我国行政审批制度的弊病与改革路径

张　鹏

(南京大学 政府管理学院，江苏　南京　210023)

我国行政审批制度的弊病与改革路径

张鹏

(南京大学 政府管理学院，江苏南京210023)

摘要：从市场化改革以来，行政审批制度的改革就是中国行政改革的重要组成部分。文章认为《行政许可法》的形同具文和“非行政许可审批”的泛滥是制约行政审批制度改革的主要障碍。进而提出，规制“非行政许可审批”是前提，落实《行政许可法》是推进行政审批制度改革的必然途径，而建立公共财政制度则是破解行政审批领域腐败问题的治本之策。最后，在解制型政府、市场式政府的背景下，探讨行政审批存在的必要性。

关键词：行政审批；民营企业；行政管理体制改革；非行政许可审批

行政审批是行政管理的基本手段之一，它是一种典型的前置性管理手段，其正面作用主要体现在应对市场失灵上，被认为是政府干预经济社会运行的一种必要手段。不过，在更多的情况下，行政审批又饱受诟病，不仅仅是前置性管理手段本身的“原罪”特质，更在于行政审批的运作过程往往伴随着程序不正义、权力寻租等问题。尤其是二战后，“行政国家”不断扩张，行政权力一家独大的趋势愈发明显，面对行政“利维坦”的狰狞面容，人们自然地将批判的矛头指向了行政管理的靶心——行政审批制度。这是行政审批在当今时代面临的普遍境遇。而在中国的语境下，行政审批制度又存在一些显著的不同。

一、我国行政审批制度的独特性

我国现行的行政审批制度发端于计划经济体制。在计划经济体制下，国家集投资者和经营者于一身，控制了生产经营乃至社会生活的方方面面。行政力量控制经济的主要手段正是行政审批，而这种控制经济运行方式的实质就是消灭市场。显然，在这种经济制度下，审批是发挥不了所谓的“解救市场失灵”的作用的，盖因为根本就不存在市场。改革开放以来，尤其是1992年市场化改革以来，虽然计划经济逐步退出了历史舞台，但是深深烙印着计划经济色彩的审批制度还存在于经济肌体，与市场经济格格不入。正是因为行政审批曾经在我国经济社会领域中发挥着如此举足轻重的作用，它的寿终正寝才显得格外困难。总的来说，我国行政审批制度的特殊性就体现在它脱胎于计划经济体制，后者的管制方式和思维映射于前者并延续至当下。

二、我国行政审批制度的突出弊病

1.《行政许可法》的不足和形同具文

2004年7月1日开始施行的《行政许可法》是行政管理领域的一部重要法律，它鲜明地体现了有限政府的基本理念。该法起草之初就在规范行政审批方面被寄予厚望，被很多人认为是新中国立法史上具有里程碑意义的事件。不过遗憾的是，《行政许可法》依然没有逃脱“徒法不足以自行”的境地。不仅如此，如果我们仔细分析《行政许可法》的文本，还可以看到很多不足之处。

