海洋工程装备制造业政策研究述评

吴宾，杨一民

(1.中国海洋大学法政学院，山东青岛　266100；2.东北大学文法学院，辽宁沈阳　110004)



海洋工程装备制造业政策研究述评

吴宾1,2，杨一民1

(1.中国海洋大学法政学院，山东青岛266100；2.东北大学文法学院，辽宁沈阳110004)

[摘要]文章首先对公共政策内涵、产业政策内涵进行介绍，并根据官方对海洋工程装备制造业的界定以及产业政策的内涵对海洋工程装备制造业政策进行了定义。其次，在相关政策梳理中，发现在当下的政策研究中，政策结构是研究前提，规范化研究方法是研究基础，税收政策是研究重点，对外国政策研究多是经验总结式，对海工政策的专项研究较为缺乏。最后，针对当下政策研究的特点，认为我国海工政策应建立自己独有的政策结构体系，增加规范化的定量分析，加强对人才政策和科技政策的研究并注重研究的国际视角。

[关键词]公共政策；定量分析；海洋工程装备制造业①

引言

海洋工程装备制造业是我国战略性新兴产业和装备制造业的重要组成部分，其战略性和外部性需要政府政策的大力扶持。2015年，国家工信部发布《中国制造2025》，标志着我国正式开始由“装备制造业大国”向“装备制造业强国”迈进，而海洋工程装备制造业入选其十大重点发展领域。2016年3月，我国“十三五”规划草案出台，海洋工程装备制造业再次入选“高端装备创新发展工程”。工信部部长苗圩指出，由于高端装备制造业是工信部“十三五”期间聚焦的重点领域，今后还会制定一系列的规划计划或者政策措施推动重点领域的发展。可见当下国家已经认清到海工业的重要性并逐渐加强对海工业的政策扶持。因而在这个时期，海洋工程装备制造业的政策研究对海洋强国的建设以及装备制造业的战略性转型升级具有重要意义。本文总结了国内外关于海洋工程装备制造业政策研究的文献与资料，并对相关研究进行了分析与评价。

一、概念界定

(一)公共政策内涵

二战之前，公共政策学并不被世人所重视，学界并没有把其当成一门独立学科去进行研究。直到1951年，由美国政治学家哈罗德·拉德维尔和丹尼尔拉纳合著的《政策科学：范围与方法的新近发展》出版，公共政策学才脱离传统政治学，成为一门独立学科。目前，学术界关于公共政策的概念尚无一致意见。国内外学者大致有五种观点：第一种观点是计划论，代表人物是政策科学的创始人拉斯韦尔(1951)，该观点认为公共政策就是包括目标、策略、方法等的大型计划。第二种观点是分配价值论，所谓分配价值，是指在政策系统被输出的过程中，公共政策实质上起到了一种社会价值分配的作用[1](P120)(戴维·伊斯顿，1999)。第三种观点是均衡论，均衡论的持有者大部分是西方社会团体，他们认为公共政策是在既定时间，各种利益集团在政治竞争中为了自身利益相互妥协的产物，目的是为了达到既得利益者之间的利益平衡。第四种观点是选择论，美国学者托马斯·R·戴伊就认为，公共政策就是政府选择该做什么不该做什么。我国台湾学者张世贤、林水波(2003)有类似的看法，认为公共政策就是政府选择作为或者不作为的行为。第五种观点是构成论，这种观点主要从政策静态构成来定义公共政策，他们认为公共政策是党和政府用来引导和规范团体和个人的一系列法律法规、条例、办法、计划、通知等的总称(陈振明，2004)。

对比国内外学者对公共政策内涵的界定，能够看到显著差异。从计划论、分配价值论、均衡论再到选择论，西方学者对于政策的定义侧重在将政策付诸行动的施政过程，偏重于动态表现；而国内学者大部分还是从政策的内容构成上来定义政策，偏重于静态表现。除此之外，在研究中发现，西方国家的政策普遍包括企业的行业规范等，而我国讲政策侧重在国家和政府层面。

