重庆地票七年

◎ 谢必如 白文起 杨裕海



重庆地票七年

◎ 谢必如 白文起 杨裕海

今年1月1日，《重庆市地票管理办法》正式实施。自此，引发全国关注的城乡统筹制度创新——重庆地票制度改革已风风雨雨地走过了7年。

作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市于2008 年12月成立了农村土地交易所，同年12月4日，首张地票成功拍卖。地票改革实践的大幕就此拉开。7年来，重庆市不断完善复垦、交易、使用和价款分配等环节设计，已基本形成了地票制度框架体系。

据统计，截至2015年12月底，重庆已累计交易地票17.29万亩、345.66亿元；地票质押8354亩，金额12.23亿元；地票使用11.7万亩。

从实践来看，地票制度在保护耕地、保障农民权益、统筹城乡土地利用、促进新型城镇化发展等方面的作用日益显现，成为重庆统筹城乡发展的重要制度成果。

从试点探索到建章立制，重庆地票走过了怎样的道路？地票制度改革下一步该如何走？带着问题，记者进行了深入探访。

制度创新：以市场化破解城乡用地难题

重庆市探索地票改革的思路是，以保护耕地和实现农民土地财产价值为目标，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以地票方式在市场公开交易，可在全市城乡规划建设范围内使用。

重庆市市长黄奇帆表示，地票这一制度创新，主要基于三方面的理论逻辑。

首先，地票制度是被异化的城镇化路径的正常回归。全球城镇化的普遍规律是，城市建设用地增加，农村建设用地相对减少，但农耕地不仅不会减少，还会有所增加。我国城镇化却出现了与之相悖的情形。

其次，地票制度是产权经济学的创新实践。农村土地为集体所有，农民有使用权，但无处分权。我国农村土地集体所有制产权模糊，导致出现了“人人有份，户户无权”的状况，土地产权很难“动”起来。

地票制度针对农村建设用地比较模糊的产权状况，进行确权分置：土地所有权归集体，将土地使用权视为一种用益物权归农民，所有权和使用权按比例获得各自收益，并将耕地复垦验收合格票据化形成的地票，交由政府设立的土地交易所组织市场交易。

这样，把农村闲置的、利用不充分的、价值很低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城市区域，从而使“不动产”变成了一种“虚拟动产”，用市场之手把城乡之间连了起来，实现了农村、城市、企业等多方共赢。

再次，地票制度是恪守“三条底线”的审慎探索。土地是农民的命根子。重庆地票制度探索，始终恪守中央反复强调的“坚持土地公有制性质不改革、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。三条底线不能破，是重庆地票制度设计和实践的基本准绳。

操作模式：自愿复垦、公开交易、收益归农

重庆农村土地交易所执行总裁童代志告诉记者，地票制度经过试验探索，目前已基本形成了以“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”的制度体系。“地票市场化的运作方式，更能体现农民在处置农村土地房屋财产上的主动性、自愿性和参与性。”

据了解，地票复垦由农户或农民集体自愿提出申请，农户需要保证住有所居，不下指标，不搞大拆大建；配套的农民新村建设布局、户型设计充分尊重农民意愿，不搞被复垦、被上楼；复垦形成的耕地仍归农村集体经济组织所有，由原农户优先承包使用。

地票交易实行市场化定价，由农村土地交易所根据市场供需情况统一组织，公开发布交易信息。“地票成交单价已由首场的8万元/亩逐步提升到现在的20万元/亩左右。”童代志说。

“那收益是如何分配的呢？”记者问道。

“地票价款扣除复垦成本后全部收益将归‘三农’所有，作为农户实际使用的合法宅基地，收益由农户和集体经济组织按85∶15比例分享；属农民集体经济组织使用的建设用地，复垦交易的地票收益归集体经济组织所有。”童代志说，这一政策规定尊重了农房是农民在农村主要财产的现实情况，同时考虑了集体经济组织作为土地所有权人的权益实现，量化了农村集体土地所有权和使用权收益分配比例，实际操作中得到了农民和集体经济组织的普遍欢迎。

此外，重庆市要求，地票制度必须与现行土地管理制度充分衔接，始终依规划实施复垦和使用地票，地票生产、使用各环节也必须符合土地利用规划、城市建设规划要求，城市规划区内的农村建设用地不纳入复垦，不在规划建设范围外使用地票，地票落地后仍按现行土地出让制度供地。

