小微企业的健康发展需要政府提供更加精准的政策支持——基于江苏小微企业发展与政策环境相关关系的实证研究

尹　冰

(扬州大学商学院　江苏扬州　225009)



·经济与管理·

小微企业的健康发展需要政府提供更加精准的政策支持
——基于江苏小微企业发展与政策环境相关关系的实证研究

尹冰

(扬州大学商学院江苏扬州225009)

摘要：大量实践证明，小微企业的健康发展需要政府制定相应政策予以支持和扶持，为其提供良好的政策环境。因此，要卓有成效地促进小微企业发展，政府应当积极作为，制定切实可行的相关政策，并依据经济社会发展客观实际及时修正过时的或实践检验为不当的政策，从而为小微企业的健康有序发展提供一个良好的政策环境。文章以江苏为例，对该省小微企业面临的政策环境进行分析，结果表明，目前国家和江苏颁布的相关政策，在助推小微企业发展方面效果明显，但同时也存在一定的隐性问题。各级政府应针对这些隐性问题制定更能有效促进小微企业健康发展的相关政策。

关键词：江苏；小微企业；政策环境

小微企业即小型微利企业，是吸纳就业的重要途径，推动了大众创业、万众创新的新局面，成为应对当前经济下行压力的重要发展对象。为扶持小微企业发展，国家和地方从税收、行政性收费、财政支持、政府采购、政策指导、公共服务等方面入手，开展各项工作，在一定程度上会对其发展产生影响。美国著名公共政策学教授托马斯·戴伊提出应从政策本身、政策选择原因和政策影响三个维度全面分析政策。本文借此试图回答政府做了什么，为什么这么做，做与不做有何不同三个问题，分析小微企业发展的政策环境，以期对未来政府作为的改善有所帮助。江苏是民营经济强省，中小企业数量占全国第一。但2014年南京金陵学院发布的江苏中小企业景气指数已非常接近黄灯区；生产、市场、金融、政策等子项中，政策景气指数已进入黄灯区。可见，对江苏小微企业发展的政策环境进行研究已经非常迫切。

一、政策环境概况

为扶持小微企业发展，国家和地方从税收、行政性收费、财政支持、政府采购、政策指导、公共服务等方面展开各项工作。江苏为贯彻落实《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》，多措并举全力助推小微企业发展。

(一)税收优惠政策

1.增值税、营业税暂免征收

财政部、国家税务总局联合发布《关于进一步支持小微企业增值税和营业税政策的通知》(财税[2014]71号),规定：“自2014年10月1日起至2015年12月31日，对月销售额2万元(含本数，下同)至3万元的增值税小规模纳税人，免征增值税；对月营业额2万元至3万元的营业税纳税人，免征营业税。”该政策是和2013年7月底出台的财税[2013]52号文件相配套的进一步优惠政策，财税[2013]52号文规定：“自2013年8月1日起，对增值税小规模纳税人中月销售额不超过2万元的企业或非企业性单位，暂免征收增值税；对营业税纳税人中月营业额不超过2万元的企业或非企业性单位，暂免征收营业税。”至此，在2015年12月31日之前小微企业增值税和营业税的起征点由2万元提高到3万元。

2.减半征收企业所得税政策

国务院常务会议确定从2015年1月1日起至2017年12月31日，将享受减半征收企业所得税优惠政策的小微企业范围，由年应纳税所得额10万元扩大到20万元，并按20%的税率缴纳企业所得税。财政部和国家税务总局于2015年9月2日又发布《关于进一步扩大小型微利企业所得税优惠政策范围的通知》(财税[2015]99号)，自2015年10月1日起至2017年12月31日，对年应纳税所得额在20万元到30万元(含30万元)之间的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税，进一步扩大小型微利企业所得税优惠政策范围。

3.相关印花税免征

自2014年11月1日至2017年12月31日，对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税。

(二)行政性收费减免政策

1.防洪保安资金、教育费附加、地方教育附加、文化事业建设费和残疾人就业保障金

根据《江苏省财政厅江苏省国家税务局江苏省地方税务局关于公布对小微企业减免部分政府性基金的通知》(苏财综〔2015〕2号)，自2015年1月1日起，对小微企业免征防洪保安资金；自2015年1月1日起至2017年12月31日，对小微企业免征教育费附加、地方教育附加、文化事业建设费和残疾人就业保障金等4项政府性基金。