(二)海洋工程装备制造业政策内涵

目前，国内尚无对海洋工程装备制造业政策的统一界定。但是，官方给出了海洋工程装备制造业的相关定义。2011年，工信部、国家发展改革委员会、科技部、国家能源局联合下发《海洋工程装备产业创新发展战略(2011～2020)》[2]，将海洋工程装备制造业定义为为海洋能源(特别是海洋油气资源)开采、勘探、加工、储运、管理、后勤服务等方面提供大型工程装备和辅助装备的产业。

虽然对于海洋工程装备制造业政策并没有具体的定义，但对于产业政策的界定学界有较为深入的研究。产业政策的提出最早要追溯到1970年的OECD大会,当时，日本通产省代表在题为《日本的产业政策》的演讲中指出产业政策的实质是政府通过对资源配置的控制从而使得相关产业得到资源倾斜，达到推动经济增长目的的一种手段[3](P44)。国内学者史忠良，何维达(2004)对产业政策的理解与日本通产省有相似之处，他们认为，产业政策是指在社会生产中，以市场调节机制为基础，政府对相关产业的结构、组织、资金、技术、人才等进行有倾向性的调控，从而实现政府期望的产业发展和经济增长的政策性手段[4](P34)。

根据上述的产业政策以及海洋工程装备制造业定义，本文将海洋工程装备制造业政策定义为以市场调节为基础，政府通过对为海洋资源提供大型工程装备和辅助装备的海洋工程装备制造业的结构、组织、技术等有倾向性的扶持与调整，从而达到推动海工业发展以及工业经济增长目标的政策措施。

二、相关政策研究现状

对于海洋工程装备制造业政策的研究目前主要分散在对装备制造业政策、战略性海洋新兴产业政策、海洋开发政策、海洋产业政策等政策的研究过程中，专项政策研究非常罕见，所以，对于相关政策中海工政策的分析提取，以期构建一个独立的海工政策研究领域，具有重大意义。

(一)政策结构是研究前提

在政策研究初期，学者一般会厘清被研究政策的政策结构，为下一步的深入研究做准备。例如，在对战略性新兴产业政策的研究过程中，不同学者有不同的划分标准。按时间阶段，我国的战略性新兴产业政策可以划分为前期准备和全面启动两个阶段(改革杂志社专题研究部，2011)。按政策体系，张嵎喆(2011)等认为战略性新兴产业政策可划分为产业技术政策、国际合作政策、产业融资政策、税收政策等几个方面[5](P6)，而张静(2014)把海洋战略性新兴产业政策划分为技术政策、结构政策、布局政策、组织政策四个方面[6](P4)。按政策工具类型，战略性新兴产业政策又可划分为战略规划类、具体措施类、政策支持类和组织保障类等几种类型(胡赛全，2013)。在对海洋政策的研究过程中，许丽娜(2014)、王刚(2012)等学者在对海洋政策进行分类梳理时，主要从政策层次、政策内容、政策领域、政策主体等四个角度来梳理[7](P9)[8](P12)。于谨凯(2007)对海洋产业政策的划分与张静对战略性新兴产业政策的划分有极大相似，他将海洋产业政策划分为技术政策、结构政策、布局政策和可持续发展政策四种类型[9](P17)。孙悦民(2013)则把海洋政策看成一个体系，并从政策体系结构、法制体系、政策层次、政策内容、政策过程、历史借鉴和国际启示等几个方面做了研究[10](P38)。

(二)规范化政策研究方法是研究基础

在理论研究层面，程新章(2011)与胡慧芳(2013)都认为，发展战略性新兴产业的政策应该是基于演化经济学的政策体系。程新章(2011)从目前国家的实际情况出发并结合全球化的技术发展趋势，认为从长期看，主流经济学强调的知识外溢政策体系虽然能暂时使传统产业得到优化升级，但是，升级的范围将受到限制。由于其给定的技术变化速度、依赖性的能力构建路径，将难以从根本上提高中国的产业竞争力并导致中国陷入增长的陷阱[11](P77)[12](P90)。贺俊(2012)则提出了一个具有一般性和自治性的战略性新兴产业理论分析框架，其基本逻辑是，首先，识别影响战略性新兴产业发展绩效的主要的经济型、技术性、制度性要素，然后，对这些要素之间的互相适应性和动态匹配性进行研究，最后，分析总结这些要素主要发生在企业、产业、国家的哪些层次与位置[13](P106)。

