“外嫁女”征地补偿款纠纷的诉讼困境及其解决

冷传莉，李 怡

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

“外嫁女”征地补偿款纠纷的诉讼困境及其解决

冷传莉，李 怡

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

在我国城市化进程中，建设用地需求日益凸显，农村集体土地的征收愈发频繁，导致“外嫁女”征地补偿款纠纷大幅增加。此类纠纷在司法实践中存在诸多难点，包括受案范围局限、诉讼主体资格难以判定、分配决议的监督审查受限和集体经济组织成员审查标准不足等。通过明确农村自治组织的民事主体性质，统一“外嫁女”集体成员资格的认定标准和时间，赋予司法机关有限度的决议审查权，以充分保障“外嫁女”的土地合法权益。

“外嫁女”；征地补偿款纠纷；资格认定

面对农村法治建设相对薄弱的现实，农村妇女的权益保障问题更值得关注。在乡村社会的思想意识中，女性从属于男性。[1]但另一方面，受现代文明冲击的“外嫁女”也逐渐接受了法治观念，对自身权益有较为明确的意识和要求，当受到侵害时会诉诸法律来保护。因此，在农村社会的传统观念与现代法治理念的对立下，在城市扩张造成的农村土地征收问题愈发严峻的背景下[2]，以土地承包权益为核心的“外嫁女”征地补偿款纠纷变得日益加剧。

一、“外嫁女”的概念与“外嫁女”征地补偿款纠纷的焦点

为落实党的十八大报告和《依法治国若干重大问题的决定》提出的“推进基层治理法治化”，2015年中央一号文件明确要求 “保障好农村妇女的土地承包权益”。随着“外嫁女” 征地补偿款纠纷案件数量日趋增加，其中所涉及的农村土地产权保护问题已不容忽视。作为农村妇女的特殊群体，“外嫁女”这一通俗概念首先应在梳理学界争议与实务观点的基础上予以明确界定，与此同时，此类纠纷所引发的当事人之间的利益冲突，唯有从案件争议焦点入手剖析其核心问题，才能为其解决提供有益的路径方向。

(一)“外嫁女”概念的争议与厘定

目前，我国学者普遍认同“外嫁女”并非法律概念，而是农村地区的一种习惯用法，但对其内涵和外延的界定却并不统一。有学者认为，应从字面上来理解“外嫁女”的含义，即指本村出嫁到村外的成年女子。大多数学者认为，“外嫁女”应指出嫁到村外，但户口仍未迁出的妇女。随着社会发展和环境变迁，“外嫁女”的概念出现一定程度的扩张，有学者认为，广义的“外嫁女”概念还应包括嫁到本村、户口也随之迁入的“内嫁女”，离婚或丧偶的外嫁女等。[3]还有学者认为，离婚或丧偶后户口仍在夫家的妇女，招赘男子及其子女等也应归入“外嫁女”的范围。[4]也有法官根据审判经验归纳出“外嫁女”的具体类型，包括：丈夫为农业户口的；丈夫为非农业户口的；离婚、丧偶或远嫁港澳台地区或国外的。[5]895

上述第一种观点侧重于“外嫁女”与本村的血脉联系，却未明确其在户籍上与本村的关系，具有片面性。第二种观点较为准确地概括了“外嫁女”的典型特征，但外延过窄，不能囊括司法实践中 “外嫁女”征地补偿款纠纷案件的主体，因此，适当拓宽“外嫁女”概念的涵摄范围势在必行。第三种观点将离婚或丧偶的“外嫁女”“入赘女婿”“内嫁女”及其子女等纳入“外嫁女”的范畴，具有一定的合理性。上述人员也属于农村集体中权益易受侵害的特殊群体，其享有的土地征收款分配权也亟待法律提供保障。综上所述，笔者认为，“外嫁女”是指丈夫为本村以外的男子且户口未迁出或迁出后又迁回的本村妇女，嫁到本村、户口也随之迁入的“内嫁女”、入赘女婿以及上述人员的子女。

