英国卡梅伦政府化解社会治理困境之教育福利政策

何伟强

(浙江外国语学院 教师培训学院，浙江 杭州 310012)

英国卡梅伦政府化解社会治理困境之教育福利政策

何伟强

(浙江外国语学院 教师培训学院，浙江 杭州 310012)

英国卡梅伦政府在2010年执政之初就面临着严峻的社会治理困境，而教育福利政策在化解社会治理困境中发挥着特殊作用，因此其选择了“政府—市场”混合治理范式，积极推行教育福利政策。它既实施了支持儿童早期教育服务、支持家境贫困和有特殊需要的青少年儿童以及支持贫困青少年为今后的工作生活做准备等带有“社会共同善”伦理意蕴的举措；又施行了以“教学”为核心全面提升学校教育效能、扩大学校自主权和面向市场开放办学等带有“个体权利平衡”伦理意蕴的举措。2015年连任的卡梅伦政府可能延续这一政策路径。

卡梅伦政府；社会治理；教育福利政策；儿童贫困

一、引言

二战后，英国大部分时间是由工党与保守党轮流执政，但2010年英国大选结果居然出现了“悬浮议会”，最终保守党和自由民主党联袂组建了“联合政府”，时任保守党党魁大卫·卡梅伦(David Cameron)出任首相。执政之初，卡梅伦政府面临着严峻的社会治理困境，但经过一个任期的治理之后，英国社会经济的整体状况已大为改观。在2015年英国大选中，卡梅伦所代表的保守党获得了下议院超过半数的议席，成为新一届国会第一大党，并获得了单独组建新政府的权力，卡梅伦政府也由此开启了第二届任期的新使命。在卡梅伦政府执政期间，教育福利政策一直是其化解社会治理困境的重要举措，并且获得了较为显著的成效。因此本文拟对这些政策进行探讨分析，以期为我国相关改革提供借鉴。

二、从骚乱事件管窥英国社会治理困境

2011年8月4日，伦敦北部一黑人男性平民被警务人员枪杀，民众上街抗议警察暴行。8月6日，大约有500人走上街头伸张“正义”，随后与警察发生冲突，示威演变成骚乱。数百名青年参与焚烧警车、公共汽车和沿街建筑，切断交通，占领高速路，劫掠数十家店铺。8月9日，骚乱已扩散至英格兰地区的大部分城市。这次骚乱大概是英国数十年来最为严重的一次社会群体冲突事件，其对于卡梅伦政府乃至世界各国政府都是一个不小的冲击。在短时间内爆发如此大规模的骚乱，绝非突发偶然，透过该事件，我们可以管窥英国政府的社会治理困境。

从经济成因上探源，英国经济不景气恐怕是此次骚乱的总根源。“据英国公共政策研究院的报告显示，英国长期失业人数自2009年起开始上升，失业一年以上的人数创1997年以来的新高。受教育程度低的群体以及年轻人群体就业十分艰难。据统计，英国16至24 岁年龄段中，失业人数超过100万，创20世纪80 年代以来之最。英国财政大臣认为，英国经济状况是‘60年来最糟糕的’。”[1]57越来越多被政府“遗忘”的年轻人因找不到工作最终走上街头寻衅闹事，甚至打砸抢烧以发泄不满情绪。年轻人群体高失业率是导致社会不稳定的重要因素。在此背景之下，卡梅伦政府上台之初实施的“财政紧缩计划”加剧了社会不安，成为此次骚乱的重要“催化剂”。从政治成因上探源，不合时宜的“大社会”理念是引发骚乱的重要政治因素。卡梅伦将当前英国社会描述为“破裂的社会”。为了弥补“破裂的社会”的缺憾，卡梅伦出任首相后立即推广“大社会”理念。“‘大社会’的理念本身是美好的：主张公民更多地为自己的决定负责，而不是依靠政府自上而下的行政指令。如父母对自己孩子的教育、居民对自己社区建设和环境维护、市民对自己所在城市的治安等，都要承担起更大责任——用中国人熟悉的话来说，大概就是‘每个人都要发挥主人翁精神’。但放在英国财政紧缩的背景下”[2]105，“‘大社会’作为一个理念的光芒大打折扣”[2]105。卡梅伦政府无视英国社会存在的诸多问题，“主张政府不要去管那么多社会问题，把社会问题更多地交给民间社会组织去解决。实际上，许多服务项目民间组织无力接手”[1]57。从社会成因上探源，贫富社会分化加剧与国家再分配机制弱化是骚乱发生的另一罪魁祸首。从20世纪90年代末期至今，英国的贫富社会分化与国家暴力机制几乎同步增长。在社会分化与国家暴力之间，有一个重要的控制变量，这就是国家的再分配功能。研究显示，“如果一个国家的再分配功能较好，那么社会分化与国家暴力之间的关系的显著性就会下降，如果再分配功能较弱，那么这一关系的显著性就会上升”[3]109。“自1997年英国工党上台以后，虽然声称要终结20世纪80年代的新自由主义政策，继而在社会政策方面也推出了一些举措，但是英国社会的整体分配体制似乎并没有摆脱长期以来形成的新自由主义的诅咒，相反，英国的国家再分配功能似乎出现了越来越严重的问题。”[3]109