在方法论研究层面，韩超(2014)以战略性新兴产业为研究对象，以Heckman的两部选择模型为基础分析地方政府的补贴选择机制及补贴选择偏好，结果显示中央国有企业受到的补贴概率、补贴数量以及补贴程度远远低于其他所有制企业，因而得出地方政府在补贴选择中所有制是重要的考虑因素，地方政府具有显著的扶持弱者的行为取向的结论[14](P57)。孙蕊(2015)与胡赛全(2013)均选择了内容分析法对战略性新兴产业政策进行规范分析，孙蕊(2015)通过构建“产业发展维度”和“政策支持维度”的二维分析框架，将政策内容进行编码并对我国战略性新兴产业政策主题频数进行统计分析，通过可视化分析，认为我国战略性新兴产业政策具有需求型政策明显不足、主题聚焦“创新”、目标规划过溢和等特征[15](P3)。胡赛全(2013)认为我国31个省市的政策工具组合类型主要分为注重政策支持，注重全面发展和注重具体措施三种，并且他把我国战略性新兴产业发展的政策工具体系分为战略规划类、组织保障类、具体措施类和政策支持类四类，最后对比分析了3类型省市在4种工具构成要素上的区别[16](P66)。

(三)税收政策是细分政策研究重点

一方面，在细分政策研究中，人才政策、科技政策、产业集群政策、税收政策都有涉及，但税收政策的成果居多。张海星(2008)首先对东北装备制造业的发展现状及优劣势进行分析，然后介绍了欧美工业化发达国家对装备制造业支持的经验做法，借鉴其经验教训有针对性地提出了振兴东北装备制造业的财税政策措施[17](P63)。董雷(2013)与卜伟(2008)等人则把分析的重点放在财政税收政策对装备制造业创新能力的提升上[18](P15)。而具体到财政固定资产投资和税收政策两项政策的对比，张万强(2015)通过分析认为两者对装备制造业的产出都有显著的政策效应，前者保持持续的正效应，后者保持持续的负效应，而且税收政策对装备制造业产出的负效应绝对值高于财政投资政策对装备制造业产业的正效应的绝对值。

另一方面，财税政策对企业研发的作用也是当下学界争论的焦点与核心。在持积极态度的学者中，中船船务总经理王宇航(2012)认为国家安排一定的政策性贷款，对于海工企业参与国际竞争具有重要作用[19](P23)。杨林(2013)也认为关税政策能够提升海洋战略性新兴产业的自主创新能力[20](P26)。张万强(2013)通过研究发现，对不同的投资补贴标的税收优惠政策具有不同的效率和效应，其中对机械设备及研究开发等新投资的选择性税收优惠是富有效率且成本低廉的措施，具有正向效应[21](P86)。在持消极态度的学者中，Mansfield和Switzer等(1985)对加拿大企业进行了实证研究，认为政府减免的税收要远远大于对因此带来的企业研发收入的增长，即这种政策对于企业增加创新支出没有实质意义[22](P241)。任曙明(2013)使用1999～2007年中国装备制造企业的面板数据，利用最前沿的新产业组织实证方法，测算了加成率，认为补贴会随着数额的增加呈现出边际效应递减，补贴每增加1%，通过非生产性成本增加导致的加成率就会下降0.3575个单位，证实并解释了补贴并未换来装备制造企业竞争力的提升[23](P118)。在持中立态度的学者中，霍尔曼斯和斯罗维根认为政府对私人的研发补贴水平过高会产生挤出效应，太低则激励作用不足，关键是寻找二者的平衡点。Dominique等人的研究认为，政府对企业的直接补贴政策与税收减免政策具有相互替代效应，当其中一种政策呈增强趋势的时候，会降低另一种政策的实施效果[24]。

