防止公权滥用的现实选择：以权利监督权力

王友云，宋 丽（.厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 36005；.铜仁学院，贵州 铜仁 554300 ）

【政治与法律】

防止公权滥用的现实选择：以权利监督权力

王友云1，宋 丽2
（1.厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005；2.铜仁学院，贵州 铜仁 554300 ）

对公权力的制约是民主政治的基本要求，那到底靠什么来制约公权力呢？学界提出依靠权力相互制约，依靠行政法制，规范行政权力和行政程序等等，但都不能真正实现对权力的制约。从长远来看，必须积极发展公民权利，发展公民的监督权。由此，完善权利监督机制，增强公民的权利意识和法律意识，是我国防止公权滥用的现实选择。

公权滥用；公民权利；国家权力；监督；现实选择

对国家权力的规制与监督，防止权力滥用是民主政治的基本要求，是法治国家和服务型政府的基本内涵，那到底靠什么来规制国家公权力的滥用呢？这是千百年以来政治学的一个永恒话题。人类发展的历史，其实就是一部政治民主化的历史，是一部探讨权力如何被制约的历史，是一部统治者驯化人民的统治史到人民驯化统治者的历史，是从统治者怎样管理人民到人民怎样管理自己的历史，是一场人本的革命史。时至今日，如何把权力关进制度的笼子里，依旧是考验人类政治智慧的一个重要话题。

一、权利监督权力源起

我国一向重视对国家权力的规制和权力行使的监督，建立了较为完备的法制，但主要侧重权力与权力之间的互相监督，如国家权力机关相互之间的监督，行政监察、审计监督机关等专门机关的监督以及司法监督等一系列国家监督制度。说到底，这是权力之间的互相监督，是我国权力与权利关系的重要组成部分。但权利与权力的关系其实应扩展到三个方面，即权力与权力之间关系，权力与权利之间关系，权利与权利之间关系，必须从这三个方面加以理清，才能真正解决好权力与权利之间的问题。而我们一向侧重于权力之间的互相监督，而忽视了权力与权利之间、权利与权利之间的法制建设，导致权力运行存在一些问题。公民权利监督国家权力体现了基本的宪法关系，是人民与国家这一基本宪法关系最核心最直接的表达，必须通过公民权利对国家权力的充分监督，体现出人民对国家的主导作用，体现出宪法关系的根本价值［1］。因此，有必要从权利监督权力方面去探讨权利与权力的运行关系，从公民权利监督国家权力方面去完善我国权力运行机制和防止权力滥用的制度。

二、完善权利监督权力的制度

对公权力进行有效的监督，这是宪法的基本精神所在，也是人民主权的必然要求。从权力运行的特点来看，权力运行得好，会对他人和社会带来利益，运行得不好，会产生负面效应，甚至严重侵犯公民权利和社会公共利益，因此，有必要对权力进行有效监督。尤其是国家权力中的行政权力具有桀骜不驯的野性，“绝对权力导致绝对腐败”，在孟德斯鸠看来，“有权力的人们会使用权力一直到遇有界限的地方才休止”［2］，因此，必须为权力设置界限，权力行使的边界是有限的，让权力的边界成为权力运用的界限。从权利的地位来看，公民权利是国家权力产生的基础，国家权力来源于公民权利，国家权力必须服务于公民权利并受公民权利的监督。国家权力来源于人民，这是人民主权原则的基本属性［3］。人民是国家主权所有者，而这种人民主权地位是以公民权利在社会中的地位表现出来，所以，以公民权利监督国家权力是实现人民主权价值的必然需要。

政府的权力来自人民的委托，为了保障国家权力所有者应有的地位，避免使国家权力因委托代理关系而发生异化，必须对国家权力进行有效监督，让人民权利始终处于主导地位，并以人民权利是否得到实现去检验国家权力是否得到正确运用。从国家权力的来源来看，应完善权力的授予机制，主要是选举制，在我国主要是通过人民代表大会制度完成权力授予过程，符合我国国情，但必须完善，以充分保障人民民主权利的实现。在政治领域，应建立公民积极参与的政治制度，如决策参与制度，从根本上体现权利产生权力的形式。从国家权力的行使来看，应规定国家权力的范围和边界，并规范权力行使的方式和程序，主要通过法律、政治和社会制度对国家权力行使的范围、边界、方式、程序进行规定，对滥用国家权力的行为进行责任追究。从国家权力行使的后果来看，应建立国家权力行使后果的控制机制，应在制度上完善国家权力行使的追责制度和机制，包括法律责任和政治责任如何追责的细化与具体化，让权力的行使与责任的担当相伴相随，有权力必有责任，这是确保国家权力正确行使的重要保障。