该法的第12、13条是非常重要的条款，它框定了行政审批的界限，但有意思的是，立法者在这里采用了如下表述：“可以设”行政许可的事项、“可以不设”行政许可的事项。这样的语言处理无形中赋予行政机关很宽泛的解释权，助长了行政自由裁量权的扩张。政府权力的扩张必然导致企业生存空间的渐行逼仄，当政府可以随意解释什么情况下能够设置行政许可的时候，必然出现形形色色的行政审批，这对民营企业生存与发展的影响是显而易见的。再如该法的第20条，“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止”。伴随着经济社会的发展变迁，行政审批一定是处在不断的变动中的。进而言之，对于之前的行政审批项目进行及时有效的清理非常重要。经济领域的变化应当及时体现在法律条文之中。如果因为诸多陈旧的行政审批影响了新兴企业的涌现，干扰了企业的创新和发展，将得不偿失。但是问题在于，关于何为“定期”，法律上却没有具体的规定，同样，由谁来提起评价的动议，也没有明确的指称。主体不明，就谈不上问责，也就无法指望法律得到有效的执行。第20条还规定，“公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议”，该法第19条还规定了听证会制度。但现实情况是《行政许可法》实施逾十年，这样的公民提议和听证会却大多流于形式。难道是公民素质不高，不知提出建议吗？或者说关乎切身利益的民营企业家群体对此全都漠不关心？笔者认为，其实不然。市场化改革以来，中国民营企业在夹缝中发展，突飞猛进，取得了举世瞩目的成就，与此相伴随，民营企业家群体也在不断壮大。整体来讲，这是一批有理想、有抱负的社会中坚力量，但是有碍于国家法律法规提供的制度性参与渠道的不足，他们难以在关系到自己切身利益的经济政策制定领域发挥建设性作用，换言之，话语权一直并未实质性地赋予这一群体。相反，正如谢泳(2013)所说，在这样的形势下，中国企业家成了一个“不成熟和暧昧的阶层”，在中国经商，没有制度化的改变现状的途径，只能寻求特权的庇护，特权竞争随之成了市场的常态，这无论是对宏观还是对微观经济都有深远的负面影响。

2.行政审批程序性的严重缺失与“非行政许可性审批”的泛滥

《行政许可法》单辟一章来规定行政审批的程序问题，讽刺的是，行政审批的程序问题却是现实中民营企业怨言最多的问题。国家统计局上海调查总队2014年开展的企业行政审批制度改革评价调查结果显示，有70.9%的受访企业希望进一步优化审批流程。简化审批是受访企业最强烈的呼声之一。其中，高新技术企业呼声尤其高，占到了所有参与调查企业的83.3%。而这样的调查结果是在“全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少”的上海得出的。以管窥豹，我们可以感知全国其他地区的情况。规范的程序是行政审批制度化的基础和前提，没有统一和精简的程序，烦琐、随意的行政审批将是民营企业永远的梦魇。同样是在上述调查中，有48.2%的受访企业希望政府进一步减少行政审批事项，仅次于希望简化流程、缩短审批时间的民营企业。①而关于行政审批事项的问题，在这里不得不提到的就是我国独有的所谓“非行政许可审批”。

在2004年7月1日《行政许可法》正式施行之时，人们以为该法将行政审批锁在了笼子里。不过一个月的时间，8月2日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，通知附“保留的非行政许可审批项目目录”，继之各地也出台相关规定，所谓的“非行政许可审批”开始大量涌现，冲破了《行政许可法》构筑的“牢笼”。非行政许可审批在法理上其实并没有一个明确的概念，它的边界存在着极大的不确定性。严格来说，非行政许可审批本质上是行政审批的一种，但是不受《行政许可法》的刚性规制，在现实中，它的依据位阶普遍较低，虽然少数非行政许可审批有法律、行政法规作为依据，但绝大多数非行政许可审批的依据是规章甚至是规范性文件。这样的直接后果就是《行政许可法》所规制的行政审批被缩小到一个非常狭窄的范围，而行政机关扩张自己的行政审批权力却大开方便之门。由此造成了在现实的经济运行中，譬如企业的税费减免、进入产业园区等直接涉及民营企业日常生产运营的重要行政审批事项，都成了行政部门的自留地，游走在法律的边缘。换言之，我们虽然制定了《行政许可法》，但遗憾的是，这部法律却不能约束这些规避于法律之外的“非行政许可审批”。

三、推进行政审批制度改革的路径分析

我国的行政审批制度改革，自20世纪70年代末开端，迄今已有三十余年，时间不可谓不长。在这期间，尽管经历多轮改革，但成果依然难以令人满意，行政审批制度改革也和中国其他很多改革一样，陷入了“运动化、形式化”的陷阱。诚然，行政审批制度改革是“政府的自我革命”，核心在于斩断政府过多地伸向经济、社会的权力触须，这种“自废武功”的改革显然不可能一帆风顺。但正如前文指出的那样，行政审批制度关系到企业运营的方方面面，尤其在中国，直接影响国民经济运行效率，因此改革势在必行。那么行政审批制度改革之路应该如何走，如何能够为企业提供一个清明的市场环境？笔者尝试提出以下建议。