明晰土地权属，是实现农民土地财产权益的前提。

地票制度的运行建立在农村土地产权明晰的基础上。截至2011年底，重庆在全国率先完成了新一轮农村土地房屋登记发证工作，累计核发集体土地所有权证书8.04万本，宅基地及农房证书660万本，其他建设用地及房屋证书4.06万本，做到了应发尽发，为农村建设用地复垦和地票交易创造了条件。

改革成效：让用地跟着人口和产业走

地票改革在重庆取得了实实在在的成效。

据重庆农村土地交易所副总裁王晓芹介绍，在重庆已交易的地票中，70%以上来源于渝东北、渝东南地区。这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护的功能，发展导向是引导超载人口转移，实现“面上保护、点上开发”。而地票的使用，95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的主城及周边地区。

“这种资源配置，符合‘产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走’的区域功能开发理念，有利于推进区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化。”王晓芹说道。

同时，地票是一种有偿使用的指标，促使城镇用地者更加理性用地、节约集约用地。由于地票落地充分考虑了市场意愿，提高了城镇规划实现效率。实施农村建设用地复垦，促进了耕地集中连片，为农业规模化经营创造了用地条件，提高了农村土地资源的整体利用效率。

因为地票运行程序是“先造地、后用地”，这也更有利于落实耕地占补平衡制度。据介绍，重庆农村闲置建设用地复垦后，95%以上面积可转变为耕地，而地票使用所占耕地仅占63%左右，地票落地后平均省出了约30%的耕地，实现了耕地占补有节余。截至2015年12月，重庆已使用地票11.7万亩，实际占用耕地7.3万亩。地票制度实现了耕地“多补少占”，而且保障了补充耕地质量。

此外，由于复垦宅基地生成的地票按纯收益85∶15的比例分配给农户和集体经济组织，农民收入不断增加。据测算，重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户能一次性获得10万元左右的净收益。复垦形成的耕地归集体所有，仍交由农民耕种，每年也有上千元的收入。

新阶段任务：扩大试点，优先用于脱贫攻坚

“地票占比太高，会影响其价值；地票占比太低，节约集约用地和反哺农村、农民的效果不明显。”

“地票制度必须是城乡建设用地指标远距离、大范围置换，就近城镇化并无适用的，也无意义。重庆地票主要来源于偏远的渝东北、渝东南的现象就反映了这一问题。”

“对于远郊农村的闲置建设用地，受区位所限，开发建设机会相对较少，土地价格很低，一旦通过地票交易，就能大幅提升其价值。”

……

对于试验工作中遇到的问题，下一步应该怎么办，重庆国土人规划了地票制度改革新阶段的目标和任务。

重庆市国土房管局局长董建国提出，在经济新常态下，国家对耕地保护提出了更高要求，对地票完善功能、扩大试点带来新机遇。因此，要科学确定地票在供地总盘子中所占的比例，明确地票的使用范围。

2016年1月1日正式实施的《重庆市地票管理办法》，明确在自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用的基础上，要优化交易方式，突出公开、透明组织交易，完善交易公告启动、拍卖或挂牌的选取、交易结算等规则，提升交易和结算效率；允许地票转让，持有地票超过2年，或者因地票质押到期不能清偿债务的，可以并入一级市场公开转让；在严格要求新增经营性建设用地必须使用地票的基础上，在全市城乡建设用地规划规模不增加、耕地保有量目标不减少的前提下，地票可以在土地利用总体规划确定的有条件建设区内使用。

下一步，重庆市将进一步完善地票制度，并积极配合有关部委做好地票制度推广试点各项准备工作，明确扩大地票改革试点优先用于脱贫攻坚，对贫困地区和其他地区按贫困人口单独包装的复垦项目，实行“优先复垦、优先质押、优先交易、优先支付价款”；优化土地利用年度计划配置方式，合理配置新增建设用地计划指标与地票在供地总盘子中的比例，逐步破解城镇化进程中的城乡建设用地“双增长”的难题。

7年的时间过去了，作为一种先期探索，重庆地票改革按照中央的要求，正在进一步完善相关制度，使之在常态化、制度化、法制化的道路上越走越宽。

（原载《中国国土资源报》）