2.证书收费

结合国家财政部及国家代码中心《关于免征小微企业组织机构代码证书收费的通知》的精神，自2015年1月1日起，对所有小微企业免征组织机构代码收费，包括组织机构代码证书工本费18元/套、技术服务费90元/家和IC卡工本费40元/张。

自2012年起，江苏省先后出台《江苏省非税收入管理条例》和《江苏省行政事业性收费监督管理办法》，完善涉企收费的政策制度。严格按照国家要求清理并公布行政事业性收费和政府性基金目录，做到目录之外无收费。

(三)财政资金支持政策

1.资金设立

江苏省财政安排科技型企业技术创新资金，重点支持初创期科技型小微企业、新兴业态科技型小微企业、创投早期介入企业发展；设立科技创新与成果转化专项资金，加大对科技型中小企业科技创新和成果转化直接投入力度；设立专利资助、专项资金，支持中小企业提升知识产权战略运用能力。

2.资金分配方式

创新资金分配方式，充分发挥财政资金促进小微企业发展的杠杆作用。将2014年省地方财源建设资金2亿元无偿改有偿拨付给市县，由市县通过股权投资等方式支持地方小微企业发展。省财政整合省中小企业发展基金已达4.6亿元，完善基金运作方式，充分发挥对小微企业的扶持作用。

3.其他财政支持

财政安排资金3500万元，支持小微企业出口信用保险平台统保工作；建立小微企业贷款、担保、保险风险补偿机制；招用高校毕业生的小微企业可申请社保和岗前培训补贴。

(四)政府采购支持政策

1.信用担保融资

开展政府采购信用担保融资工作，为政府采购中标小微企业提供融资便利。2012年全省各级财政部门和集中采购机构积极为政府采购信用担保融资搭建平台，为政府采购中标小微企业提供银企对接的机会和相关的服务支持。

2.小微企业支持

鼓励小微企业参与政府购买服务项目。项目涉及医疗卫生、社会服务、公共设施管理、文化体育、教育培训、环境保护等领域，对其中适合小微企业参与的项目，财政部门会同业务主管部门予以积极支持。

(五)指导性政策

指导性主要是为缓解小微企业融资困难而发布的政府工作意见，如《省政府办公厅关于开展小微企业转贷方式创新试点工作的意见》(苏政办发[2014]36号)。

1.货币政策

对符合条件的小微企业优先给予再贴现、支农再贷款等货币政策工具支持；对符合条件的试点银行，结合小微企业转贷规模和试点效果，优先考虑支小再贷款规模。

2.监管政策

提高不良贷款率容忍度；提高资本充足率容忍度；提高存贷比容忍度。

3.财政政策

对符合财政奖补要求的试点银行，省财政按小微企业增量贷款部分不超过2.5‰的就高标准，给予风险补偿；对工作成效显著的试点银行，同等条件下优先纳入“江苏省金融创新奖”评审。

4.组织推进

省小微企业转贷方式创新试点工作联席会议负责指导协调；省财政厅、人民银行南京分行、江苏银监局负责制定具体办法和操作流程，省农联社负责做好对试点农村商业银行的指导、服务和技术支持工作；试点银行要建立试点工作月度信息报告制度。

(六)公共服务政策

这一类政策包括加大对小微企业人力资源开发的支持力度和加快税收管理改革，提高行政管理效率等。

二、政策选择的原因

政策选择旨在推动小微企业发展，与其发展困境紧密相连。本文搜证了这些政策选择的理由，早于或迟于政策选择，都表明了江苏小微企业发展的政策环境亟待改善。

(一)小微企业运行指数

2015年5月 “经济日报—中国邮政储蓄银行小微企业运行指数”发布，显示自2014年5月以来，小微指数总体趋势向下运行，反映了小微企业市场受宏观经济减缓影响，市场供求持续萎缩。

(二)小微企业调研报告

2012年开始，由江苏省工商联与省政协经济委员会、省工商局、南师大商学院联合组队，调查省小微企业发展现状及存在问题。调研结果显示：由于金融危机和宏观调控的双重影响，国际市场需求急剧减少，而小微企业大多技术落后、抗风险能力弱，加之企业间的无序竞争，小微企业的发展面临诸多挑战。