除了上述三个方面的成因之外，还有一个更加深层的综合问题：英国的“社会结构与经济结构正变得越来越不兼容，而曾经先进的社会政策体系在经济危机中已无力弥合这种断裂，甚至面临浮现的政治伦理困境”[4]。在福利国家体系建立之初，英国人口构成尚比较单纯，但是时隔六七十年之后，随着大量外来移民的涌入，少数族裔的人数正在逐步增长，整个社会的人口结构发生了巨大变化。这对于英国社会无疑是一个巨大考验，即如何建立能吸纳基数巨大且不具备高级技能的少数族裔人口的产业结构以真正支撑起当下的英国社会福利体系。然而，长期以来，资本和技术密集型产业，如金融行业和高端制造业是英国的主导产业，因此上述产业结构调整注定很难得以实现。这一系列深层矛盾致使卡梅伦政府陷入社会治理困境之中：一方面，不断加剧的贫富社会分化，亟待政府在解决就业、削减贫困、促进社会公平上有更大作为；另一方面，面对日益恶化的财政赤字，政府又不得不设法缩减社会福利支出，顺势打出“大社会”旗帜，以掩护政府功能的逐渐弱化。正是这一两难处境决定了卡梅伦政府在“政府主导范式”和“市场主导范式”的抉择中无法作出决断。因而，卡梅伦政府短期内只能沿袭前任政府的“第三条道路”(The Third Way)方针，选择“政府—市场”混合治理范式，坚持“社会共同善与个体权利平衡”政策伦理取向。

教育福利政策在化解社会治理困境中发挥着特殊作用，“教育改革能促进经济繁荣和社会公平”[5]175。卡梅伦政府教育福利改革的愿景是：建设一个让来自不同家庭背景的青少年儿童都拥有更多公平教育机会的高教育水平社会。为此其确立了五大战略目标：“一是通过国家课程改革以及学术和职业资格证书制度的完善，确保所有0至19岁人群获得他们应对今后成年生活所需要的知识准备；二是通过增加教育机会和改善教育成效，缩小来自不同家庭背景的学生之间的成绩差距；三是改革学校体制，给所有学校更多自主权，提高教学水平，公平合理地分配教育经费，使其更加透明和物有所值，从而为学生提供更多可供选择的优质学校；四是通过支持家庭和集中改善最脆弱儿童(包括受欺凌或受排斥的儿童)的生活，来帮助儿童充分施展各自的潜力；五是提高教育行政部门的工作效率和效能。”[6]1-3其中，第一、二、四个战略目标带有明显的“社会共同善”(公平诉求)伦理意蕴，而第三、五个战略目标则带有一定的“个体权利平衡”(效率诉求)伦理意蕴。与此相应，卡梅伦政府实施了兼具两种不同伦理观取向的教育福利政策。

