GPA契机下我国政府采购法律制度的完善

□陈向阳　　谢争艳（、广州市财政局 政府采购监管处，广东　　广州5063；、广州市财政局 法规处，广东　　广州5063）

GPA契机下我国政府采购法律制度的完善

□陈向阳1谢争艳2（1、广州市财政局 政府采购监管处，广东广州510623；2、广州市财政局 法规处，广东广州510623）

政府采购伴随国家的产生而产生，随世界贸易的拓展而发展。世界贸易组织（简称WTO）于1994年发布《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA），倡导各国政府间采购的国民待遇原则或非歧视原则。如何建立完善政府采购制度以有效规范政府采购行为，是各国政府以及国际组织共同面对之议题。WTO框架下，中国政府目前还没有签署政府采购协议（GPA），但随着近期中澳自由贸易协定（FTA）的签订，实质上是中澳两国议定有关GPA的条款，标志着中国自贸区高标准升级。在GPA框架下完善我国政府采购法律制度，日益受学界及实务界的广泛关注。

政府采购；法律制度；GPA

一、GPA框架下各国政府采购法律制度之共同特征

长期以来，立法经验不足、立法层次低下、法条前瞻性和包容性缺失一直是制约我国政府采购市场规范化、国际化发展的重要因素。2002年以财政部牵头起草文稿为基础出台《政府采购法》，2015年以行政法律形式出台《政府采购法实施条例》，更多的政府采购操作规范都以地方立法和财政部部门规章、规范性文件形式出现。尤其是2015年出台的《政府采购法实施条例》，明显体现了积极参与国际化的立法指导思想。截止2015年4月，GPA有包括美日英等发达国家在内的15个参加方共43个国家和地区。从1994年GPA协议签订及运作20年来，丰富的理论探讨及多年的法律实践使GPA参与国的政府采购立法淬炼得更为成熟和完善。总结发达国家的立法特征无疑能为我国进一步完善采购法律制度提供丰富的素材和宝贵的经验。

（一）立法思想上贯彻推进国际贸易自由化

毋庸置疑，政府采购制度是公共财政的重要组成部分，是加强财政支出管理的重要措施。正是政府采购规模和国际交流的不断扩大，向国外市场采购商品和服务变得越来越普遍。具备“比较贸易优势”的外国供应商和产品大量地流入，必然对本国的经济市场造成较大冲击，为此，许多国家开始规制政府采购，新的贸易保护主义开始抬头。一些发达国家开始意识到需要通过制定国际协议来规范政府采购，“通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和做法方面的权利和义务的多边框架来实现国际贸易更大程度自由化，改善国际贸易运行环境。”GPA协定开篇明义指出：“政府采购需要建立一个有效多边体制，以期实现国际贸易更大程度的自由化和扩大化，改进国际贸易的指导框架。”国际贸易的自由化有赖于各国政府消除采购中不可逾越的行政壁垒，促使和保障国际贸易的顺畅流通。

（二）政府采购立法和实操中坚持适度考虑本国利益

GAP协定必须为弱势经济国家提供相应的保障和救济措施，以吸引更多的国家参与，逐步地实现世界经济一体化。GPA“例外条款”规定发展中国家在“1对1”与发达国家进行谈判时，可对其国家的发展、财政、贸易需求和环境给予特别的考虑。“公共利益条款”表述则有助于一些国家通过政府采购的倾斜性政策来促进本国民族产业的发展、增加民众就业等公共利益的实现。

当今世界经贸互动的程度不断扩大，政府采购所占的经济份额也在飞速增长，当国际商品服务的流入严重损及本国民族工业、阻碍国内劳务市场的发展时，政府对国外供应商采用适当的差别待遇也是情理之中的事情。考虑本国利益蕴含在各个政府采购立法之中，GPA成员国亦无例外，但最关键的无疑是把握“最大国家利益”界限与尺度。

（三）政府采购体系建设目标明确细致

GPA成员国的政府采购体系建设内容充分、体例严密。对其政府采购的主体范围、信息披露的法律制度、政府采购的质疑及救济等内容都有明确的规定。

2015年《预算法》修订实施生效，学界对该法第十四条第三款“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开评价较高，认为是继《信息公开条例》之后，政府采购信息公开制度前进的一大步。但考察GPA政府采购信息披露制度，其已经明确规定披露（公开）的内容、方式、程序：政府采购规则和程序，政府采购政策法规和具体措施，政府采购信息渠道，质疑与诉讼程序。GPA信息披露制度已详细而明确地规定了“政府采购情况”所包括的具体情况和进一步需要公开的具体内容。