三、增强公民的权利意识和法律意识

公民的权利意识和权利观念的增强，有助于对国家权力的监督，也才能真正行使好公民的监督权。具体来说，积极的权利意识能增强公民参政议政的能力、提高政治热情、增强维权意识、自觉抵制公权力滥用带来的危害等。我国加强权利意识的培养具有特别重大的意义，我国是一个有二千余年封建历史的国家，封建意识影响较深，中国封建社会家国同构的伦理观，导致在行政和司法实践中宗法伦理观念还有相当大的影响。我国封建性的专制文化还一定程度存在，“人治”还一定程度存在而“法治”还相对缺失；非正式制度成为解决问题的主要方式，正式制度缺乏或者即使制定了法制也得不到有效遵行；以言代法，“人治”代替“法治”是封建性专制文化的主要表现方式，这种方式对我国社会还有一定程度的影响。封建文化对我国社会最直接的影响就是使中国社会变成了身份社会和使中国法律变成了伦理法律，身份社会和伦理法律变成了中国古代社会的“真精神”，影响着中国社会的进展。这种“真精神”需要我们用权利意识去化解，需要我们积极构建以公民权利为核心的文化结构，这是我国需要长期做的一项工作，因为权利意识的生成不是一朝一夕的，是一个漫长的过程。权利是法的内核，没有对权利的渴望，就激不起对法的激情和敬畏，也就不能利用法律来捍卫权利和监督权力。权利意识来自主体意识的觉醒，积极进行公民社会建设，进行法律文化的宣传，有益于公民权利意识和主体意识的生成［3］。具体来说，应通过法制教育，培育法治精神和理念，提高法律意识和权利意识。明确将公权力纳入法治轨道，使权力的设置界限明确，运作规范。进行权利监督权力的机制设计，促使权力在阳光下运行，特别是政府行为走向法治化。因为只有公权力得到了有效监督，公民的合法权利才能得到有效保障，公民权利意识才会真正形成，才会在公权力侵犯公民权利时积极以法律为武器去捍卫自己的权利。

四、积极培育公民意识和公民精神

公法与公权意识认为，国家是居于社会之上，国家是统治和管理社会的，国家创设法律法规是为了实现统治和管理社会的目的。公法观念认为：“一切领域、一切关系都应受国家权力支配，一切行为都要得到国家的认可，国家拥有绝对的权力。”［4］但伴随国家民主政治的发展，在主张国家利益和维护公共利益的同时，我们还应积极发展公民意识与公民精神。公法与公权意识下的国家行政模式，带有农业社会统治的色彩，当然，随着农业社会走向工业社会，统治行政也越来越不适应工业社会发展的需要，于是国家行政由统治行政走向管理行政。随着人类走向全球化和后工业时代，服务行政逐步成为主要行政方式，这需要积极发展公民意识和公民精神与服务行政相适应。公民意识与现代公民社会相对应，公民意识是公民个人对自己在国家中地位的自我认识，是一种把对国家的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识。它强调了个人在社会生活中的责任、公德、民主等意识，主要由公民的人格、自由、责任等意识为构成内容，以主体、权利、参与等意识为构成要素，体现为公民的积极参与、监督、责任、遵守规则等行为，今天，公民意识还积极拓展了范围，如主张平等、独立人格、公共精神、自主、理性等。有效监督权的行使必须依赖于这个国家有良好理性的公民，才能在政府与公民之间产生良性互动，而要培育良好理性的公民，就必须从培育公民意识开始。只有通过公民意识的培育，一个国家的公民生成了很好的公民意识，有了对国家和民族的责任感、使命感和很好的理性判断能力和参与能力，才能很好的发挥自己的权利，去督促政府依法行政，去监督政府为民服好务。

在后工业化时代，政府应积极打造成为人民服务和谋福祉的服务型政府，促使政府行政模式向“服务行政”转型。而这种转型有赖于一个国家公民意识的生成，在政府与公民之间产生良性的互动，这就需要建立一个类似哈贝马斯所说的公共领域空间，或者说类似后现代公共行政理论家所倡导的“公共能量场”，为公民意识的培育和生成提供一个广阔的空间和平台。这里，我们主要分析一下公共领域空间，一个政府、社会、公民良性互动的社会，需要形成政府的公共权力领域空间、社会的公共领域空间和公民的私人领域空间，并且三者之间能良性互动，现代公民意识的生成和培育，尤其要注重培育社会公共领域空间。在这个社会公共领域空间，人们能够自由表述自己的观点，形成公共舆论，并依靠公共舆论的力量对国家公权力进行有效理性的监督，这就是一个“政府—社会—公民”良性互动的社会。