(二)“外嫁女”征地补偿款纠纷的主要争议焦点

“外嫁女”征地补偿款纠纷是指在村集体的土地被征收后，“村委会”等农村自治组织与其成员“外嫁女”因征地补偿款的分配问题而发生的纠纷。笔者在“北大法宝”数据库中以“外嫁女”和“征收补偿费用分配”为关键词检索到的案例约有3426起，占“征地补偿费用分配纠纷”的15.2%，且呈现出逐年上升的趋势。该类纠纷案件的复杂程度高、处理难度大、利益相关者众多，在处理过程中存在着群体效应显著、调解难度较大，上诉率较高等特点。[5]896梳理此类案件的争议焦点问题能够明晰矛盾根源，提供解决方案。笔者以2015年6月至2016年6月为时间界限，在“北大法宝”检索到106起“外嫁女”征地补偿款纠纷案件并对其进行分析归纳，此类案件的争议焦点主要有以下几个方面：

1.资格认定问题

“外嫁女”是否具有集体经济组织成员资格决定其能否参与土地征收补偿款的分配，此类纠纷中村集体常以当事人系“外嫁女”为由，判定其不属于集体经济组织成员，进而将其排除在征地补偿款分配范围之外。笔者检索的106起案件中，以“资格认定”问题作为争议焦点的就有81起，如徐雪云诉递铺街道三官村黄泥岗村民组承包地征收补偿费用分配纠纷案中，原告自出生即落户于被告处，2009年其与居民登记结婚，2014年被告处部分土地被征收，被告以原告已出嫁为由未向其分配征收补偿款，双方主要争议焦点就集中在原告是否具有被告处集体经济组织成员资格。

2. “差别待遇”问题

实践中常常出现村集体在征地补偿款分配时对“外嫁女”实行“差别待遇”的情况，这种“差别待遇”包括：“外嫁女”分配的征地补偿款比其他集体经济组织成员少或者“外嫁女”必须交纳一定费用才能参与分配。[6]例如：王芝娟诉义乌市福田街道畈田王股份经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷案中，原告系被告集体经济组织成员，被告于2004年和2014年两次向集体经济组织成员发放土地征用款，但均以原告系“外嫁女”为由，仅向其发放其他成员分得份额的50%，原告为此要求与其他成员享受同等待遇。

3.分配方案问题

我国《村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)规定：征地补偿款的使用和分配方案必须经村民会议讨论决定。实践中，村民委员会、村民小组等农村自治组织往往在制订分配方案时，讨论决定“外嫁女”不能参与征地补偿款的分配或者对其进行差别待遇。因此，在大多数“外嫁女”征地补偿款纠纷案件中，双方当事人对农村自治组织作出的补偿款分配方案的效力产生争议。如苟永秀诉重庆市永川区朱沱镇石碓窝村盘龙山村民小组承包地征收补偿费用分配纠纷案中，被告作出的征地补偿费分配方案决定认为原告属“外嫁女”而将其排除在分配方案之外，原告认为其合法权益受侵害，请求撤销被告的上述决定。

4.诉讼主体资格问题

我国《民事诉讼法》第3条规定：平等民事主体间因财产和人身关系提起的民事诉讼属于人民法院的受案范围。因此，在实践中，判定“村委会”等农村自治组织与“外嫁女”是否为平等的民事主体就成为征地补偿款纠纷案件能否受理的关键，该问题最终落脚于对“村委会”、村民小组等农村自治组织主体资格的认定上。例如：韩静诉黄骅市旧城镇后仙庄村(以下简称“后仙庄”)村民委员会承包地征收补偿费用分配纠纷案中，韩静系嫁入并落户于后仙庄的人员，后仙庄于2014年9月中止向其发放土地补偿金，韩静认为其具有后仙庄村民资格，要求村委会给付土地补偿金。一审法院认为，征地补偿款的分配应由村民自主决定，该纠纷不属于人民法院受理范围。韩静不服遂提起上诉，认为后仙庄村委会具有民事主体资格，该案为平等民事主体之间的纠纷，人民法院应当受理。