二、我国政府采购法律制度之缺陷

十多年来，我国政府采购立法取得了长足发展，形成了以《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》为主体，以行政法规政府规章为配套的政府采购法律体制。但较于GPA框架下发达国家数十年立法精粹及运行实践，我国政府采购法律体制仍存在不少缺陷。

（一）立法起草中的部门利益博弈与妥协

我国政府采购立法起源于20世纪90年代末。在部门利益驱动下，由国家发改委牵头起草并率先出台《招标投标法》，随即，财政部牵头起草《政府采购法》。由于两部法律出台的时代背景以及立法目的都有较大差异，故二者在概念界定、行为模式、监督机制等方面都不相一致。两法在适用范围、运行步骤、行为准则、监管流程、职权机构上均体现鲜明的部门立法、职权立法特色。

《招标投标法》第二条规定“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”。《政府采购法》第二十六条确定“公开招标”属法定政府采购方式。《招标投标法》第三条规定：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计施工监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。即招标投标使用范围至少包括重要设备、材料的采购。而《政府采购法》第四条规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法，这里仅指“工程”适用招标投标法，排除其他货物或服务的适用。显然，两部法律在适用范围上有交叉重叠甚至是冲突之处。自1999年《招标投标法》出台，2002年《政府采购法》颁布实施，对两法规定的“工程”概念一直到2012年《招标投标法实施条例》第二条，才对《招标投标法》第三条所称“工程”予以释义。

法律的冲突和模糊在实践中直接表现为行为主体对法律的选择性适用，监管部门相互推诿、搪塞，司法裁判法律适用上“举棋不定”。十年实践，对法律概念的界定存在立法真空和解释空白，对法律适用的争议和冲突持续不绝，积弊重重。而运用行政法规予以立法解释的路径选择，又使法律适用选择存在先天不足，缺乏法理权威。

（二）政府采购法律功能兼容性及拓展性不足

我国《政府采购法》第一条规定了该法立法目的：为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展”。结合立法初衷，立法目的集中于“资金利用效率”和“廉政”，立法功能缺乏国际化视野，仅立足于本国经济和产业的发展，且扶持范围有限，法律功能兼容性及拓展性不足。

GPA目标是实现国际贸易更大程度的自由化和扩大化，改进国际贸易的指导框架。GPA更多地突出国际经济的一体化，消除人为设置的贸易壁垒。按照我国1995年在APEC会议上达成《大阪行动议程》所作出的最迟于2020年向APEC成员对等开放政府采购市场的承诺，政府行政决策层面及权力机关立法层面面临巨大压力。

（三）政府采购范围缺漏明显

GPA的实现有赖于各成员方提出的出价清单。中国自加入WTO之时即成为GPA的观察员，但至今仍未成为GPA的成员国，正是因为难以与其他成员就“出价清单”达成共识。出价清单的核心内容即为政府采购范围的界定。一般意义上政府采购范围分为政府采购的主体范围、客体范围和政府采购限额。

1.政府采购的主体范围

政府采购是为满足政府采购主体的需求，界定政府采购的主体范围是政府采购的基本内容。GPA界定政府采购主体的标准为“政府控制”。GPA规定，政府采购主体是“由直接或间接受政府控制的实体或其他组织政府指定的实体”。这里的实体不仅包括政府机构，还包括由政府指定的实体，例如政府代理组织、公共企业、事业等公共机构。从我国政府采购法第二条规定看，我国政府采购的主体包括各级国家机关、事业单位和团体组织。将国家机关与事业单位纳入政府采购主体与GPA的规定是一致的，但团体组织的划入似乎不同于GPA。在我国政治体制下，具备独立法人地位的团体组织，例如各级妇联、残联等，其从事通常是公益事业，与我国机关事业单位的职能相似，其经费主要来源于政府财政拨款。这与西方国家“自给自足”的团体组织存在巨大差异，将其归入政府采购主体事实上也并不与GPA相冲突。而争议最大的还是“国有企业”应否纳入政府采购的主体范围。显然，我国法律将其排除在外。但按照国际通行做法，凡是使用政府财政支出的，无论该主体是政府机构还是国有或民营企业，都无一例外地归入政府采购的主体范围。政府财政支持下的企业都或多或少地为政府所控制或能够施加重大影响。尽管我国国企的市场化改革使其经营独立性有了显著提高，但毋庸置疑的是，许多国有企业（水、电、煤、公共交通等资源及服务垄断型）先天依然负担着部分公共职能，享受国家的特殊待遇。将这部分企业排除在外也是我国政府出价清单受到诟病的缘由之一。

