加强行政事业单位预算管理的若干思考

胡雯

加强行政事业单位预算管理的若干思考

胡雯

随着新预算法的颁布实施和依法行政的深入推进，行政事业单位的预算工作越来越重要。原有的思想观念、管理方式和管理手段已经不能适应形势发展的要求，这就需要以变应变，更新观念，寻找新的途径。最近，财政部在2014年1月1日起实行《行政事业单位内部控制规范》的基础上，又发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求所有内部控制尚未建立或制度不健全的单位，必须在今年底前完成内部控制的建立和实施工作，目的就是要推动到2020年基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相一致的权责一致、制衡有效、运行畅通、执行有力、管理科学的内部控制体系。加强新形势下行政事业单位的预算管理，是实现这个目标的一个重要抓手，对于提升行政事业单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设都具有十分重要的作用。

基本内涵及重要意义

行政事业单位预算是基于公共事业发展计划和公共事务管理任务的需求，以充分研究和科学预测为前提，对未来某一特定时期的管理活动而编制，并经过规定程序批准的财务收支计划，是用来分配单位财务、实物及人力等资源，以实现服务社会公共事业的战略目标的一种系统的管理方法。行政事业单位预算既是履行自身职能的财力保证，也是国家财政支出的重要组成部分。

加强行政事业单位预算管理在当前具有重要现实意义：一是有助于政府转变职能，提高效率。当前随着经济进入新常态，经济的转型升级正处于关键时期，政府及行政事业单位的职能也在逐步由管理向服务转化。如果将承担行政职能的行政事业单位作为一个独立的主体，采取市场化的监督工作模式对其会计制度运行情况进行监管，无疑可以在很大程度上促进行政事业单位的职能转变，促使其自身按照市场规则和服务职能的标准各项功能，转变工作方式，提高行政效率。二是有助于防范各种腐败行为。行政事业单位主要负责人因职务犯罪等腐败行为给社会带来的影响十分恶劣，而其不当行为所造成的后果很难在短时间内弥补。而监管机制尤其是内部控制制度的缺失或监管不力是很重要的原因，因此健全和强化行政事业单位的预算管理和内部管控，是防范职务犯罪的有效手段之一。三是有助于维护社会稳定和公平正义的原则。会计运行机制是行政事业单位内部工作情况和行政权利运行情况的一个直观化反映，由于有权支配大量的国有资产和公共资源，其决策在很大程度上影响社会发展和稳定的大局，必须要建立完善的外部监督机制，防止因行政权利的滥用所导致的破坏社会公平正义原则等问题。

应遵循的若干原则

责任、过程的控制原则。行政事业单位实施预算管理的目的是为了追求更加精确的财务控制和管理方法，重点强调的是全过程的控制，需要全面系统地调整单位内部的业务管理流程和内部财务工作程序，这就需要单位全体人员的积极支持和具体参与，而不仅仅是财务人员。另外，由于成本的可控与否是制定和执行预算的最基本要求，同时也是建立预算考核责任体系的标准，因此对预算单位的业绩考核应该局限于其可控成本，不可控成本由于无法受单位控制，不应计入考核的范围。

高效运行、效率优先原则。高效率运行的预算主体是实现高效益和高效率的保障，层次合理、优化组合、通力合作、权责明确的行政主体是行政事业单位实现高效运行的前提。预算部门必须根据各单位、各部门的业务特点以及各自的组织形式等进行全面的过程分析，构建合理结构的预算管理体系。在预算管理的执行过程中，讲求效率、注重实效，保证对重点业务、重点部门的经费支出进行严格的控制，注重实际需要，保证单位总体目标的实现。

目标一致、量入为出原则。预算管理的目标与单位的总体目标必须相一致，以事业收入确定事业支出，合理地考虑各个部门的实际工作需要，协调各个部门的不同需求，使编制的预算能够照顾全局和各个部门。

权责对等原则。行政事业单位在预算的编制和执行过程中，应该根据各个预算主体的具体行为内容，明确其应该承担的责任，促使单位形成人人负其责的责任网络，同时也要配备相应的权力进行支撑。通过将权责进行结合，才能使预算的责任主体真正地具有生命力。同时，预算的各个责任中心应该严格按照各自的审批权限和支出范围，对预算进行执行。使得预算任务能够层层分解，以利于责任的落实和考核的施行。

