“公地悲剧”理论下对浙江“五水共治”的思考

方 正

“公地悲剧”理论下对浙江“五水共治”的思考

方 正①

随着我国社会的发展,经济提升和环境污染之间的矛盾愈发严重,高能耗、高污染的产业、企业严重破坏着自然环境,破坏着人与自然的和谐发展。在这些污染中,首当其冲的便是水资源污染。浙江在水资源治理这场“战斗”中冲在了全国最前线,提出了“五水共治”的战略目标,并取得了全国瞩目的巨大成就。然而,在“五水共治”的过程中,我们不仅要关注“治水”的实践,也要关注“治水”的理念,也就是应当从环境伦理的角度考量“五水共治”。本文试图运用生态伦理学家哈丁提出的“公地悲剧”理论来思考浙江“五水共治”的实践,一方面论证“五水共治”内在的环境伦理合目的性,另一方面也思考其存在的不足,并提出相关建议。

公地悲剧;五水共治;思考

一、“五水共治”的提出与内涵

水资源污染的预防、控制与治理一直是我国在建设“两型社会”过程中的一大难点。随着社会的发展,我国经济迅速提升的同时,水资源污染问题也已经进入到了一个十分严重的阶段;并且随着人民生活水平的改善与环保意识的提升,经济发展与水资源污染之间的矛盾变得越发尖锐。如在2013年就有市民重金邀请瑞安市环保局局长下河游泳以提醒瑞安市政府对市内水污染进行治理,这类的“水闹剧”在全国各地不断上演,深深地刺痛了公众和环境治理者的神经——一定要下大决心、用大手笔对水资源进行治理。在这一点上,浙江省提出的“五水共治”已然走在了全国前列。

2013年11月,中共浙江省委通过了《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神,全面深化改革再创体制机制新优势的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确提出：“着眼于推动结构调整和产业升级,以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水‘五水共治’为突破口倒逼转型升级,完善实施创新驱动发展战略的体制机制,建立健全‘四换三名’、市场主体升级、产业集聚区提升、扩大有效投资等体制机制,全面提升发展质量。”①浙江日报：《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革再创体制机制新优势的决定》,http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1204/c64387-23744149-4.html。显而易见的是,“五水共治”的首要任务是治污水,主要是指治理农业、渔业造成的面源污染和工业造成的点源污染;其次是防洪水,主要指推进强库、固堤、扩排等三类工程建设;再次是保供水,主要指推进开源、引调、提升等三类工程建设;然后是排涝水,主要指强库堤、疏通道、攻强排,着力消除易淹易涝片区;最后是抓节水,主要指改装器具、减少漏损、再生利用和雨水收集利用示范,合理利用水资源。②罗汉高、陈真亮：《关于“五水共治”的冷思考》,载《2014年全国环境资源法学研讨会论文集》, 2014年版。

“五水共治”含有两层意义,一方面,“五水”指明了对水资源污染的具体种类和治理方式;另一方面,“共治”表达了全面治理,共同发展的含义。也就是说,“五水共治”绝对不能是片面的“污水共治”,也绝不能是简单的各自为政。正如浦江县委书记在介绍浦江县“五水共治”取得的成绩和经验时说到的,“五水共治”是省委省政府制定的战略决策,各级政府要在省委省政府的统一指导下克服困难打赢一场又一场的“治水”战役。

二、“公地悲剧”的内涵与结论

“公地悲剧”这一概念最早是由劳埃德③William Forster Lloyd(1794—1852)：英国财经作家,因提出了“公地悲剧”的雏形而闻名。于1833年讨论人口问题时所使用的比喻,是一个涉及个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会问题。哈丁④Garrett James Hardin(1915—2003)：美国人,一般认为他是生态经济学家,终生关注人口极限及相关环境问题,主要论文及著作有《公地悲剧》《救生艇上的生存》《生活在极限之内》等,并提出了著名的哈丁人口生态学第一定律,即“You can not do only one thing”。在1968年将这个概念发表在《科学》期刊上,并进行了延伸;也以此奠定了他在生态问题和人口问题研究中的权威地位。纵观哈丁的相关著作和论文,可以发现其环境伦理的主要学术观点包括“人口禁忌”“公地悲剧”和“救生艇伦理”,这三者的逻辑关系为：“人口禁忌”被突破必然会导致“公地悲剧”的出现,“公地悲剧”的加剧就必然“迫使”发达国家采取“救生艇伦理”观,“救生艇伦理”观必然能够“解决”贫穷国家人口问题,让全球环境重回“人口禁忌”的状态,并以此逻辑维持地球环境良性发展。在此,针对浙江“五水共治”问题,笔者着重讨论“公地悲剧”这一理论。