2.政府采购的客体范围

我国《政府采购法》将客体范围定位为货物、工程和服务，并在客体前加了“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的”予以限定。但《政府采购法》第七条规定“属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省级政府或其授权机构确定并公布”；第八条对政府采购限额的标准也作了类似的规定。省级以上政府的主体的多元性和考虑标准的不统一导致政府采购客体范围的不明确，这与GPA的规则明确性要求也是相冲突的。

《政府采购法》第十条规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。财政部以规范性文件形式出台《政府采购进口产品管理办法》、《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》。由上述规定是否可以推导，我国政府采购立法及实践，能够释放到国际政府采购份额仅仅为“进口产品”，而未包括“国际化服务”。按照WTO项下《服务贸易协议》，我国承诺逐步开放本国服务市场，促进服务及服务提供者间的竞争。我国与国际化市场的联系越来越密切，国际投资的范围不断拓展，服务的地域性和国际性界限日益模糊。以房屋租赁为例，外国自然人或公司购买中国境内合法产权房产予以租赁，是否可以纳入政府采购范围，此项在中国境内依托不动产的附属服务属性是国内还是国外。法条及规范性文件均对此未有任何明确界定和提供可合理推导的概念释义。

另外，我国政府采购法在客体范围排除方面，仅在政府采购法第八十四、八十五、八十六条中就紧急采购、涉及国家安全和秘密的采购以及使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购作了规定，其他方面都没有明确列明排除。GPA设置的极具弹性的例外条款实际上赋予各国政府采购立法非常大的空间，只要本国特别的制度安排不与GPA发生硬性冲突，并尽可能地扩大例外条款的适用范围。而我国现行的政府采购狭窄的排除条款设置，极不利于对本国工业产业的保护，在未来我们正式加入GPA后，被抑制的内在冲突可能被大范围激化。

（四）政府采购程序规制和引导功能不足

从法律规定的主要内容和功能来论，《政府采购法》的立法目的是用于保证权利和职权得以实现或者义务和责任得以履行的以有关程序为主要内容的法律。程序法的主要功能在于及时、恰当地为实现权利和行使职权提供必要的规则、方式和秩序。一套成熟的政府采购法律制度必须具备高效的政府采购程序、有力的监督制约程序以及可行的质疑与救济程序。无论是GPA成员国还是我国的政府采购法都用大量的篇幅来设计这些程序。然而现行的政府采购法程序规制和引导功能未得到充分发挥。政府采购程序未能发挥程序规范特有的简洁、透明、直接、多方参与、行为引导的功效。