三、“社会共同善”伦理观取向的教育福利政策

(一)为儿童早期教育服务提供支持

“儿童贫困”和“贫困代际传递”是令英国政府颇为头疼的社会顽疾，重点关注儿童学前教育和早期干预被认为是破解这两大难题的关键突破口[7]42。正因如此，卡梅伦政府高度重视儿童早期教育，其执政期间出台的第一部教育法令《2011年教育法》(EducationAct2011)将儿童早期教育的有关规定列入了第一款条文。该法要求地方教育当局为所有被确认为处境不利的2至4岁儿童提供每周15小时的免费早期教育。同年，作为对此条规定的回应，英国工作和养老保障部联合教育部发布了第一份“国家儿童贫困战略”白皮书《削减儿童贫困的新方法：解决致贫成因和改变家庭生活》(ANewApproachtoChildPoverty：TacklingtheCausesofDisadvantageandTransformingFamilies’Lives)，明确指出：“政府要在2011—2014年间加大早期教育的财政投入，并为来自低收入家庭的2岁儿童增加经费支持，到2013年2岁贫困儿童每周享受15小时免费早期教育的政策受益人数从原来的20,000名递增至130,000名，同时政府还坚持每年花费22亿英镑用于支持所有3至4岁儿童接受每周15小时的免费早期教育。”[7]42-44时隔三年之后，卡梅伦政府于2014年6月颁发了第二份旨在削减儿童贫困的白皮书《2014—2017年儿童贫困战略》(ChildPovertyStrategy2014—2017)。该白皮书确立了2014—2017年的支持儿童早期教育行动计划，主要内容包括：“(1)继续为所有3至4岁儿童接受每周15小时的免费早期教育提供福利资助；(2)额外增加7.6亿英镑资金，用于支持2岁贫困儿童接受每周15小时的免费早期教育，这一经费支持每年将使大约260,000名2岁儿童(占到所有2岁儿童的40%)受益于此项政策；(3)在2015—2016年度实行‘学前儿童奖学金’(Early Years Pupil Premium)计划，以帮助3至4岁贫困儿童过上更好的童年生活；(4)通过建立提高幼儿教师专业水平和地位的制度，以及启动优秀毕业生支教计划，确保为最贫困地区提供更多的优秀幼儿教师；(5)简化学前教育课程，减少官僚形式主义，确保为最贫困地区儿童的发展和未来学习提供支持；(6)为从事5岁以下儿童教育工作的教师提供专业支持，让他们知道什么样的早期干预最有利于儿童发展。”[8]38

(二)为家境贫困和有特殊需要的青少年儿童提供支持

卡梅伦政府声称：“我们的愿望是保证所有家境贫困的儿童都能获得高质量的教育。”[7]44“研究显示：在学业成绩方面，家境贫困的儿童与家境富裕的儿童存在一定差距。这种差距大都不是因为贫困儿童自身天赋和努力程度不够，而是在很大程度上取决于他们所处的家庭背景和社会环境。”[7]44为了帮助贫困儿童提高学业成绩，卡梅伦政府的主要做法有：其一，“以‘学生奖学金’(Pupil Premium)形式额外资助学校，用于帮助大部分贫困儿童取得更大进步。2011—2012年度政府设立的‘学生奖学金’总额为6.2亿英镑，2013—2014年度增加至18.75亿英镑，2014—2015年度进一步增加至25亿英镑”[8]57。其二，“要求学校每年在线公布他们使用‘学生奖学金’情况及其收效状况,要求学校分享帮助贫困儿童取得成绩进步的经验，并为无法取得令人满意成果的学校寻求专家帮助”[9]。其三，“从2012年开始，资助5000万英镑用于‘暑期学校项目’(Summer Schools Programme)”[9]。值得一提的是，英国有大量贫困青少年儿童无法接受“主流教育”(Mainstream Schooling)，而只能接受“主流教育”之外的“另类教育”(Alternative Provision)。为了帮助这些学生接触到优质教育资源，卡梅伦政府“要求地方教育当局负责为无法参与主流教育的学生提供全日制教育；给予所有‘学生收容所’(Pupil Rreferral Units)更多财物支配权，并鼓励更多‘学生收容所’转成‘学院’(Academies)；允许‘学生收容所’在实习教师中择优录用等”[10]。较之于正常同龄人，残疾或有特殊教育需要的青少年儿童更有可能陷入贫困。对此，英国教育部于2011年3月发布了题为《支持与愿望：帮助有特殊教育需要和残疾儿童的新方法》(SupportandAspiration：ANewApproachtoSpecialEducationalNeedsandDisability)的绿皮书，其主旨在于终结社会对于这些孩子抱以低期许的惯常看法。绿皮书提出了许多建设性的建议，不少建议最终被卡梅伦政府采纳并以立法形式——《2014年儿童与家庭法》(ChildrenandFamiliesAct2014)正式规定实行。据此，政府主要开展了三大行动：“一是完善关于有特殊需要青少年儿童及其家庭的支持系统；二是改善提供给特殊儿童的教育条件；三是帮助有特殊需要的青少年儿童为学校教育以后的成人生活做准备。”[11]