二、“外嫁女”征地补偿款纠纷的诉讼困境

我国《妇女权益保障法》明文规定，妇女在其所属集体经济组织中享有的土地权益不因其结婚而受到损害。各地关于实施《妇女权益保障法》的规定也进一步明确了村民会议的决议不得侵害“外嫁女”在土地征收补偿费分配、土地承包经营等方面享有的权益⑧，但这些条文的宣示意义较强而缺乏可操作性。由于法律规定不明确、司法机关对条文理解偏差及适用法律错误等原因，“外嫁女”这一特殊群体在征地补偿款纠纷诉讼中仍然面临着诸多困境。结合上文对“外嫁女”土地补偿款案件主要争议焦点的梳理，该类纠纷在诉讼中所涉的问题主要分为程序性和实体性两大类。

(一)“外嫁女” 征地补偿款纠纷的程序性问题

1.受案范围的局限

2.诉讼主体资格难以认定

3.司法机关对分配方案的审查权依据不明

(二)“外嫁女” 土地补偿款纠纷案件的实体问题

1.成员资格审查标准不足

2.成员资格确定时间不明

《解释》第24条除规定取得土地征收补偿款应具备本集体经济组织成员资格外，此种资格还必须在征地补偿安置方案确定时就已具备。这是为了规制实践中频繁发生的为参与集体土地征收款的分配，临时将户籍加入该集体经济组织从而取得成员资格的情况。但由于村民大会也有制定土地征收补偿款分配方案的权力，本条款在适用中存在争议：即集体经济组织成员资格的认定时间应以“征地补偿安置方案确定时”为准还是以“征地补偿款分配方案确定时”为准。两种方案确定的时间前后不一，由此决定的集体经济组织成员资格的判定时间也存在先后问题，这在实践中对“外嫁女”能否获取土地征收补偿款的影响巨大，因此在法律适用中应当予以明确。

三、“外嫁女”征地补偿款纠纷的解决

结合“外嫁女”征地补偿款纠纷案件的主要焦点问题和该类案件目前面临着的程序性和实体性问题两方面的诉讼困境，应将明确农村基层自治组织的性质、村民会议决议的审查权以及集体经济组织成员的资格认定等问题作为解决该类案件的突破口，为“外嫁女”征地补偿款纠纷的诉讼救济提供法律依据。

(一)明确受案范围及诉讼主体性质

1.厘清人民法院的受案范围

作为“外嫁女”征地补偿款纠纷案件中的主要争议焦点——“外嫁女”的成员资格确定问题和征收补偿款分配的份额问题却常常被法院排除在受案范围之外，理由是二者均为农村集体经济组织自治的内部事项。但实际上，法院作出不予受理或驳回起诉的裁定往往是基于“外嫁女”征地补偿款纠纷案件容易产生群体性效应、处理难度大、上诉率高等考虑。但法院的此种消怠行为无益于保障“外嫁女”的土地权益，阻断了当事人通过诉讼获取救济的途径。因此，应将征地补偿费用分配所涉及的一系列问题纳入人民法院的受案范围中，如集体经济组织成员资格的确认问题、征收补偿款份额的分配问题、差别待遇的合理性问题等。另外，部分法院在适用《解释》第1条第2款时存在错误，将其理解为集体经济组织成员对个人的征地补偿费分配数额产生的争议不属于人民法院的受案范围。但实际上该条款意在排除的是集体经济组织成员对该集体用于分配的征地补偿款总额存在的争议。

2.确定农村自治组织的性质

我国《物权法》《土地管理法》等现行法律规定，农村集体所有的土地归本集体成员集体所有，本集体成员有权决定土地补偿费的使用和分配。我国《宪法》和《村委会组织法》都规定村委会是“群众性自治组织”，村民自治的权利主体是村民大会，村委会等集体经济组织分配土地补偿款的权利源自于村民大会的决议，其实际上是农民集体的代理人，或者说是村民大会的执行机构。因此，村、乡(镇)集体经济组织、村委会、村民小组等农村自治组织具有民事主体资格，征地补偿款纠纷应作为民事案件受理，如果原告“外嫁女”一方起诉被告村委会或村民小组，二者间产生的纠纷应适用民事诉讼程序解决。