“公地悲剧”来源于这样一种假设：在世界牧场上,牧民自由地决定放牧的数量和强度。由于牧民的全部收入均来源于牧场,所以牧民会无节制地增加放牧数量以求最大正效用,但长此以往牧场的承受能力必然达到极限,就会出现严重的生态问题,这一生态问题将由全体牧民共同承担。哈丁认为,由于牧民群体数目巨大,牧场出现的生态问题如果平均分配到每一个牧民头上将仅产生极小的负效用,这样微小的影响并不足以引起牧民的重视,牧民仍将继续增加放牧数量以求达到更大的经济效应,直至牧场“公地”的毁灭。这就是哈丁的“公共资源的自由使用会毁灭所有的公共资源”①Garrett Hardin：The Tragedy of the Commons,Science,1968,p.162.的“公地悲剧”。

哈丁对“公地悲剧”更深层次的解释是：生态环境有一个承载极限,一旦超过这个极限就会招致环境的报复。对于这一点,由于每个人都有足够的“理性”,因而是可以避免悲剧的。但是,由于牧场被划分成了“公地”和“私地”,这样一来,“不在牧场上放牧太多的牲口对私人牧场所有者是有利的,因为他将不得不自己承受因过度放牧带来的损失。相反,如果牧场归一群人所有,并且如果每个人都可凭自己的意愿随意增添牲畜,过度放牧所导致的损失将为全部所有者共担(因为牧场是公共财产),而拥有更多牲口的收益将归每个牲口所有者(因为牲口是私人财产)。”②[美]哈丁：《生活在极限之内—生态学、经济学于人口禁忌》,戴星翼、张真译,上海译文出版社2001年版,第341页。哈丁在此大力赞赏了劳埃德指出的一个模型：共有化牧场+私有化牲畜③也就是哈丁所说的CC-PP游戏：公有化的成本—私有化的利润。。并指出,“这一系统实际上是每一个‘理性的’牧人因做了错事而得到奖赏”,到了现代,“在一个坚信公地自由的社会里,所有人都‘抢前行动’,寻求自己的最佳利润,毁灭是最终目标。”④同②,第342页。如果“公地”缺失了管理,其后果一定是全球掠夺。

哈丁将“公地悲剧”运用到环境问题中,他认为,解决环境“公地”问题主要在于两个方面：政府管理和人口控制。一方面,导致环境问题的主要原因是环境所有权的缺失,导致市场失灵。在这种情况下,就需要政府来统一管理,把环境污染的成本计入企业的生产成本中,保护环境的责任首先由政府担当起来。另一方面,人口的无节制增长是环境问题的重要成因,“认为每个出生了的人对公地都享有平等的权利,用这个信仰看待生育自由这个概念,将使世界陷入悲惨的行动进程。”①Garrett Hardin：Carry Capacity as An Ethical Concept,Sounding,1976,p.59.哈丁的相关结论和建议很显然不能直接套用在浙江“五水共治”上,但他提出的相关建议的思路是可以借鉴的,具体将在下文进行论述。