(三)为贫困青少年今后的工作生活准备提供支持

如果贫困青少年离开学校之后，既没有参加工作，也没有接受继续教育或培训，那么等到其成年之后非常容易陷入贫困“漩涡”之中。据统计，“自1980年以来，英国16岁以后的在校生人数已经增长不少，但是到2010年，够条件享用免费学校膳食的11岁儿童人数与没有参加工作或继续学习的19岁青年人数差不多都翻了三倍”[8]40。这一现象引起了卡梅伦政府的高度关注。为了支持贫困青少年继续接受教育或培训，政府实施了一系列针对性措施，主要包括：发挥“国家职业服务”(National Careers Service)作用，改进职业咨询服务并为学校提供新指南，以保证学生能更多地接触雇主并对工作产生兴趣；为最贫困的人群在16岁以后继续接受教育和培训提供1.8亿英镑的经费支持；通过“青少年契约”(Youth Contract)帮助16、17岁青少年重新参与教育、就业培训等。《2011年教育法》的第七部分还专门对青少年16岁以后的教育和培训作了规定，如“取消‘英格兰青少年学习处’(Young People’s Learning Agency for England)，将其职能移交给教育部，并赋予教育部长处置原先机构的员工、财产和债务的权利”。此项规定，强化了政府部门对青少年继续教育和培训工作的干预，也表明了政府对此项工作的重视。

四、“个体权利平衡”伦理观取向的教育福利政策

(一)以“教学”为核心全面提升学校教育效能

2010年，卡梅伦政府组建成立之后，随即将布朗执政时期的“儿童、学校与家庭部”还原为“教育部”，“这一回归表明英国政府‘让教育做教育应该做的事’的决心，变革的焦点在多次游移后重新回到了教与学”[12]15。同年11月，政府出台了题为《教学的重要性》(TheImportanceofTeaching)的白皮书。卡梅伦在前言中指出：“我们没有选择，因为如果我们想成为世界一流国家，那么只能作出根本性的改革。世界上最成功的国家已经将提高教师职业地位、提高学校自主性、实施综合且有效的问责制以及提升所有儿童(不论其背景)的远大抱负结合在了一起……如果我们的孩子希望能够得到他们应得的教育，那么像这样规模的改革是绝对必不可少的。”[13]4-5时任教育部部长迈克尔·戈夫(Michael Gove)认为：“我们的计划的核心内容是将教师视为社会最有价值的资产。我们都知道，让每个儿童都获得最好的教学是提高教育效能的最佳途径……正是因为我们相信教学的重要性——释放每一个儿童的潜能，使其实现自己的理想——才有了如今这份白皮书的发布。”[13]7从中不难看出，以“教学”为核心全面提升学校教育效能，成为了卡梅伦政府的一项中心工作。整份白皮书共包含七个方面的学校教育改革行动计划，其主要目的是“解决英国当前教育体系中存在的缺点，提高教师和教学的地位，强化课程和学历证书所设定的标准，给予学校决定其自身命运的自主权，让学校对家长承担更大的责任”[14]183等。之后出台的《2011年教育法》对此白皮书作了进一步回应，其政策指向同样在于以“教学”为核心全面提升学校教育效能。

