国外土地整理实施经验对河南省土地整理的启示

◎ 周雅珺



国外土地整理实施经验对河南省土地整理的启示

◎ 周雅珺

土地整理是实现耕地总量动态平衡的必由之路， 是我国耕地保护的重要举措。有效的土地整理有利于增加一定数量的耕地面积，促进经济发展和耕地减少矛盾的解决；保护和改善生态环境，促进城市协调发展，推进社会主义新农村建设。

随着人们对土地整理内涵理解的深入，对土地整理的功能和目标的认识也在不断加深，目前土地整理的内容目标正从单一的“数量型”向“数量、质量、生态综合型”发展。在这种形势下，借鉴国外土地整理的发展经验，不仅可以促进河南省土地整理的发展，而且能够为河南省土地整理的决策提供支持。

一、国外土地整理的发展及特征

1.土地整理的内容更加综合，重视生态环境的保护建设

土地整理起源于欧洲。欧洲几个国家譬如德国、荷兰、芬兰等的土地整理内容随着社会经济的发展而不断进行调整及完善。以德国为例，其土地整理按照内容与目标的差异，大体可以划分为四个阶段：第一阶段以地块简单合并及调整田间道路为主以提高农业生产力；第二阶段以农业基础设施的完善促进农业发展；第三阶段以乡村综合整理促进农村发展；第四阶段以乡村综合整理与自然保护促进地区发展，这一阶段土地整理的重点转变为促进地区经济发展，保护和改善生态环境，应该说土地整理在这一阶段真正成为人们利用与保护土地资源的重要途径。荷兰在《土地整理条例》中， 明确要求在土地整理规划中， 采取必要的措施保护土地景观。土地整理委员会在制订规划的过程中，也必须征求国家科学委员会关于自然和景观保护的建议。

2.土地整理的法律更加完善，适应性增强

世界上较早开展土地整理且发展较好的国家如德国、日本、荷兰等都无一例外地先后出台过一系列法律法规，而且随着土地整理内容与目标的变化，其内容也在不断修正和完善。德国于1953年制定并颁布了该国的第一部《土地整理法》，但是，由于土地整理的新情况、新问题不断出现，原有法律已不能适应不断出现的新问题，后又于1976年、1982年对《土地整理法》进行了修订。另一些国家，如荷兰、奥地利、比利时、瑞典、挪威在20世纪70年代都修订了土地整理法律，以期在社会、生态和文化方面也实现一定目标。

3.土地整理的工作程序更加完备，公众参与程度提高

国外的土地整理经过几百年的发展和不断完善，其运作程序更加完备，一般都是包括准备阶段、调查和规划阶段、实施阶段。同时，在国外的土地整理过程中，与其相关的利益群体将全程参与。国外普遍认为公众的积极参与和广泛支持是土地整理目标能够最终得以实现的关键。例如荷兰土地整理中利益分配主要通过以下措施来保证： 一是土地整理项目的选择或立项必须由项目区中50%以上的土地所有者和使用者决定；二是土地整理委员会的组成必须有项目区土地所有者和使用者的代表；三是土地整理项目规划是公众参与和各方协商的结果；四是土地收益分配以土地整理前的土地价值为计算依据。

2009年，“中国设计交易市场（CDM）暨设计之都大厦”研究项目成立，被列入“十二五国家科技支撑计划”，这也为2012年北京成功获得联合国教科文组织创意城市网络——“设计之都”做出了标志性贡献。如今，深圳、上海、武汉、北京，四座城市获此殊荣，成为中国设计走向世界的“名片”。

4.土地整理更加注重技术的科学规范

土地整理的技术手段是土地整理成功的基础，其科学规范性是判断土地整理是否可持续的指标之一。土地整理的技术手段主要包括信息采集技术、环境评价技术、地产评估技术以及景观塑造保护技术。国外土地整理中的各项技术比较科学、规范，而且适应了土地整理内容与目标的要求。譬如环境评价技术，国外在进行土地整理计划方案确认时，无论是建设公用或公共设施，还是对现有设施进行改造、拆除或合并，都要进行环境相容性评估。

5.形成了多元化的土地整理融资体系

土地整理具有高投入性，对资金的要求很高。因此，土地整理的融资对能否顺利实施土地整理具有重要意义。国外土地整理费用可以分成两部分： 一是程序费用，一般全部或部分（50%～100%）由国家分担；二是实施费用，一般由整理区域中的土地所有者和使用者支付，但是他们可以获得政府的资助或贷款。国外土地整理在发展过程中，也逐渐形成了完善的融资机制，如德国的融资方式包括联邦政府融资、州政府融资、土地所有者和其他团体融资。