1.资金问题

大多数小微企业实际获得贷款的真实利率成本接近20%，59.4%的企业表示从银行贷款有难度，主要依靠银行贷款渠道进行融资占比64%，但受自身条件和融资成本限制，通过金融租赁、上市融资、引进风险投资渠道融资的企业寥寥可数。

2.用工问题

部分企业每年员工收入以20%以上的增速上升，但对毕业大学生仍缺乏吸引力，即使应聘也多当作跳板。同时，新《劳动法》对员工责任约束较少，劳资纠纷时有发生，增加了用工成本。

3.土地问题

随着用地审批制度和土地监管体系的严格化，以及城市化进程加快，小微企业面临无地和拆迁的危机。

4.政策解读问题

小微企业在争取扶持政策方面较弱，28.7%的企业表示不知有政策。对于新的小微企业税收政策执行以来，45.7%的企业表示仍和以前一样。

5.税收政策问题

国家出台的结构性减税措施对小微企业的惠及面窄，力度不够，效果不明显。另，由于小微企业的零星购买多无法取得增值税进项发票，不能抵扣进项税，导致税负升高；增值税一般纳税人资格认定管理办法的规定也直接导致了部分小微企业的倒闭。基层税务部门的临时性税务安排和以罚代管等不合理收费现象依然存在。

(三)小微企业抽样调查

2013年年底，据中国经济时报针对当前小微企业面临的最大问题的抽样调查结果显示，在受访企业中，69.6%认为劳动力成本上升，50%认为原材料和其他生产成本上升，45.1%认为税负过高，认为融资难和政策支持力度不够的，分别为38.2%和31.4%，经营困局未得到根本性改善。

三、政策影响分析

通过上述政策环境描述和政策选择原因考证，不难看出，政府频出新政，意在优化小微企业的发展环境，但政策效果如何，将是下一步政策选择的基础。这里对政策影响的观察可从小微企业的存在状态、发展变化和政策的直接效果入手。

(一)小微企业的基本情况

首先从在江苏工商登记注册的小微工业(包括采矿业、制造业、电力热力燃气及水生产和供应业)企业数来看，2011年为42.4万家，2013年为34.3万家，有所减少。其次在从业人员方面，2013年，江苏小微企业从业人员1620.1万人，工业936.3万人，建筑业185.4万人，批发业165.9万人，小微工业企业吸纳了绝大多数劳动力。再次就小微企业法人单位资产而言，总计139895.2亿元，工业49059.7亿元，租赁和商务服务业41894.5亿元，批发业13407.4亿元，表明小微工业企业虽然从业人员多，资产规模却没有优势。

(二)小微企业的发展变化

江苏小微企业的发展变化可从与其他企业法人单位的比较中看出，以2013年为例。首先，第二产业和第三产业的小微企业法人单位占全部企业法人单位96.5%，其中，工业占各类小微企业法人单位的37.6%，批发业占23.4%，零售业占8.4%。其次，小微企业从业人员占全部企业法人单位从业人员的49.2%，其中，工业从业人员占全部企业法人单位从业人员28.4%，建筑业占5.6%，批发业占5%。再次，小微企业法人单位资产占全部企业法人单位资产总计35%。 工业资产占全部企业法人单位资产总计12.3%，租赁和商务服务业占10.5%，批发业占3.4%。江苏与全国比较，全国小微企业法人单位占企业法人单位总数的76.57%，江苏小微企业发展高于这一比例。 从小型微型企业的行业分布看，工业小微企业占各类小微企业的18.49%，批发业占21.6%，零售业占13.1%，江苏除零售业外均高于全国水平。

数据表明，江苏小微企业数量众多，在各类企业法人单位中占比最高，发展规模大，但资产占比明显低于从业人员占比，因此，它们大多属于劳动密集型；各项比例则显示小微企业并不集中或示强于某个行业。