(二)扩大学校自主权和面向市场开放办学

之所以要扩大学校自主权和面向市场开放办学，主要是因为“英国的学校体制远远落后于其他许多国家，不利于提高教育质量，而且非常不公平，特别是贫困地区的教育状况很糟糕，这正是改革的缘由所在……赋予校长和教师更多自由决定其所在学校的课程、预算和人事的权力，可以帮助他们改进教育质量并缩小学校之间的差距……家长、教师和慈善机构有能力根据地方社区的需要创办优质的学校”[15]。卡梅伦政府的具体做法有：(1)力图确保所有的学校都能免受不必要的行政干扰，并享有越来越多的办学自主权。“鉴于享有自定办学方向权力的学院发展势头良好，并取得优异的办学成果，政府在保留现有学院办学自主权基础上，赋予它们更多的自主权，如自选课程权、招生自主权、延长学时权，以充分调动学院的积极性，促使它们焕发出更大的生机和活力。”[16]44-452010年，政府出台了《学院法》(AcademiesAct)，通过立法使得所有公立中小学校(包括特殊学校在内)都可以转型成为学院，进而力争让所有的学校都享有与学院一样的充分办学自主权，借以提高学校办学质量、缩小学校之间的差距。(2)鼓励社会力量参与办学，为家长提供更多可供选择的多样化学校。创办“自由学校”(Free Schools)是卡梅伦政府开放办学的一项全新举措。“自由学校的‘自由’之处主要表现为：一是可以自行决定员工的薪酬，二是不用采纳国家课程，三是对自身的预算有更大的自主权，四是有改变学期长度和在校时长的自主权，五是不受地方当局控制。”[17]政府表示要大力推广自由学校计划，积极扶持教师联合会、慈善组织、家长团体以及其他社会机构开办自由学校。除了创办更多的学院和自由学校之外，政府还创办了许多“工作室学校”(Studio Schools)和“大学技术学院”(University Technical Colleges)。这两类学校是为14至19岁人群专门设立的特殊学院，“它们得到了雇主们的支持，雇主帮助设计调整课程，以确保学生能为将来的工作奠定必备的技能基础”[15]。“工作室学校”注重学生的英语、数学和科学基础，它们还注重培养学生守时、沟通、诚信和团队精神等品质；“大学技术学院”关注技术性课程(特别是工程学和科学课程)，以及与工作相关的操作性知识的学习(如经商、通信与信息技术和设计技术等)，同时还兼顾学术性课程的学习。这两类学校的创办，为更多家长选择适合其孩子教育的学校提供了可能。

2015年英国大选开启了卡梅伦政府的第二届任期。正如卡梅伦在竞选纲领的序言中描述的那样，“经过过去五年的努力，我们已经让国家重新步入正轨。五年前，英国濒临绝境，当时即将离任的工党财政部长曾直言不讳地说，‘我们没钱了’。从那时起，我们就开始了扭转局面的努力。如今英国已经成为世界上经济增长速度最快的主要经济体之一，我们正在逐渐恢复国家的金融秩序，已经解决了近乎一半的财政赤字，实现了比过去更多的人的就业。英国正在重返正道，一天比一天更强大”[18]5。对于新一届卡梅伦政府而言，其在接下来的执政时期需要解决两大核心问题：“一是如何保持经济复苏的态势，这也是国家抱负所倚赖的根本；二是如何确保每位公民在其生命的每个阶段都能享受到经济恢复所带来的好处。”[18]5换句话说，一手抓经济建设，一手抓民生福利，兼顾促进经济发展与实现社会公平的双重目标是这届卡梅伦政府的施政重点之所在。教育福利政策作为政府实现经济效率与社会公平的“纽带”，自然也得到了保守党应有的重视。“给您的孩子提供最美好的生命开端”是保守党2015年竞选纲领中关于教育政见篇章的标题，光从这一醒目的标题中，我们似乎就闻到了浓浓的“教育福利味”。保守党作出承诺：“您的孩子值得拥有最美好的生命开端，好教育不是一件‘奢侈品’，而是每个人都可以享受到的权利。为此，我们将确保为您的孩子提供一所优质小学，对于失败持零容忍态度；将每一所薄弱的中学改制成‘学院’，并为家长和社区提供他们所想要的‘自由学校’；帮助教师发展数学、工程学、科学和计算机教学技能，以使英国成为世界上最好的国家；创设300万新的学徒岗位，并确保大学入学人数不封顶，这是我们对于所有人的愿望。”[18]33不难发现，保守党的承诺并未包含特别标新立异的教育政见，据此我们可以判断，坚持“政府—市场”混合治理范式，贯彻“社会共同善与个体权利平衡”伦理取向的教育福利政策，仍将可能是本届卡梅伦政府化解社会治理困境的重要路径。