1.“行政许可”和“行政审批”的概念厘定至关重要

上文所述“非行政许可审批”泛滥现象的出现，很大程度上归因于概念的混乱。我国虽然是一个行政审批大国，但在立法上从未定义过行政审批，有关行政审批与行政许可的关系也是众说纷纭，导致在实际执行中大量具有行政许可性质的审批行为通过行政机关自说自话的解释被纳入“非行政许可审批”的范畴。自从开展行政审批制度改革以来，不断清理和优化行政审批项目已经成为共识，也是历次改革的主要着力点。但是在有了“非行政许可审批”这个“筐”之后，行政部门就会不断将一些不愿削减取缔的行政审批项目划为非行政许可审批项目，《行政许可法》就从根本上丧失了用武之地。

故此，笔者建议，《行政许可法》作为现行的唯一一部规范行政审批的法律法规，有必要宣示它对行政审批事项完全性的管辖权。当务之急是从国务院一级开始尽快清理或废止有关规定非行政许可审批的行政法规，更要清理那些存在于基层政府的根本没有行政法规依据的非行政许可审批事项。与此同时，《行政许可法》也需继续细化，法律语言要尽量具有确定性，最大限度规避前文所述的法律语言模糊的现象，从源头上防止行政部门自我解释、自我赋权。

2.将《行政许可法》落到实处

《行政许可法》从立法理念、法律原则到制度设计都体现了市场经济体制的本质要求，如前所述，尽管有着一些不足，但是仍然可以加以修订，以趋更加完善。然而最关键的问题是，如何能够使得这部法律不流于形式。保障《行政许可法》的实施与执行，对于改革的顺利推进极为关键。总之，这是一部有用的法律，但应该使其同时成为一部有效的法律。

保障《行政许可法》的实施，笔者认为，做好一点足矣——全国人大常委会担负起法律解释的职责。在行政审批制度改革的过程中，《行政许可法》之所以难以有效规制行政审批行为，无法最大化地发挥作用，其重要原因之一就在于《行政许可法》的很多原则性规定都缺少统一、权威性的法律解释。

现实情况是，作为《立法法》规定的唯一具有法律解释权的主体，《行政许可法》实施以来，全国人大常委会并未履行过法律解释工作。在日常的法律实践中，出现的大量法律问题往往由国务院法制办公室予以解释和回复。但是，严格按照《立法法》，国务院法制办显然是不拥有法律解释权的，其解释和答复存在着合法性和权威性的疑问。对于当下来说，经过三十余年的改革，尤其是2013年新一届政府成立以来，行政审批制度的改革进入了深水区，改革的阻力与难度在不断加大。这种情形下，迫切需要强有力的法律规制破除阻力。因此，全国人大常委会应当实际担负起法律解释的职责，对行政审批制度改革过程中有关《行政许可法》的相关问题，做出权威、统一的法律解释，为改革保驾护航。

3.建立公共财政制度，切断行政审批制度的利益关联

从根源上来看，行政审批制度改革之所以举步维艰，无非是牵扯到部门的利益问题。现行的很多行政审批事项都与行政收费紧密相连。当然，并不是说行政审批完全不能够收费，恰恰相反，在合理的情况下，行政收费是必要的。国际通行的惯例是，行政审批收费应当符合两个基本原则：收益原则和补偿原则。前者是指，谁收益便向谁收费；后者是指，收费是为了弥补成本支出或为了平衡利益关系。