当前存在的主要问题

从调查情况看，当前行政事业单位预算的编制和执行中，普遍存在着一些突出问题，在一定程度上影响了行政事业单位功能的发挥，甚至对经济社会产生了一些消极影响。主要体现在以下几个方面：

一是未充分认识预算管理职能。预算管理具有管理决策和管理控制两项职能，但在实际运用中，往往得不到充分运用，如在收入部门预算的制定过程中，为有利于业绩评价，就可能有意低估未来的销售量，从而造成生产计划的减少，相应地就达不到效率最高状态，忽视了预算决策职能，控制职能就无从谈起。

二是信息交流不足。现在通常采用“自下而上”的预算制定流程，虽然体现了基础信息，但其真实性无法确定，在信息交流上仍然是不对称的，存在漏洞。

三是预算编制方法不够科学。目前大部分行政事业单位预算编制仍然采用基数法，在经费分配上也基本如此，缺乏科学依据。而且在预算编制过程中没有对预算外资金进行充分考虑，不能够全面反映单位的运行状况和收支状况。

四是预算的组织机构设置简单，人员配备相对不足。一方面反映出了对预算管理工作的重视不够，另一方面也在一定程度上影响了预算管理工作的质量与效率。在实际工作中，由于机构人员缺乏，收支活动往往不能按照已经编制的预算执行的情况较为普遍。

五是缺乏相应的监督机制。目前，缺乏对行政事业单位经费支出管理和使用效益进行考核的机制，行政事业单位的管理体制以及预算分配模式还停留在粗放型水平上，没有构建或健全强有力的内控机制和约束激励机制。

加强预算管理的若干思考

加强行政事业单位预算管理，从细节上讲，就是要加强部门预算的完整性、合理性和准确性。标准的部门预算主要有预算编制、预算执行和财政决算三个主要的环节，其中：预算编制的科学合理关系着预算执行的规范和正确，预算执行的好坏又直接关系到财政决算，乃至以后编制下一年度预算计划的准确与合理。为此，笔者认为需要从以下几个方面来强化管理：

进一步健全内部控制制度。要在单位主要负责人直接领导下，从单位层面和业务层面全面梳理流程，明确各个环节并逐个分析关键风险点，据以制定全面的风险应对策略。

进一步强化预算绩效管理。一是要牢固树立“要钱须问效”“用钱即问责”的理念，实现预算管理由“重分配”到“重管理”、从“重项目”到“重效益”、从“力争资金”到“用好资金”的三大转变。二是要通过购买社会服务方式，委托第三方中介机构来开展项目或整体支出的绩效评价，科学合理确定相应的指标体系和测评标准，将预算绩效管理理念贯穿于预算管理全过程。三是要强化结果运用，建立健全绩效问责机制，把预算绩效问责作为行政问责的核心，本着“谁用款、谁负责”的原则，加强对预算资金使用效果的追踪问责，强化对项目执行过程中各环节的责任追究。

重视发挥对预算执行情况的监督。一是充分发挥会计内部监督的功能作用，会计监督是对经济活动的真实性、正确性、合理性、合法性和有效性进行全面的监督，重点是合法性的监督，使单位的经济活动严格遵守和执行国家的财经方针、政策、法令。包括二层含义：一是指利用会计信息对经济活动进行监督；二是对会计工作本身的监督。行政事业单位会计监督就是根据国家方针、政策和财政财务制度，对行政事业单位的经济活动和财务收支过程及结果进行的监督，目的在于确保预算的正确执行。二是强化事中监督，要在会计年度内针对薄弱环节和部门，对其预算执行、财务管理规范等情况开展事中跟踪审计，及时发现问题，及时进行纠偏与整改。三是要重视发挥人大等部门的外部监督作用，推进建立健全预算绩效管理制度，推动公共资源配置方式的转变，杜绝“决策、执行和监督”脱节和“权、钱、事”脱节等现象。

改进传统预算制定方法。一是将目前普遍采用的以年度为基础的历年制编制法，改为历年制与周期制相结合的编制方法，以充分发挥两者分别在计划统计和长期决策方面的特色作用，相互补充，既有利于根据历年情况正确业绩评价，又可防止短视行为对长远目标的影响。二是根据战略目标的需要和授权情况的不同，建立分级预算控制，进一步细化预算，优化资源配置，避免资源浪费。三是充分发挥信息化和大数据的作用，将预算编制与现代信息智能技术有效结合起来，进一步提升预算的科学性和准确性。

作者单位：浙江工人日报社