1.政府采购操作程序亟待明确

从我国政府采购立法上看，对政府采购程序进行规范的条文设计粗糙且存在许多问题。公开招标作为政府采购的主要方式，却以少量条文予以规范，简单的设计导致招投标过程中重要的内容被忽视或者简化。这些不足在以下几方面表现得较为明显：（1）我国政府采购法缺少对采购文件内容、范围及限制性、禁止性条款的规定。整部政府采购法仅对作为采购方式一种的“竞争性谈判”之“谈判文件”内容及范围作出规定。即“谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等事项”。诚然《政府采购招标投标管理办法》（财政部令第18号）第十八条对招标文件内容予以规定。但其对“招标文件”的约束和要求与《招标投标法》大体一致，仅有原则性、一般性规定，而无限制性、禁止性表述。而且整个政府采购法律体系，对除公开招标、竞争性谈判外的其他采购方式的采购文件编制缺乏明确要求。即使是最为简洁明了的询价采购程序，其必须建立在同质化基础上方可体现价格优势。鉴于缺乏对采购需求的规范化、标准化描述指导，采购文件编制五花八门、各行其道。（2）缺少对中标异常过程确认的一般性、原则性规定和例外条款。“政府采购”的中标异常突出表现为中标候选人资格否定后的后继处理。例如《招标投标法》确定的原则性规定为“替标”、“递标”。根据《政府采购招标投标管理办法》（财政部令第18号）第八十二条规定可能存在“废标”。又如，即使是根据前款规定“递标”，也只能在“中标候选人中”重新确定中标人。若所有中标候选人资格均被否定，是否可以依评分表得分高低顺次再行选定中标候选人。立法的粗疏和模糊极可能引发招标主体对中标过程的随意操控，而国际上对这方面通常是编制大量的规则以排除暗箱操控，消除投标者的顾虑。（3）政府采购合同的性质界定。《政府采购法》第四十三条规定“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”。法条又随即规定了“政府采购合同备案”制度，彰显浓厚的行政管理色彩。实际上政府采购合同的成立、生效、履行等都伴随行政权力的身影，绝不仅是规范民事关系的合同法的延伸适用。依照《合同法》第五十二条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”，除法院或仲裁机关外，任何人不得确认合同无效。但政府采购程序中，采购合同是采购过程的必然衍生，采购过程的合法性、正当性是采购合同成立的前提条件。若在已签订采购合同的前提下，知晓采购过程出现重大违法或瑕疵，采购合同的效力如何确定及执行，无所适从。（4）缺乏对政府采购主体和供应商的权益同等保障的制度设计。设置投标及履约保证金强化对供应商服务的保障，但对采购人随意变更采购合同实质性需求、不及时履行采购合同义务等内容缺乏有效的经济制裁手段。忽略或偏袒任意一方都难以实现GPA下的公平原则。

具体到政府采购的实践操作中，政府采购的核心程序“供应商遴选”存在大量不规范。首先，政府采购信息不透明。透明度原则是GPA的基本原则，是保证政府采购公平、公正，实现采购资金高效利用的保证。然而由于政府采购信息发布机制尚未健全，多元化的信息发布方式形式上为供应商提供了多种了解的渠道，而实质上难以为公众了解的渠道方式却限制了供应商的知悉权。在邀请招标采购和竞争性谈判采购中，信息不透明更是普遍存在。其次，对供应商资质的审核及对供应商的选择不规范。政府采购法规定了对采购人可以要求供应商提供有关资质证明文件和业绩情况。但该条在实践中是把犀利的“双刃剑”。一方面是在实践中演变为“量体裁衣”的尚方宝剑，大量投标供应商沦为陪衬摆设。另一方面采购人想通过资格限制，选取诚信度高、履约能力强的供应商，又往往被投诉诟病“业绩的相关性和真实性”。再次，具体的评标、定标过程不专业、不透明、不公正。在职业采购人大行其是的今天，专业政府采购人员缺失已引发了立法的重视。评审委员会成员更多地来自于社会信息的采集。专家分类品目的不周延和“叠床架屋”在实务界屡遭诟病。采购主体缺乏专业人才参与评标、定标，组成评审委员会的人员“专家不专”、行业跨度大、“采购专家万金油”，导致实践中存在只重价格而不重质量”的现象，更恶劣的是影响整个评标过程的专业性、公正性。