(二)赋予司法机关有限度的决议审查权

目前，我国法律没有明确规定司法机关对村民大会决议等的审查权。因此，各地法院在实践中基于对法律条文的不同理解产生了两种做法——不予受理和径直审查。由此可知，首先，大量的“外嫁女”征地补偿款纠纷确有司法机关介入审查的需求。其次，如果不赋予司法机关决议审查权，将使权益受侵害的“外嫁女”失去诉讼救济的途径，不利于其合法权益的保障。最后，法律规定的不明确将导致法律适用的不安定性，不利于司法权威的树立。因此，笔者认为，应当赋予司法机关有限度的决议审查权。具体而言，应分三种情况分别讨论。

首先，村民会议等作出的决议或决定，应由乡、镇等人民政府先行审查。其次，如果政府怠于审查或错误行使职权，权益受损的“外嫁女”可以向法院提起请求，审查村民大会征地补偿款分配决议内容的诉讼，法院应予受理。最后，法院对村民大会决议或决定的审查内容包括：程序是否合法及内容是否违背相关法律的禁止性规定、是否侵害村民的合法权益。

(三)对“外嫁女”集体成员资格认定进行法律解释

我国当前的法律、法规及规范性文件缺乏认定集体经济组织成员资格的明确标准。不过，各地高院从实践经验出发，针对此问题提出了大量“指导意见”并基本形成较为一致的判定标准：首先，是否具有本集体组织所在地常住户籍。其次，是否长期在该地生产、生活。最后，是否以土地为基本生活保障等。[10]该标准与我国当前社会条件和法律制度相适应，也切合农村集体组织共同体的特征，但在具体标准上仍有待细化。根据我国《立法法》第45条第1项之规定,由于农村集体经济组织成员资格问题事涉公民基本民事权利, 因此，其法律解释权在全国人大常委会。全国人大常委会应当积极行使职权，在认真考察全国各地实践经验的基础上，尽快作出更加明确的法律解释，将操作性更强、实践效果更好的认定标准予以法定化，为农村集体成员资格认定提供标准，有利于保障“外嫁女”的土地权益、规范实践中的法律适用。

(四)明确集体经济组织成员资格认定的时间

在学界和司法实践中有观点认为，在土地征收款分配方案确定之前取得农村集体经济组织成员资格的“外嫁女”可以参与土地征收款的分配，这是由于土地征收款分配方案的确定时间晚于政府征地补偿安置方案的确定时间，以此为基准时能够保障在征地补偿安置方案制定后，在土地征收款分配方案制定前这一时间段内合法取得该集体经济组织成员资格的人的权益。但笔者认为，只有在征地补偿安置方案确定之前取得农村集体经济组织成员资格的“外嫁女”才可以参与土地征收款的分配。一方面，相对于村民大会制定土地补偿款分配方案的时间点，由政府发布的征地补偿安置方案的时间点较为明确且具有较强的公信力。另一方面，政府制定的征地补偿安置方案与村、乡、镇集体经济组织各成员的具体经济利益无涉，因此内容上更为中立，在实践中也不易产生纠纷。

四、结语

面对“推进基层治理法治化”的要求，2015年中共中央、国务院以一号文件的形式强调了农村妇女土地承包权益的保障问题。解决“外嫁女”征地补偿款纠纷问题，积极回应全面依法治国要求的体现，笔者也仅就司法实践中存在的疑难问题提出了初步建议。在城乡一体化进程不断加快的背景下，对“外嫁女”征地补偿纠纷的法律问题进行进一步研究，对于维护“外嫁女”的土地承包权益，完善农村产权保护法律制度，推进农村法治建设具有重要意义。

注释：

①参见刘俊《外嫁女土地承包经营权维权难之成因及完善措施》，载《贵州警官职业学院学报》第6期，第84页；李桂凤等：《农村“外嫁女”土地承包权益的法律保护》，载《唐山学院学报》2007年第5期，第86页。