[1]中央组织部党建研究所课题组.英国骚乱的原因及启示[J].党建研究，2011(11)：57-60.

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[3]樊鹏.英国骚乱与国家暴力：新自由主义的诅咒[J].开放时代，2011(11)：109-112.

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[6]Department for Education.Equality objectives[R].London：Department for Education，2014.

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[8]HM—Government.Child poverty strategy 2014—2017[EB/OL].[2015-06-08]. https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/324103/Child_poverty_strategy.pdf.

[9]Department for Education. 2010 to 2015 government policy：Education of disadvantaged children[EB/OL].[2015-05-08].https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-education-of-disadvantaged-children/2010-to-2015-government-policy-education-of-disadvantaged-children.

[10]Department for Education.2010 to 2015 government policy：Children outside mainstream education[EB/OL].[2015-05-08].https://www.gov.uk/government/policies/improving-education-for-pupils-outside-mainstream-school.

[11]Department for Education.2010 to 2015 government policy：Special educational needs and disability (SEND)[EB/OL].[2015-05-08].https://www.gov.uk/government/policies/increasing-options-and-improving-provision-for-children-with-special-educational-needs-sen.

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[13]Department for Education. The importance of teaching[R]. London：Department for Education,2010.

[14]何伟强.英国教育战略研究[M].杭州：浙江教育出版社，2014.

[15]Department for Education. 2010 to 2015 government policy：Academies and free schools[EB/OL].[2015-05-08]. https://www.gov.uk/government/policies/increasing-the-number-of-academies-and-free-schools-to-create-a-better-and-more-diverse-school-system.

[16]冯加渔.英国学校教育改革新愿景[J].外国教育研究，2012(8)：40-46.

[17]马瑶.英国：自由学校的教育创新[N].中国教师报，2015-04-01(3).

[18]The Conservative Party. Strong leadership,a clear economic plan,a brighter,more secure future[R].London：The Conservative Party,2015.

AStudyontheBritishEducationWelfarePoliciesofCameronGovernmentThatResolveSocialGovernanceDilemmas

HEWeiqiang

(SchoolofTeacherProfessionalDevelopment，ZhejiangInternationalStudiesUniversity，Hangzhou310012，China)

In the early years when it came into power，Cameron government faced acute social governance dilemmas. Education welfare policies played an important role in resolving social governance dilemmas. Cameron government selected the“government-market” hybrid balance governing paradigm. On the one hand，it implemented some “social common good” ethic-oriented policies，such as the new supports for the early childhood education services，the poor and special needs school-age children and the poor adolescents’ preparing for the future work and life.On the other hand,it implemented some“individual rights” ethic-oriented policies，such as improving school education efficiency by focusing on the “teaching”，expanding the school autonomy，and providing access to the market. The new Cameron government is likely to continue these policies.

Cameron government;social governance;education welfare policy；child poverty

G471

A

2095-2074(2016)02-0093-06

2016-02-26

教育部人文社会科学研究青年项目(12YJC880025)；浙江省哲学社会科学规划课题(12JCJY10YB)

何伟强(1980-)，男，浙江天台人，浙江外国语学院教师培训学院副教授，博士。