2.政府采购救济程序的独立性和公正性需完善

作为保障政府采购流程正当性的重要措施，政府采购救济制度的重要性毋庸置疑。然而，相对于GPA及其成员国的规定，现行的政府采购法在这方面还存在下列缺陷：（1）质疑处理机构独立性不足。我国受理政府采购质疑的机构主要有采购人、采购代理机构以及政府采购监督管理部门。这些质疑机构既是当事人，又是裁判机构，其公正性先天不足。立法偏好上设置“质疑、投诉前置性程序”，从本意上是参考借鉴我国行政复议内部救济机制及复议前置的司法审查机制。但未考虑到政府采购各参与主体的内在利益驱动和职权立场。尽管存在自行纠错的可能，但作为收取“代理服务费”作为营业模式的“招标代理机构”对“顺利完成采购工作”的内在经济驱动使得其天然存在对“质疑”的不满与对立。采购人更是基于采购合同的当事人身份定位，以最大限度促进交易作为行为指南。（2）投诉主体范围狭隘，广义第三人的权利难以获得救济。我国政府采购第三人仅限于因采购文件、采购过程和中标成交结果使其受到损害的主体。有权启动投诉的必须是供应商。即购买标书并制作投标文件方可取得投诉主体资格。购买标书未参与投标仅有权提出质疑。概言之，即为那些参加部分或全部投标的供应商，会因为其参与政府采购阶段的深度而在身份上被区别对待。尤其是仅购买标书而因标书的“歧视性”“限制性”条款无法参与后续流程的作为广义第三人的潜在供应商则无法成为权利救济的主体。（3）投诉处理机构的权威性待构建。在政府采购投诉处理阶段，财政部门作为监管部门和投诉处理部门，其行政处理的公正性和权威性广泛受到质疑和挑战。其一，财政部门作为政府采购投诉处理部门的职能设定与其职权范围不相匹配。立法起草者从部门职能的统一性和连贯性的角度，考虑到财政资金的预算、支付都经由财政部门统筹，在设计了“政府采购合同备案”制度后，理所当然地认为，财政部门应当处理所有政府采购投诉。但在实践中，政府采购投诉并非单纯是财政资金的使用效益和预算正当性问题。更多是来自市场体系的无序化竞争和法律惩戒机制的滞后带来的市场主体相互攻讦、责难。政府采购投诉处理的绝大多数问题是供应商资格、业绩的真伪，甚至是投标文件的真实性和政府采购竞争的充分性。政府采购监管在很大程度上沦落为对市场运行及竞争秩序的维持和培育。立法者对政府采购投诉的严峻性和复杂性估计不足，导致对职权主体的设计出现偏差。其二，采购投诉部门的投诉调查处理手段有限。《政府采购法》仅规定了财政部门的投诉处理职权，但未明确规定办理投诉的调查手段和具体方式。且投诉处理时限严苛，仅30个工作日，未规定任何中止中断情形（此点已在《政府采购法实施条例》第五十八条中得以修正，检验、检测、鉴定及专家评审等，所需时间不纳入投诉处理期限）。《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）以部门规章的形式确定了财政部门“处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证”。对投诉事项的有效回应，包括必要的解释和例证说明是解决投诉纠纷的必要方式。但作为监管部门，调查手段有限，处理事项时效性严苛。监管部门在处理投诉事项时必然面对大量的“信息不对称”和超越职权范围的事实认定。以知识产权侵权政府采购投诉为例，供应商投诉本次政府采购中存在侵犯其知识产权的违法事宜，但未有法院或知识产权修正主管部门的行政决定作为其主张侵权的事实依据。供应商提起投诉，要求财政部门核查确定是否确有侵权事实，并要求核查竞争方采购文件。财政部门无从作为。其三，政府采购投诉处理的独立性、终局性不足。“法律的权威并非来自于公正，而是来自于终局裁决”。GPA规定，缔约方以书面形式规定一套保障供应商获得采购活动中期待利益的非歧视、及时、透明且有效的程序，并通过法院或其他公平、对了的审查实体以确保程序实现。我国的政府采购投诉处理只是财政部门日常行政的一种方式，基本行为归类在“行政处理”及“行政裁决”中摇摆不定，但可以确定的是，采购投诉处理决定作为一项具体的行政行为是目前引发财政部门行政应诉的绝大多数诉讼缘由。财政部门对政府采购的监管处理并非是终局，其效力可能被行政复议、行政诉讼所推翻，其结论的作出，其可能会被（财政部门）同时遭遇和处理的举报、信访所影响并左右。采购投诉处理的独立性和终局性不足必然制约着行政决定的公正性和权威性。