(四)对国外政策研究多是介绍总结

对于国外海洋工程装备制造业政策的研究，主要分为政策介绍和经验总结两大部分。在政策介绍方面，主要集中在对美国、日本、韩国以及新加坡的海工政策介绍，这些国家普遍海工产业较为发达，而且部分国家的产业环境与中国较为接近，对于中国具有借鉴意义。从1950年至今，美国政府高度重视海洋能源的利用和海洋产业的发展，先后颁布了《全球海洋科学规划》、《21世纪海洋蓝图》及《美国海洋行动计划》，这些规范和计划为日后海洋工程装备制造业的发展提供了良好的政策基础[25](徐璐，2014)。相较于美国的海洋发展政策，日本政府对于海工产业政策的制定更具针对性。1997年，日本为了海洋科技的基础和应用性研究，制订了《日本海洋开发推进计划》和《海洋科技发展计划》，2007年，日本众议院又通过了《海洋基本法》。在“两大计划、一项法案”的基础上，日本在之后的几年内连续出台了《深海钻探计划》、《大洋钻探计划》、《综合大洋钻探计划》、《海洋高技术产业发展规划》、《海洋研究开发长期规划》等多项规划，为海工产业发展提供了兼具普适性和专一性的政策体系[26](仲雯雯，2011)。而韩国作为国际海工市场的领头羊之一，韩国政府的海工政策体系同样为产业提供了良好的发展环境。徐晓丽(2014)就认为，自2012年开始，韩国政府接连发布的《海洋装备产业发展战略》、《海洋装备产业技术路线图》、《海洋装备产业发展方案(2013～2017)》等规划对海洋工程装备制造业之后的腾飞起到了巨大的推动作用[27](P83)。

在经验总结方面，国家发改委重大技术装备协调办公室(2010)从制定相关法律、财税减免及优惠、鼓励技术引进及自主开发、扶植大型企业、产业资金倾斜、注重科技人才等几个方面分析了韩国发展装备制造业的政策和措施[28](P34)。王志(2009)在对美国、日本、印度的装备制造业政策进行分析后，也从立法、自主创新、人才培养、产业倾斜等方面提出了意见建议[29](P46)。孙刚(2006)在对美国、韩国、日本等国的装备制造业税收政策进行分析后，重新梳理了我国出台的各项税收优惠措施，提出了一揽子并且相互配套的税收激励措施，为我国装备制造业税收优惠制度的构建提供了借鉴。在与日本装备制造业政策对比研究中，尹小平、崔岩(2010)发现，目前中国的装备制造业发展与日本高速经济增长时期极为相似。一是目前通过对欧美国家的先进技术和资本的引进，仍能够快速提高自己的产业技术水平；二是国家产业发展进入了工业化中后期阶段，产业的快速发展必将为装备制造业提供巨大的国内市场；三是同为后发国家，政府担负着推进经济发展的重任[30](P22)。邓俊英(2013)通过对美国、日本、韩国等国家的海洋政策比较，得出结论:一是实施基于生态系统的海洋综合管理已成为沿海国家未来发展的普遍趋势；二是加强国人对海洋科技和海洋知识的理解有利于更好的贯彻海洋强国战略和可持续发展观念[31](P10)。陈俊，同春芬(2009)回顾了美国、日本以及中国海洋政策的发展历程，并分析了各国最近政策和政策发展趋势，最后，从理念、政府、科技、伦理与合作五个角度阐述产业政策工具应具备的要素[32](P1)。

(五)对海工政策的专项研究缺乏

虽然国家在新世纪加强了对海工业的政策扶持，尤其在近十内频繁出台海工业的指导性政策，但是目前学界对海工业政策的专项研究依然罕见，仅有成果主要停留在对海工政策阶段的划分和海工政策框架的构建两方面。在海工政策阶段划分上，吕芳华(2013)与侯晚梅(2011)分别对海洋新兴产业政策和海洋开发政策做了阶段性研究，两者对海洋政策的划分基本上采取了一致的时间节点。即以改革开放、21世纪为两个节点划分为改革开放前、改革开放到20世纪末期、21世纪后三个阶段。两位学者认为，在改革开放前，国家百废待兴，国际形势较为严峻，因而新中国的海洋观念和海洋政策主要侧重于海防方面，国家的海洋政策中基本上没有海洋开发的相关信息。在改革开放到21世纪末这个阶段，我国开始关注海洋资源开发并逐渐建立了基本的政策体系。1982年的第五届全国人大五次会议明确要求积极开展海上石油的勘探和开发，这被侯晚梅(2011)看成是最早的海洋装备制造业的政策雏形。从21世纪开始，国家逐渐重视对海洋能源的开发和利用，并把发展海洋工程装备制造业提升到战略强国的高度，开始构建全方位、多层次的海工政策体系[33][34](P1)。在对海工政策框架构建上，现有的研究对其划分较为简单，吕芳华(2013)在把海洋新兴产业发展政策分为国家海洋战略、国家层面的产业发展政策和地方层面的产业发展政策；郭越(2012)也在其文章中把海洋工程装备制造业的政策支持分为国家层面和地方层面[35](P20)。