那么，如何抑制现实中林林总总的不合理的行政收费呢？笔者认为，建立完善的公共财政制度是治本之策。具体来说，必须将收支统一纳入预算，尽快建立现代预算制度。近代以来，国家治理理性化的一个重要维度是，政府部门的运行经费开支尽数来源于财政预算拨款，收支则由政府财政部门统一进行管理，不能存在任何的预算外收支。但我国分税制改革以来，地方政府，尤其是基层政府的财政收入难以满足正常的支出，造成公共服务的不足，于是国家允许一些部门自行解决一部分支出。这本是特定改革阶段的不得已之策，然而，可以想见的是，在利益的驱使下，一些部门势必会不断增加收费项目。这就是饱受社会公众诟病的部门或个人小金库的重要来源之一。故而，建立现代公共财政制度，严格执行“收支两条线”的原则显得尤为重要，即除国家财政部门外，任何行政管理部门均不能无故直接收取任何费用。甚至可以说，这是行政审批制度改革的釜底抽薪之策。除此之外，应当及时取缔原有的收费项目，改革非税收入收缴制度，加强对收费项目的合法性审查，对收费资金去向严加管理。②

四、对行政审批必要性的反思

改革行政审批制度，放松管制，乃是市场经济发展的必然要求。20世纪70年代，由于石油危机，西方世界出现了经济衰退，同时低效的大政府也饱受民众诟病，凯恩斯主义越来越受到质疑。20世纪80年代以来，在西方主要发达国家出现了改革和放松政府管制的趋势，这便是所谓的新公共管理运动。新公共管理运动不仅出现在西方发达国家，也波及新兴经济体，对近代晚期以来的政府治理影响很大，至今方兴未艾。我国的情况与西方国家不完全相同。我国的经济体制改革取得很大成功，三十多年来经济也实现了持续高增长，但如果不尽快对过度的政府管制加以改革，也难以保证经济长期健康发展。而事实上，中国的经济管制相比西方发达经济体而言是较多的。

国家对社会事务的管理既可采取事先管制也可采用事后监督。正如本文开头所述，行政审批属于典型的事先管制。笔者认为，事先管制的作用范围应当是有限的，比如在防范市场失灵、配置稀缺资源、维护公共利益等方面。现实中的很多行政审批项目其实是不必要的，尤其是在经济活动领域。经济活动崇尚自由，只有自由才能持续激发经济主体的创新能力，提高经济运行的效率。具体在中国情境下，我国的市场经济体制虽不断完善，但经济自由度尚待提升，民营企业的束缚还较多。以国内互联网企业而言，打开门户网站新浪网的主页，下方可以看到名目繁多的许可证，由此就可以看出开办企业以及业务扩张的审批之复杂、程序之烦琐。更重要的一点是，行政审批以维护公共利益为宗旨，但在实际运作中，恰恰变为有关部门运用国家公权力，以维护“公共利益”之名对个人权利和自由的一种限制。因此，笔者认为，随着经济社会的发展，这种前置性的行政审批事项只有越来越少，民营企业才会更有活力，经济的活跃度、社会的创新能量才会越来越大。

注释：

①王一.上海企业对行政审批制度改革评价的调查报告.统计科学与实践,2014,(12):16-18.

②许勇.转型时期我国行政审批制度改革研究.吉林大学,2007.

参考文献：

[1]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究(上卷).郭大力,王亚南，译.北京:商务印书馆,1972.

[2]罗豪才.行政法学.北京:北京大学出版社,2001.

[3]胡鞍钢,王绍光.政府与市场.北京:中国计划出版社,2000.

[4]李诗林.论行政许可设定范围的合理界定——对《行政许可法》第13条的批判性思考.行政法学研究,2008,(3):69-73+121.

[5]王克稳.我国行政审批制度的改革及其法律规制.法学研究,2014,(2):3-19.

[6]沈岿.解困行政审批改革的新路径.法学研究,2014,(2):20-34.

[7]应松年.行政审批制度改革:反思与创新.人民论坛·学术前沿,2012,(3):48-53+85.

[8]冯威,朱恒顺.认真对待“非行政许可审批”.政法论丛,2009,(1):66-69.

[9]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国行政许可法.2003-08-27.

[10]国务院办公厅.国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知.2004-08-02.

责任编校：裴媛慧，孙咏梅

收稿日期：2016-03-05

作者简介：张鹏，男，山东单县人，硕士研究生，研究方向为公共部门人力资源管理、公务员制度。

DOI:10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.03.024

中图分类号：F270

文献标识码：A

文章编号：1007-9734(2016)03-0135-04