(三)政策实施的直接效果与存在的问题

与政策本身相对应，政策的直接效果也从税收、行政性收费、财政支持、政府采购、政策指导和公共服务等方面展开。

1.税收效果

自2012年10月1日将小微企业纳入“营改增”试点至2014年5月30日，江苏省试点纳税人超过26.4万户，累计缴纳增值税228.8亿元，累计减税191.6亿元，减税面达96.6%。2013—2014年，江苏地税减免小微企业各项税收7.72亿元；截至2014年10月，全省共有6.2万户小型微利企业享受企业所得税优惠政策，减免企业所得税2.49亿元，优惠政策受惠面100%。营业税方面，2013年8—12月全省共有15.7万户小微企业享受优惠政策，减免营业税1.2亿元；2014年1—10月份共有11.22万户小微企业享受优惠政策，减免营业税4.03亿元。截至2015年4月，省地税系统已有3万户小微企业办理申报手续，税收优惠8000多万元。据省国税局统计，2015年一季度，共有19.34万户企业享受小型微利企业所得税优惠，比去年同期增加了6.42倍，实际受惠面达100%，减免企业所得税5.46亿元，比去年同期增加了11.51倍。减半征税政策使4802户受惠，多减免企业所得税近5000万元。但也有调查表明，近九成的小微企业没有享受到政府有关税收减免征收政策，仅10.5%的企业享受国家减半征收企业所得税政策。部分企业主反映提高后的增值税起征点仍然偏低，多数企业享受不到这一调整带来的好处；部分企业反映缴纳税费项目仍然偏多。

2.行政性收费

2013年全省共取消行政事业性收费49项、免征11项、转经营服务性收费7项、不作为行政事业性收费管理2项，降低收费标准17项，减轻社会负担8.2亿元，其中减轻企业负担6.5亿元。截至2014年7月31日，江苏省境内征收的基金共24项，全部为国家批准项目，收费项目共161项，其中95项涉及企业；按审批权限划分，国家批准119项，省批准42项。但国家统计局江苏总队的问卷调查中，只有9.5%的企业上交的各项费用较上年有所减少，缴纳费用没有变化的占67.7%，22.8%的企业反映，全年交费比上年还有增加。企业所属行业不同，缴纳的费用项目不尽相同，部分企业反映一些税费交纳不尽合理。

3.财政支持

省财政安排科技型企业技术创新资金6000万元；整合省中小企业发展基金达4.6亿元；2013年全省共有5966家小微企业加入统保平台，覆盖面20.6%。但有调查表明，97.8%的企业未得到“国家中小企业发展基金”支持。大部分小微工业企业是为大型企业做配套加工的劳动密集型低端企业，产业技术含量普遍不高，没有足够的技术储备和条件改进工艺，享受不到政府部门的财政资金支持，专门面向小微企业的政府采购项目难享受到。

4.政府采购

2013年全省实现政府采购信用担保融资规模近2亿元，为政府采购中标小微企业提供了有效融资支持。2014年上半年全省共实施政府购买服务重点项目458个，金额28.9亿元，对其中适合小微企业参与的项目，财政部门会同业务主管部门予以积极支持。

5.政策指导

从2010年起，省财政安排设立科技贷款风险补偿专项资金共2.8亿元，联合市县出资，鼓励和引导银行按10倍以上比例向科技型中小型企业发放科技贷款。至2014年底，全省共计引导银行向1538家科技型中小企业发放贷款2494笔，贷款总额达60.9亿元。据统计，省级各类科技创新与成果转化专项资金投向企业的占80%左右，其中投入中小企业达到60%以上。设立企业知识产权战略推进专项引导资金3200万元、企业知识产权标准化管理建设专项资金1000万元、专利技术实施计划专项资金1000万元，支持和引导企业实施知识产权战略，推进企业知识产权信息平台建设，加快专利技术成果转化和产业化。截至2014年3月末，全省小微企业贷款余额达20134亿元，占全省贷款余额的三分之一，规模居全国前列。据江苏银监局统计，江苏辖内共设立各类小企业金融服务专营机构272个，小企业金融服务专业营销团队858个，覆盖全辖13个地市；各银行业金融机构小微企业贷款客户数已达77万户，各类金融服务(含存款、理财、咨询、授信和贷款)客户数达546万户；小微企业综合金融服务覆盖率94.3%，申贷通过率89.5%。然而，江苏统计局的调查显示，小微企业融资难度虽有缓解，但融资渠道狭窄、融资成本偏高。融资难易程度上，认为难度相较差别不大的企业占70.4%，认为相较更容易和更困难的占4.3%和25.3%，环比都略有上升。向银行借款情况，有近一成半的企业有借款需求但无法得到满足，仅42.9%的企业借到全部或大部分所需资金，较上季增加4.1个百分点。企业流动资金紧张情况，22.5%的企业流动资金情况较紧张，环比下降1.3个百分点；73.5%的企业资金基本正常，环比上升1.3个百分点。企业融资成本上，小微企业大多资信等级低、抵押物不足、受银行贷款繁杂手续等制约，融资成本相对较高。