三、对当前海洋工程装备制造业政策研究的评价

总体上看，当前国内海洋工程装备制造业政策未被作为产业政策或海洋政策的分支学科加以研究，对海洋工程装备制造业政策的专项研究几乎处于空白状态。现有的研究成果主要是对于装备制造业政策、战略性新兴产业政策、海洋产业政策普适性的政策结论。如果海洋工程装备制造业政策长期从属于装备制造业政策、战略性新兴产业政策、海洋产业政策等领域，会受到极大的束缚，难以形成一个独立体系的研究学科。因此，应把海洋工程装备制造业政策作为产业政策或海洋政策的分支学科加以研究，采取成熟的公共政策学和产业政策学理论和方法探讨海工业政策问题。

在理论层面上，由于诸多研究缺乏理论指引，因而部分研究观点缺乏理论支撑，难以做出精确的结论和判断。政策分析的理论体系是政策研究的前提，没有自身的政策分析理论体系，便无法开展有价值的研究工作。因此，我们要探究适合中国海工产业的政策理论体系。对于海工政策体系，可以借鉴战略性新兴产业、海洋产业政策的现有研究成果。而对于海工政策分析理论体系，既要关注政策制定、政策执行等各个阶段的理论与实践问题，也要关注海工政策自身的特殊性问题。

在方法论层面上，规范的定量分析技术与方法主要集中在对战略性新兴产业政策的研究，罕见于装备制造业政策与海洋产业政策。即便是在战略性新兴产业政策研究领域，定量研究方法也不够系统与全面。其直接后果是当前海工政策研究结果较为空泛，可操作性不强。政策的研究不能仅停留在政策描述与宏观政策研究阶段，应该从具体的政策制定、政策执行等规范的分析面入手，通过文本的实证与量化研究，借鉴相关学科的理论与发展，从微观的细微政策领域展开探讨。只有如此，才能形成该领域特色的研究方法与研究技术，为整个学科的研究打下坚实的基础。

在细分政策层面上，税收政策的研究较为完善，但是技术政策、人才政策等政策的研究较为缺乏。在当前的技术政策研究中，政策分析的学者对于海工技术的基本常识较为缺乏，而对海工技术有深入研究的学者不懂得政策的规范分析与量化。此外，即便是技术研究型学者，由于行业调研的缺乏，对自身就职以外的海工企业与机构的核心技术也缺乏了解。即便了解到，由于海工业事关国土安全，也很难写入文献，而对人才政策的研究则更为缺乏。海工技术与海洋人才是我国海洋强国战略的重要武器，加强技术与人才政策的研究，更有利于我国突破海工业发展的屏障，尽早赶超海工业第二梯队。

在国外研究层面上，海洋工程装备制造业政策研究缺乏国际视角，有待进一步深化。现有的国外相关政策研究基本上是总结发达国家产业政策的相关经验，并提出中国装备制造业或海洋产业发展的政策建议。研究方法多局限于定性分析与经验分析，使得已形成的结论大多依靠主观判断与经验总结。海工业是全球性产业，订单与市场全球共享，外国产业的相关指标与中国产业现状有极高的比较价值[36](P69)。用规范的实证与量化分析方法对外国海工业指标进行度量，更有利于我们清晰地认识中国装备制造业在国际上所处的地位，找到与海洋工程装备制造业强国之间的发展差距。

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[责任编辑：郭震旦]

[收稿日期]①2016-05-10

[基金项目]国家科技部软科学研究计划项目“装备制造业产业技术政策研究”(项目编号：2012GS4D078)阶段性成果。

[作者简介]吴宾(1974-)，男，陕西洛南人，中国海洋大学法政学院公共管理系副教授，东北大学公共管理博士后，主要从事海洋公共政策研究；杨一民(1992-)，男，山东济宁人，中国海洋大学法政学院公共管理系研究生，主要从事海洋公共政策研究。

[中图分类号]F426.4

[文献标识码]A

[文章编号]1004-7077(2016)04-0130-06