②参见陈端洪：《排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产权分析》，载《北大法律评论》编辑委员会主编《北大法律评论·第5卷·第2辑》,北京大学出版社2003年版，第321页；张开泽：《农村外嫁女权益纠纷及其成因分析——以广东部分地区为例》，载《中华女子学院山东分院学报》2009年第5期，第24页；莫万友：《农村外嫁女权益保护问题探析——珠三角Z市的实证》，载《农村经济》2013年第1期，第94页；黄家亮等：《多元正义下的行动逻辑与纠纷解决——珠江三角洲“外嫁女”纠纷实证研究》，载《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2015年第4期，第10页。

③参见浙江省安吉县人民法院(2016)浙0523民初792号民事判决书。基本案情为原告自出生即落户于被告处，2009年与居民登记结婚。2002年，被告处曾召开社员会议形成外嫁女不享有经济利益分配的协议。2014年被告处部分土地被征收，被告处向其集体经济组织成员两次分配征收补偿款，但均未分配给原告，原告为此要求被告给付土地征收补偿款。

④参见浙江省义乌市人民法院 (2015)金义民初字第3406号民事判决书。

⑤参见重庆市永川区人民法院(2015)永法民初字第04965号民事判决书。

⑥参见河北省沧州市中级人民法院(2015)沧立民终字第458号民事裁定书。

⑦参见《中华人民共和国妇女权益保障法》第33条之规定。

⑧参见《辽宁省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>规定》第16条；《宁夏实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第28条；《山西省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第31条之规定。

⑨参见最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条、第24条之规定。

⑩参见《海南省高级人民法院关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见(试行)》第1条；《贵州省高级人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件的指导意见》第3条之规定。

[1]夏锦文,陈小洁.区域法治文化:意义阐释、运行机理与发展路径[J].法律科学,2015(1):3-12.

[2]孙宪宗.中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查[J].苏州大学学报,2014(4):63-69.

[3]张庆东,陈向波.农村“外嫁女”权益纠纷若干法律问题探究[J].福建法学,2006(2):55-58.

[4]常献平.外嫁女权益的法律保障与政策保护[J].经济与社会发展,2010(4):117.

[5]李勇，曾令宏.探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究论文集(下):A集[C].北京：人民法院出版社,2011:895-902.

[6]刘俊.外嫁女土地承包经营权维权难之成因及完善措施[J].贵州警官职业学院学报，2013(6):84-87.

[7]李栋栋.“外嫁女”请求征地补偿款纠纷的法律分析[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2011(3):58-60.

[8]杨福忠.法律在农村被边缘化问题研究——以外嫁女权益纠纷为切入点的初步考察[J].法学杂志,2010(11):82-85.

[9]王利明,周友军.论我国农村土地权利制度的完善[J].中国法学,2012(1):45-54.

[10]韩延斌.对当前涉农纠纷疑难问题的司法解决——农村集体土地补偿费收益分配纠纷案件的处理[J].法律适用，2008(1):94-100.

责任编辑 何志玉

The Lawsuit Dilemma and Solution of Land Compensation Disputes to Married-off Women

LENG Chuan-li, LI Yi

( School of Law, Guizhou University, Guiyang 550025, Guizhou, China)

Within the process of Chinese urbanization, construction land demand is becoming a rather prominent issue and more rural collective land are levied. Consequently, the disputes of land compensation to married-off women have increased significantly. The judicial practice is facing many challenges in dealing with such disputes including the restrictions of the reach of the case, determining the qualification of litigation subject, lack of supervision of the land compensation allocation made by villagers' assembly, and insufficient criterion for membership of collective economic organization of married-off women. By clearly making the nature of civil subject of rural autonomous organizations such as village committee, unifying the criterion and time of membership of collective economic organization of married-off women and endowing the judicial organ with limited power of resolution, the legitimate land rights and interests of married-off women could be fully protected.

married-off women; disputes about land compensations; qualifications cognizance

2016-08-22

贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目：“社会转型时期民商法理论发展新趋势与判解研究”(项目编号：GDZT2010002号)阶段性成果。

冷传莉(1969-)，女，山东蓬莱人，贵州大学法学院院长，澳门科技大学博士生导师、教授、博士。主要研究方向：民法、物权法、侵权法。 李 怡(1991-)，女，四川成都人，贵州大学法学院硕士研究生。主要研究方向：物权法、侵权法。

D922.3

A

1673-6133(2016)05-0099-06