三、“五水共治”中的“公地悲剧”问题

(一)“五水”问题体现了“公地悲剧”的特征

不论是污水、洪水、涝水,还是供水、节水,水资源问题的产生与根源在很大程度上都体现了“公地悲剧”相关特征。首先,“公地悲剧”最先关注的就是“公地”和“私地”的问题。哈丁指出,正是因为存在“公地”和“私地”的区分,加上所有人都是功利的“理性人”,才会导致“私地”受到很好的保护,“公地”惨遭破坏的悲剧。由此看“五水”问题,从微观层面来看,过往的经验表明,不论是高污染企业向河流排污,还是居民废水随意排放,再或者是公私单位用水浪费等问题都是一种因“公地”思路而产生的污染和破坏,高污染企业仅仅追求企业自身的利益忽视污染问题、居民只在乎自家洁净随意抛弃垃圾、公私单位不加节制地浪费水资源等,这些行为主体正如同哈丁所描述的“牧羊人”,他们保护着自己的“私人牧场”(工厂、家庭等),利用着“公共牧场”(水资源等),养肥自己的“羊”(利润、利益等)。长此以往,水资源遭受破坏也就在所难免了;从宏观来看,各级政府为了本地经济发展,扶持高污染产业和高污染企业,忽视水资源保护,这就是在用自然环境的“公地”圈养一时利益的“羊”,并且由于各政府发展思路的滞后,导致从制度上产生了“公地悲剧”的后果,如有学者就指出,在浙江某些县市,分管环保的副市长,同时也分管工业,而且工业成绩是该市与该副市长成绩考核的重要指标,这就必然导致该副市长在面临工业发展与环境保护两难选择时,不得不牺牲环境利益而趋向工业利益——这样的选择源自“公地”思路：首先,环境是全省,乃至全国共同拥有的“公地”,我这一市、一县的保护与治理并不能给大的环境问题带来明显的改善,我这一市、一县的污染与破坏也并不能给大的环境问题带来明显的恶化;其次,其他市县利用环境、破坏环境、以环境为代价发展经济,作为环境“公地”中的我市、我县也必然遭受影响;最后,如果我市、我县为了保护环境而拒绝发展相关有污染的企业,但其他市县却依旧以牺牲环境为代价来发展经济,那么,我市、我县就会因为保护环境而使经济发展滞后,必然产生一种其他市县“因为做了错误的事而受到奖励”,但我市、我县却“因为做了正确的事而受到惩罚”的后果。以上三点,尤其是在各级政府各自为政的情况下,必然会为了“奖励”做出“错误的”决定,但长此以往必然将遭受到水资源的惩罚。

(二)“五水共治”解决了“公地悲剧”的矛盾

从《决定》提出的“着眼于推动结构调整和产业升级,以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水‘五水共治’为突破口倒逼转型升级,完善实施创新驱动发展战略的体制机制,建立健全‘四换三名’、市场主体升级、产业集聚区提升、扩大有效投资等体制机制,全面提升发展质量。”我们可以清晰地看出,浙江“五水共治”的战略目标并不是简单地对“五水”进行治理,而是以“五水”治理为契机和突破,以人为本,彻底解决因为水资源问题带来的发展瓶颈,促进浙江经济、政治、社会、环境、人文的和谐可持续发展。“公地悲剧”的矛盾主要在于“公地”和“私地”的冲突导致“抢前行动”,最终导致环境的毁灭。从制度上来看,“五水共治”之所以能够解决“公地悲剧”的矛盾,主要在于以下三点：首先,确定“五水”范围,不仅规定了“五水”的大致种类,还进一步明确了“五水”的具体内容,甚至具体到全省范围内每一个湖泊、每一条河流的名称和问题,这样一来就在全省水资源“公地”和各市县“私地”的地域范围内划定了责任,让任何级别的单位都不能免除保护水资源的责任;其次,“共治”这一理念的提出,并不仅仅是一个字面表达,“共”就说明要有共同责任、共同利益、共同行动,也就是“五水共治”的行动,是在全省范围内各级市县都必须接受统一管理,必须执行统一规划的战略行动,不能有任何地区和任何人妄图钻政策漏洞,任何人都不可以通过“侵占公地而收益”;最后,“五水共治”通过严格的“治”不仅确立了“治”的标准,还确保了必须要“做正确的事才能受到奖励”,通过严格的法律法规,并且依法行政、依法治水,加大了破坏“公地”的惩罚力度,并且使“牧羊人”认识到,在水资源保护这一事关国计民生的重大问题面前,“公地”利益至高无上,任何人的“私地”都不能侵害“公地”,任何人、任何行为对“公地”的破坏实际上就是对“私地”的毁灭。这样一来,就从根源上避免了“理性人”对环境、对水资源的“掠夺行为”。

(三)“五水共治”超越了“公地悲剧”的结论

哈丁认为,解决全球环境问题的“公地悲剧”的手段唯有政府管理和人口控制。暂且不论哈丁的观点是否正确,但很显然,哈丁的建议不能直接运用到浙江“五水共治”的实践中去,不过,哈丁结论的相关思路却是可以借鉴的。

