河南省新型城镇化发展资金保障机制

□ 河南洛阳 王晓燕

河南省新型城镇化发展资金保障机制

□ 河南洛阳 王晓燕

河南省是农产品生产大省，目前正着力于建设具有河南特色的新型城镇体系，其建设路线是要在打造中心城市的基础上建设统筹规划的城镇体系和村镇体系。过去的几年是河南城镇化发展速度最快、质量最高、城乡面貌变化最大的时期。截止2014年末，河南省的城镇化率为45.2%，全省常住人口为9436万人。在城镇化发展中虽然取得了一定的进展，但是相对于全国54.77%的城镇化率还有很大的发展潜力。根据河南省城镇化发展的目标，未来六年省内的城镇化率还将大幅提高，预计将实现农村转移人口1100万左右。

一、 河南省城镇化发展的金融需求状况

1.资金需求总规模增加。新型城镇化过程中大量的农村人口转移至城镇，这必将为城镇带来一定的固定资产投资和消费需求。同时，为支持城镇化发展，主导产业的发展和产业集聚区的设立均会导致城市人口规模增长。从郑汴新区规划的实施可以看到，以现在的发展状况，到2015年末郑汴一体化区域城镇人口就将超过600万，并在2020年达到800-1000万。有研究表明，以2万人的小城镇规模为例，基础设施建设将达到人均约1万元，如果按照河南省城镇化发展目标中所述的2020年河南省新增城镇人口1100万计算，河南省城镇基础设施投资到2020年的资金需求就将达到1100万，由此增加的资金需求相当可观。

2.资金需求结构发生变化。首先，在城镇化建设中，公共事业方面的建设资金需求不断增加。公共事业建设作为城镇化建设的重要组成部分，资金需求大、经济收益有限，建设周期长等特点非常突出。其次，新型城镇化发展中由于城镇人口的增加而导致的房地产开发资金需求大幅增加。人的城镇化是新型城镇化的关键内容，大量人口进入城镇必然需要解决居住问题。再其次，农业产业化发展形成新的资金需求。以河南省新野县为例，截止2013年8月，各类农民专业合作社已发展到222家，注册资本总计9518万元。新野的农业产业化实践证明，新型城镇化发展必须依靠农业产业化发展。最后，新型城镇化居民的资金需求结构发生改变。农村转移人口的个人生产经营型需求将有所增加，同时消费需求将大幅增加。以消费需求为例：新型城镇化新增的城镇居民在居住、交通、娱乐、教育方面的需求都将增长，进而在个人住房及装修贷款、耐用消费品贷款、以及汽车消费贷款等方面的需求将大大增加。

二、 河南省新型城镇化发展的资金供给状况

1.投资主体单一。目前，河南省各地区新型城镇化资金来源主要依靠土地财政和银行信贷。土地财政始于20世纪90年代中后期，自土地有偿使用制度推广以来，各地经济发展模式均转换为以土地财政为主，具体而言是由土地开发与市政建设带动土地升值，然后转让或拍卖土地获取大量资金，而城市建设的资金多来源于此。土地财政实行多年，由于土地资源的稀缺性，致使土地收入不断下滑，政府的财力也逐步被削弱。与此同时，城镇化建设中诸如基础设施建设一类的公用性项目由于投资回收期比较长，经济效益又比较低，加上盈利模式受到政府制约，使得其他资本的引入较为困难。因此，如何搭建投融资平台，解决城镇化建设的投融资问题并未真正得到解决。

2.地方政府融资受限。地方政府是河南省城镇化建设进程中的主要投资主体，但是政府的可支配财力有限，面对庞大的城镇化发展资金需求，必须通过外部融资来解决资金需求。目前，融资的现状是：第一，随着金融机构对地方融资平台贷款的收紧以及国家宏观调控的持续加码，政府的融资渠道受到一定的影响；第二，河南省不属于地方债的发行试点，地方债融资发展受到法律和政策的限制；第三，由于目前我国实行的是土地国有化，因此，民间资本进入城镇化建设领域受限。综上所述，地方政府目前城镇化发展的资金来源主要包括：银行信贷、中央财政代地方发债、城投公司发债等，这远远不能满足需求。

三、 创新河南省新型城镇化发展的资金保障机制

1.进一步改革财税体制。财税体制改革的首要任务是完善地方税体系，重点在于建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，同时逐步建立地方主体税种。这两项制度的逐步完善对于地方政府的财权和财力增强意义重大，可以提高地方政府事权与财力的匹配度，有了充足的资金，政府便可以更好的履行公共服务职责。就地方税改革而言，原有地方税体系的第一大税—营业税随着“营改增”进程的推进收入将逐步减少，随之而来的问题是，什么税种能够成地方主体税种。就河南省目前的状况而言，加快房地产税改革迫在眉睫，如何对新型城镇化建设中不断增值的房地产和土地征收财产税成为必须要解决的问题。长远来说，如何围绕房地产税解决政府的资金来源，替代原有的以土地出让金收入为主的融资模式是不得不考虑的问题。另外，还应积极探索资源税的改革方向，将资源税的征收范围扩展到占用各种自然生态空间。只有这样才能更好的构建科学合理的地方税体系，增强地方政府提供基本公共服务的能力。