6.公共服务

为支持各地落实小微企业人力资源培训补贴等扶持政策，省财政统筹就业专项补助资金，对各地发生的职业培训补贴、社会保险补贴、小额担保贷款贴息给予适当补助。全省94个纳税服务机构规范服务，办税流程节点减少20%，办税时限缩短48%，报送资料减少7%，工作流平均用时仅为1.45天，减少24%。

综上，国家和江苏省助推小微企业发展的政策直接效果既明显又存在一定隐性问题。政策措施提振了小微企业信心，部分企业负担有所减轻。但在对小微企业目前发展的外部政策环境评价中，认为较好的企业只占11.4%，一般的占72.0%，较差的占16.7%。国家和地方的中小企业发展基金多倾向高新技术型和朝阳产业，因此，调查中有47.4%的企业未感受到有扶持措施，仅6.6%的企业认为措施明显有效。

结合政策本身和政策选择原因，可以认为相关政策是适时和合理的；就政策影响而言，政策产生了一定的结果，但有据有实的政策行为似乎仍未达到预期。不过，至少政府做与不做有明显不同，隐性问题的存在恰是政府促进小微企业发展下一步政策行为的依据，现实问题贡献了重要的政策研究价值。

参考文献：

[1]侯立军.江苏小微企业发展研究[M].南京:东南大学出版社,2013.

[2]经济日报—中国邮政储蓄银行小微企业运行指数课题组.“经济日报—中国邮政储蓄银行小微企业运行指数”报告[N/OL].中国经济网, 2015-06-05.http://finance.ce.cn/rolling/201506/05/t20150605_5557688.shtml．

[3]韩洁.国务院再出六大扶持新举措,助小微企业赢得”大未来” [N/OL].新华网,2014-09-17. http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/17/c_1112523189.htm．

[4]国家工商总局.全国小微企业发展报告2014[M].北京:中国工商出版社,2015.

[5]国家统计局.江苏小微工业企业发展政策及影响研究[N/OL].江苏靖江市政府官网,2013-10-30.http://xxgk.jingjiang.gov.cn/xxgk/jcms_files/jcms1/web67/site/art/2013/10/30/art_2897_17135.html.

[6]周鹏峰，李雁争．小微融资:企业感受与数据表现不一[N/OL].中国证券网,2014-04-29. http://news.cnstock.com/news/sns_jr/201404/2978957.htm.

[责任编辑李秀燕]

收稿日期：2015-11-21

基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目 “金融危机影响中小企业生存发展政策研究” (09SJB790041)。

作者简介：尹冰(1980—)，女，讲师，博士研究生，研究方向：国际企业管理。

中图分类号：F207

文献标志码：A

文章编号：1672-8505(2016)02-0067-05

More Accurately-targeted and Consistent Policies from Government Needed for Sound Development of Small and Micro Businesses:A Case Study Based on the Survey of Small and Micro Businesses in Jiangsu Province

YIN Bing

(SchoolofBusinessandTrade,YangzhouUniversity,Yangzhou,Jiangsu, 225009,China)

Abstract:It has been proven in practice that the sound development of small and micro businesses needs government’s corresponding policy to aid and support so that they enjoy a good policy-environment. The fruitful development relies on not only good policy from the government but also one which is timley revised according to the actual operation of. Based on a survey conducted on the relation between the government’s policy and the actual operation of the small and micro businesses in Jiangsu province the paper pinpoints that the present policies of the central and local government has brought about obviously good outcome in Jiangsu, but it lacks consistency. To have a really sound growth for the small and micro businesses, more accurately-targted and consistent policies are needed.

Key words：Jiangsu; small and micro business; policy-environment