从实践来看,“五水共治”的决策不仅和哈丁的相关思路不谋而合,更进一步超越了哈丁的结论。一方面,浙江省在进行“五水共治”的实践时一方面是加强了政府管理,在“五水共治”这一场战争中,省委省政府统一指挥、统一管理,各级政府按照省委、省政府的战略决策打好每一场“治水”战役,这样就避免了各自为政、执行不力的情况。这一问题曾经严重地困扰着省政府的“治水”工作,甚至已经牵扯到省与省之间的利益,如浙江省嘉兴市秀洲区与江苏省苏州市吴江区之间的水环境污染,20世纪80年代嘉兴市秀洲区污染苏州市吴江区,20世纪90年代苏州市吴江区反过来污染了嘉兴市秀洲区。由此可以看出,在水资源治理上,加强政府统一管理十分重要,这一点从“五水共治”战略决策的制定就已经实现,浙江的“五水共治”不仅加强政府管理,更进一步地将政府管理放进高层设计,从高层管理“五水”,更能够实现“共治”。另一方面,哈丁认为解决“公地悲剧”的一大关键是“控制”,放在全球环境问题上就是进行“人口控制”——维持适当数量的人口以保证环境的平衡,从而避免悲剧。放在“五水共治”上,就是要对行业、企业、个人进行“控制”。举例来说,为了保护水资源,为了“治污水”就应当关停相关污染企业,就应当限制相关污染行业,从污染治理的实践来看,这样的做法无异于“刮骨疗伤”,必然会损失经济利益,滞后经济发展,但这样的“阵痛”却是不得不承受的。然而,浙江的实践告诉我们,“发展才是硬道理”,要经济环境“两手抓”,不能“一个换一个”。在这一点上,浦江县的成功经验为“五水共治”树立了标杆：2013年以来浦江县紧紧围绕省委省政府“以治水为突破口,坚定不移推进转型升级”的决策部署,对水晶行业进行全方位整治提升,倒逼转型升级,成为县域水环境综合整治的成功典范。①许光：《浦江县五水共治倒逼企业转型升级的成功经验》,载《当代社科视野》2014年第5期。从这一点来看,浙江的“五水共治”不仅维护了“公地”的和谐发展,更进一步地将“私地”升级转型,利用更少的“私地”圈养更多的“羊”,从而更好地保护了“公地”。

四、关于“五水共治”的一些思考

“五水共治”开展至今已有将近三年时间,短短两年多时间取得了巨大的改进和成就,但在前进的道路上也存在着一些问题。首先,“五水”问题的出现是因为20世纪我省,乃至全国经济发展水平较低,经济发展思路滞后导致的“用环境换发展”的“公地悲剧”,随着经济社会与人文素养的发展,“五水共治”的提出恰到好处,“五水共治”的坚决实施十分重要,但在具体政策实施的同时,对居民素养的教育却相对滞后,“人”才是一切发展的关键,解决好人的问题才能更好地实施“五水共治”。因而,对全民水资源乃至全部自然保护的教育应当在现有基础上进一步加强,这样才能让全民真正参与到“五水共治”中来。其次,进一步改进顶层设计是“五水共治”重中之重,好的顶层设计决定了“五水共治”的方向,也展示了“五水共治”决心,更保证了“五水共治”的效果,顶层设计的视野应当更加包容、长远和开阔,如在现有的“五水”基础上,增加“五水”内涵的外延。浙江是海洋大省,海水资源丰富,海洋产业发达,海水的治理和保护将是下一个重要的课题之一。因此,将海水、地下水等治理纳入“五水”范围十分有必要。最后,进一步加强“依法治水”,好的制度设计应当是靠法律进行保障的。浙江的“五水共治”是一个利国利民、举国瞩目的好决策,它符合国家的利益,更符合人民的利益,这样的决策应当以法律的形式保证其持续、连续,并且严格依照相关法律法规“依法治水”。

五、结 论

经过三年的努力,“邀请环保局长下河游泳”这一热门话题从《杭州毛源昌董事长出20万元请瑞安环保局长下河游泳》到《浙江副省长邀请地方环保局长两年后一起下河游泳》再到《浙江千人横渡兰江,15位环保局长带头下水》等多篇新闻报道我们可以看出,“五水共治”这一大手笔、大决心的战略决策已经初见成效。但我们不能因此就洋洋得意,更应当时刻警惕,并且要看到在中华大地的南边,随着珠江治理不断优化,“畅游珠江”已经成了广州市的招牌活动,市长带头畅游珠江更是彰显了广州市政府的亲和力,提升了广州市民的幸福指数,促进了广州市的和谐发展,更成了广州市的旅游名片。仰望星空,脚踏实地——相信在不远的将来,凭借“五水共治”的成效,浙江必定成为人与自然和谐共存的向往之地。

①方正,中共浙江省委党校伦理学专业硕士研究生。