二、河南省土地整理的现状与存在的问题

近年来，河南省土地整理取得了许多成果，通过耕地整理，对项目区内田、水、路、林等农用地、未利用地进行土地开发整理，增加了有效耕地，提高了土地质量和利用效率，完成用于占补平衡的新增耕地计划；“三项整治”通过对项目区内的宅基地和废弃工矿用地等建设用地的整理，优化集体建设用地的结构和布局。在建设用地总量不增加，耕地和基本农田质量不降低、面积不减少的前提下，实现农业化、规模化和特色化经营，改善农村生产、生活、居住条件，大大提高土地的节约集约利用水平。

但是，目前全省土地整理工作还存在着一些不容忽视且亟待解决的问题。一是在土地整理项目设计当中存在诸多问题，许多设计内容与实际地形不相符，使项目难以实施或者出现设施闲置现象。二是人力资源不足，土地整理不仅需要农、林、水、国土方面专业技术人员，还需要精通工程经济管理方面的专业人员。而这些人员都是临时从各部门抽调的，而且往往不能到位。三是项目申请单位前期调研工作不细致，有的项目区缺乏最基本的立项条件。四是后期管理缺位，项目区水利、电力设施损坏或被盗，致使不能发挥正常作用。

造成这些问题的原因主要有以下几点：

1.政策法规不健全。我国还没有一部对土地整理做出统一、系统规定的立法，有关土地整理的规定只是散见于法律、法规、部门规章、地方性法规和政策性文件中，统一土地整理方面的法规只有《土地开发整理若干意见》，但它已经远远不能满足现实的发展需要。

2.管理体制不够完善。土地整理工作是一项系统工程，需要水利、交通、农业、环保等部门参与配合。事实上，往往是国土资源部门单兵作战，唱独角戏。

3.资金来源单一。在现阶段，国家和各级政府投入的建设资金存在明显不足，企业和个人对投资土地整理和新农村建设积极性不高，这就造成了土地整理建设资金匮乏，投资主体单一。

4.公众参与的积极性不高。目前我国公众参与仅仅局限于对资料的收集，村民被动地接受调查、了解政府宣传信息和规划成果，以及配合规划项目的实施。公众参与缺乏广度和深度，公众参与层次低，缺乏积极性和互动性，导致一些项目脱离当地的实际情况。

5.后期管护不重视。许多项目区存在“重建设，轻管护”的现象。一般土地开发整理项目区大多处在户外，电线、 变压器和水泵等水利设施极易发生被盗、损毁和锈蚀，田间道路由于缺乏日常维护，路基等容易被雨水冲毁，已修好的部分沟渠往往淤塞严重，生态防护林树苗常被折断或被盗。

三、国外土地整理经验为河南土地整理提供的借鉴与启示

针对河南省在土地整理过程中出现的问题，国外土地整理的成功实践为这些问题的解决提供了经验。结合河南省土地整理特点，笔者认为可从以下5个方面予以借鉴。

1.完善相关法律体系，促进土地整理有序进行

应考虑协调不同部门、行业间的协作问题，增强土地整理的可操作性，完善与土地整理相关的法律法规，最终形成一套完备的法律体系，为土地整理提供法律保障。用制度规范事、以制度约束人，严把规划立项、方案设计、工程实施、资金运作、工程质量和廉政建设等关口。

2.发展多渠道的土地整理融资模式

土地整理是一项涉及面广、工作量大的系统工程， 需要大量的资金投入， 这是开展土地整理的关键。土地开发整理应该由省政府牵头，着力整合各部门的涉农资金，包括国土、水利、农业、林业、扶贫等涉农部门的项目资金，按照“渠道不乱、用途不变、集中使用、各记其功”的原则，将资金、人力、物力捆绑使用，实行项目投一点、政府补一点、农民筹一点，进行大规模的土地开发整理，使农民真正得到实惠。

3.注重土地整理中的生态环境保护

做好土地整理生态评估， 重视中低产田改造中的生态环境保护， 加强农田水利工程建设中的生态环境建设， 大力营造防风林、生态林， 从而通过土地整理实现真正意义上的经济、社会、生态效益的最大化， 实现土地可持续利用。

4.加强土地整理的宣传与引导

一方面，做好土地整理的宣传与引导工作，让农民在对土地整理有充分了解的基础上逐步培养参与意识，并为下一步的决策参与奠定基础；另一方面，要建立完善的信息公示制度，通过公示栏、网上信息发布或手机信息通知等方式，定期向农户公示土地整理的相关进展情况，保证农户有充分的知情权，提高土地整理的透明度。

5. 加大科技的投入与专业人才的培养

加快建立全省土地整理信息系统，促进全省范围内土地资源信息共享；鼓励和支持先进科学技术应用于土地整理，进一步加大科技投入，提升科技的支撑力量；在全省范围内开展专业技术人才的培养工作，同时鼓励生态环境专家、园林设计专家和城市规划专家加入到土地整理的工作中来，使土地整理成果更具专业性和全面性。

（作者单位：洛宁县国土资源局）