3.政府采购的监督程序

我国政府法律体制中的监督机制存在如下不足：（1）外部性监督和内部性监督制度不健全。前文已述，我国的政府信息公开是处于渐进式、逐步推进的运作状态。各种有效政府信息的公开，包括公开范围、内容、程度、具体情况需不断细化和深入。目前，外部的监督机构很难确切了解到公共资金的来源、用途及数额。即使是通过人大询政，公民参政申请信息公开的方式，所获得的各种政府信息也因为口径和表述的不一致，无法取得格式统一、形式兼容的信息源，整合、分析出整体的有效信息。而内部监督则因制度安排的缺失以及内部人员监督意识的薄弱也无法得到有效开展。（2）监督主体的不统一。政府采购法规定的监督主体是各级财政部门，而招标投标法规定的监督主体是各级发改委，两部门分别管辖应由自己管辖的项目。而事实上，招投标项目彻底地分散到各监督部门管辖，项目的交叉可能导致部门监督相互推诿或竞相监督，最终不利于监督顺利实施。（3）小额采购和分散性采购监督不力。我国政府采购相关的法律建设主要是围绕集中采购和采购限额标准以上进行的，因此，实践中往往忽视了对小额采购和分散性采购的监督。而这部分采购却常常成为“腐败”的聚居地，集中和大额采购的项目变相寻求分散采购，以逃避政府采购法的监管。

三、GPA契机下完善我国政府采购法律制度的探讨

《政府采购实施条例》的出台，已表明立法者对现实弊端的关注和对GPA协议的参考和借鉴。随着《招标投标法》、《政府采购法》两部法律和相应的实施条例的出台和实践，有理由相信，在GPA契机下，我国能够全面地推进政府采购法律制度的完善。

（一）政府采购立法统一化

政府采购的分散立法模式存在着难以克服的冲突和困境，重构政府采购法律体系，统一政府采购法和招标投标法是未来立法之必然选择。从目前的实际运作来看，两法合一更是众望所归。目前，各地陆续推进“公共资源交易中心”整合各类交易及监管机构的改革。公共资源交易管理体制改革作为政府行政管理体制改革的重要内容，要求整合公共资源交易流程，形成统一、规范的业务操作流程和管理制度。此种政府体制改革的实践需求必然反映对两法统一立法的具体诉求。目前由于政府采购法和招标投标法中的部分法律条文的冲突，导致在交易平台上出现若干问题。“统一受理登记、统一信息发布”的基本工作要求出现摩擦不断的情形，更遑论“交易中的投诉和监管”等核心问题的解决。处于政府采购和招标投标监管的交叉范围时限，适用何种交易规则和监管模式？或者是已经进入公共交易中心予以交易的事项，从标的和性质上，应当纳入政府流程，而实际上采用了工程招标流程。如何确定投诉监管部门和其交易行为的效力及正当性？许多同时具有工程招标资质和政府采购资质的代理机构，适用何种监管规则和检查要求？种种实践模糊、不确定甚至是冲突均要求政府采购立法统一化，彻底解决法律内在冲突。此外，在推进政府采购统一立法的进程中，要特别注重各利益主体的“立法博弈”。现行的政府采购法和招标投标法都分别内含了各立法主体的利益诉求。而现在合二为一的立法行为必然会渗入利益相关主体间的实力较量。而事实上，只有给予各方主体充分的机会表达自己的愿望，以协商、辩论、妥协的方式表达各自诉求，才能最终产生合力效应，共同促进法律的完善。经过公开、公正的立法博弈也能最大程度地内含各方利益，更有助于法律的顺利实施。

（二）政府采购法律目标扩张化

我国政府采购法规定了与GPA“非歧视原则、国民待遇原则、透明度原则”相近似的“公开透明原则、公平竞争、公正原则、诚实信用原则”。公开透明和公平竞争随着国际贸易自由化的发展，应当逐步拓展到国际贸易和服务领域。“公正原则”和“诚实信用”原则不仅是政府采购市场的立法表述，更是我国整个市场经济体制建立的内在要求。我国应将这些原则真正贯彻落实到整个政府法律采购及市场经济法律体系中。在发展中介机构诚信评定和责任追究惩戒机制、加大市场公平竞争环境保障建设的同时，对整个政府采购过程的招标、投标、合同订立和履行等赋以具体的规则保证，真正实现公开、公正、透明。

（三）政府采购法律范围合理化

从政府采购的主体范围看，我国将具备公共职能的“国有企业”排除在外，与GPA附录1附件3的要求是不相符的，这也是造成我国政府出价清单迟迟未能与其他国家达成共识的原因。事实上，我国国情相对于其他国家有所不同，国有企业是我国市场经济的主体，这也是我国公有制体制下的必然要求。如将所有的国有企业都纳入政府采购主体显然会对我国市场经济造成巨大的冲击，然而全部排除国有企业既不客观也不现实。因此，我国在与其他GPA国家进行谈判的时候，可以将负担“电信、电力、供水、供气等部分国有企业纳入政府采购主体的范围，渐进地推进政府采购主体的扩大，从而实现在最大程度保障本国经济利益的情况下，促进世界经贸的自由化。