2.推进城市资源的资本化。从国内外的成功经验看，城市资源资本化是解决城镇化资金短缺不错的出路。城市资源目前主要有：土地、特许经营、无形资产等。在土地资源的资本化方面，可以盘活土地资本存量，以土地生财为城市建设提供资金；探索建立土地收购储备制度，在经营性用地招标拍卖制度方面进行尝试，以期达到土地收益最大化目标。在特许经营方面，主要是盘活城市基础设施存量资产，具体而言，可以将公共道路、绿地等的保洁权以及公共停车场、垃圾处理中心、城市公交线路、公共厕所等公共基础设施的经营权进行公开拍卖，让个人或企业取得经营权。在无形资产管理方面，可以将街道、文体场馆、桥梁、公交站牌以及标志性建筑等的冠名权进行公开招标或者拍卖，在城市举行重大活动时，将活动的广告发布权和赞助权等进行拍卖或者公开招标，这些均可以为新型城镇化建设增加资金来源。

3.创新基础设施建设和公共服务筹资渠道。在基础设施建设方面，可以积极推动城市基础设施建设单位改制，将原有的事业单位组织形式逐步转变为企业化经营模式。在经营性的城市基础设施项目建设中吸引各类投资主体用于解决单纯依靠市场无法实施的、单纯依靠政府财力不足的公共服务项目，例如：地下管网建设和改造、城市污水处理、采暖地区集中供热老旧管网改造、棚户区改造配套设施等。此外，政府可购买社会组织的公共服务，包括养老、公共卫生、教育、残疾人康复等，购买的资金也应纳入公共预算统一管理。

4.建立政府、社会和金融机构合理分工的筹资机制。（1）尝试发行市政债券。目前，河南省的新型城镇化发展主要依靠政府动员财政性资源来满足基础设施的资金需求，因此，财政制度亟待创新，其方向主要有两个：一方面是要扩大城市政府的财权，这样才能保证政府在资金充足的情况下对城市基础设施建设进行合理安排，从而更高效地配置城市社会资源；另一方面是要允许地方政府发行债券，市政债券与城镇化建设融资特点相匹配，在期限上可以与城镇化建设项目的期限配合，从而比其他融资方式或融资工具更有优势，在融资安排和风险防范上也更易于操作。（2）改革城市投融资模式。 在改革城市投融资模式方面，河南省已经进行了有益地探索，例如：河南省新型城镇化发展基金的设立，它是由省政府联合几家银行 在 2014年12月26日设立的，这个基金的设立旨在确保政府性债务在可控的前提下，在新型城镇化建设中吸引更多的金融和社会资本投入，总规模预计将达到3000亿元。（3）充分发挥金融机构特别是农业银行的作用。正确发挥金融机构在推进城镇化建设中的作用至关重要，无论是对于政府、小城镇金融消费者还是金融机构本身的发展都具有重要的现实意义。

5.改革对农户的土地政策。就河南省实际情况而言，如何结合国家土地政策推进土地改革是新型城镇化发展资金保障的重要环节。在农村土地承包政策方面，可以允许以向金融机构抵押承包土地的经营权进行融资。在引导农村集体经营性建设用地入市方面，可以探索农村集体经营性建设用地的出让、租赁、入股等融资方式，在符合国家相关政策和法规的基础上，加快农村集体经营性建设用地的产权流转和增值收益分配制度的建立。在农村宅基地管理制度方面，可以选择若干试点，逐步推进农民住房财产权的抵押、担保、转让等融资行为，需注意前提是要保障农户宅基地用益物权。在征地制度改革方面，重点在于如何保障农民在土地增值收益分配中的权益，确保其权益的长期性。此外，河南省新型城镇化发展的资金保障机制建设离不开完善的信用体系。因此，要加强政府主导作用，将社会信用体系、银行等金融机构的信用评级体系和企业、个人信用管理体系相结合，不断完善信用体系建设，为河南省新型城镇化发展资金保障机制提供良好的信用环境，同时促进各个主体在城镇化发展资金保障机制更好地发挥自身的作用。［本文系以下课题阶段性成果：国家自科基金项目（项目编号：U1304707）；河南省哲学社会科学规划决策咨询项目（项目编号：2015JC13）］

（作者单位：河南科技大学经济学院）