing the historical evolution of rural land rights system and the changes of farmers' property rights， analyzing on the current system of rural land rights and farmers' land property rights， proposing to clear land tenure is the key to give farmers more property rights.

Key words： land tenure； property rights； and rights system； household contract responsibility system； land requisition system