从政府采购的客体范围看，我国政府采购规定：省级以上人民政府确定并公布集中采购目录和采购限额。而具体如何确定的标准不明确，自由裁量的边界如果没有限制必然导致腐败、混乱。我国应该参照国际通行惯例，设定标准来规范各地政府的采购限额标准，并要求地方政府制定的采购限额均应高于中央政府采购限额。针对现行政府采购价值评估制度的缺失，应当引入“正确表述采购需求”的培训机制并发挥财政资金使用绩效评价机制的评判监督作用。经过验收、结算后所进行的对政府采购效益的评估程序进行具体规定。

（四）政府采购程序健全化

1.政府采购的操作程序

健全我国政府采购程序，必须从以下几方面着手：（1）尽快消除关于招标投标法与政府采购法的使用衔接障碍，消除人为割裂两部法律引发的内在冲突。（2）对采购文件应载明的内容予以统一规定，尤其是在准确、规范表述“采购需求”，促进充分竞争和科学设置评价指标上下大功夫，促进各地政府采购的规范化。（3）对中标原则的具体规则和中标的商业标准进行细化、明确化，增强其可操作性，同时对政府采购合同区别于一般合同的方面作特殊规定。（4）就投标以及履约担保规定的不明确问题，可参考《示范法》或者《世行指南》，完善有关担保方面的规定。

针对实践操作中出现的问题，可以考虑采用以下的手段予以完善：（1）大力发展电子化采购。政府采购发布的信息公知性不强，是传统信息发布渠道的普遍性问题，利用现代科技，开发电子化采购方式是国际政府采购的新趋势。通过建立一个庞大的数据库，里面包括供应商信息，产品信息，政府采购信息等，并及时更新数据，促进政府采购的公开、透明，进而实现竞争的充分展开。（2）规范对供应商审核的程序和管理制度。加大对因违反法律规定的审核程序的操作的处罚力度，规定行政处罚、刑事处罚、内部处罚等多种手段以确保审核人的规范审查。（3）吸收具备采购专业知识的人才进入政府采购队伍，并建立对采购人员专业知识的培训制度和考核制度。

2.政府采购的救济程序

就政府采购投诉与质疑程序中出现的受理机构独立性不强、前置程序不合理性、供应商保护不足等问题，可以进行如下的制度设计：（1）扩大对供应商救济的范围，将潜在的供应商纳入可提起质疑和投诉的人员范围。（2）将政府采购投诉职能从财政部门职责中予以剥离。效仿日本，建立一个独立的审议机构专门处理有关政府采购、工程招标投标的争议。审议机构机构的独立性，不受非法干涉。审议机构裁定必须受司法裁定最终评价。

3.政府采购的监督程序

（1）扩大政府采购的透明度，采用多种有效渠道发布采购信息，尤其要注重电子采购方式的建立和发展。供应商、公众、媒体等社会力量的介入能够有效配合部门监督和内部监督，实现监督的全面覆盖。（2）财政部门对政府采购监督以“预算监督”、“绩效监督”为主要监管方式和手段。全国范围内实行统一的政府采购预算编报并同时填表绩效考核评价指标。将财政部门对政府采购的监督纳入预算和资金具体使用情况的监控方向上。（3）加大政府采购与资产管理制度的衔接融合力度，建立健全采购事前资产配置标准审批，采购完成后资产入账与实物稽核制度。（4）采购人员之间的职能分离也能起到相互制约、相互监督的作用。内部监督的完善是弥补政府小额采购和分散采购监督制度缺失的有效手段。完善监督制度，才能使政府采购成为“阳光下的交易”。

□责任编辑：李书耘

DF3

A

1003—8744（2016）03—0054—09

2016—2—26

陈向阳（1973—），男，国际经济法博士，广州市财政局政府采购监管处主任科员，主要研究方向为国际贸易法、政府采购法；谢争艳（1980—），女，广州市财政局法规处主任科员，主要研究方向为行政法、政府采购法。