我国社会的公共领域建设还相对不足，公民社会建设还在逐步形成中，能有效监督政府公权力行使的公民意识也还在逐步形成中，这样就造成公权力的强权意识在社会还居于支配性地位，就难免会发生公权滥用的现象。在公权力居于绝对支配地位的情况下，好的法律法规也得不到好的实施，成为“徒法不足以自行”，这有点如同哲学解释学上的“语境”。现在的许多法律和法规与市场经济和民主法治在内容上是相符的，但适用的“语境”即法律运行的环境还没有达到最佳状态。并且，我国改革开放以来，是一种渐进式的改革模式，改革的目的和手段有时是矛盾的，改革的目的是经济上实现社会主义市场经济体制，政治上实现民主法治。但为实现改革目的所采用的手段往往是政府公权力主导的强力推动式的方式，这种方式比较容易发生公权滥用现象。因此，我们有必要改善国家权力和法制运行的“语境”，而这种公权力和法制运行的良好环境和氛围的改善，有赖于搭建社会的公共领域空间，通过这个空间积极培育良好的公民意识与公民精神。观念与意识的东西往往是最重要的，国家的公民有了良好的公民意识和公民精神，公民参与、协作治理、公民监督就会积极发展起来，就会促进好的制度建设和好的治理模式形成，才能形塑好的国家和政府，对政府提出建设性的批评意见，而不是谩骂和一味指责，促成政民、官民良性互动，也才能真正对公权力和政府发挥有效的积极监督作用。

五、完善我国权利保障和权力监督法律体系

要增强我国公民的权利意识和法律意识，培育公民意识，以及对公权力和政府进行有效监督，需要积极完善我国权利保障和权力监督法律体系。如加快我国民法典的制定，并通过民法典的实施，促使人们树立平等、权利意识，实现由“身份向契约”的转变。民法是市场经济良性运行的基本法律，是成熟的市场经济的法制基础，是确定民事关系和财产关系最重要的法律。通过制定一部科学的民法典，并且在社会生活中贯彻实施，促使公民意识和权利意识的生成，形成我国法律法规得以正确实施的“语境”，最终促使政府真正做到依法行政。

公民意识、公民精神和权利意识，应是整个现代法治社会运行的“语境”，是我们建设现代法治国家，全面依法治国的重要社会文化环境，这种社会文化环境的形成，需要积极完善我国权利保障和权力监督法律体系，并积极加以实施。当前，在制定一部科学民法典的同时，还需要完善行政法律法规体系，从而对政府行政做到有效规范、监督和保障，特别是要完善行政程序法律和法规，做到从程序上有效规制政府权力的滥用，同时，要制定有利于公民监督政府的法律法规，确保公民监督权能积极发挥。

［1］周叶中.宪法［M］.北京：高等教育出版社，2000.

［2］（法）孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.北京：商务印书馆：1982.

［3］（德）马克斯·韦伯.经济与社会（上）［M］.北京：商务印书馆，1997.

［4］（英）罗素.权力论［M］.北京：商务印书馆，1998.

The Realistic Choice to Prevent the Public Power Abuse: Right Restricting Power

WANG Youyun1， SONG li2
（1. Xiamen University， Xiamen， Fujian 361005， China； 2. Tongren University， Tongren， Guizhou 554300， China ）

Constraining on public power is the basic requirement of democracy. How to restrict public power？Academia proposed mutual restraint relying on power and administrative legal system， standardizing administrative power and administrative procedures， etc.， however， these cannot really constraint power. In the long run， we must develop civil rights to use civil rights restrict state power. Therefore， the power should be restricted by improving institutional mechanisms， enhancing awareness of the civil rights and legal consciousness， fostering the concept of private and private rights， and Improving the Civil and Commercial Legal System， especially developing a progressive， sound， scientific Civil Code focusing on the civil rights to enhance consciousness of rights and restrict public power， which is the realistic choice to prevent the public power abuse.

Public rights abuse，the civil rights，state power，restriction，realistic choice

D082

A

1673-9639 （2016） 01-0096-04

（责任编辑 赖 全）（责任校对 王小聪）（英文编辑 田兴斌）

2014-12-24

本文系2015年贵州省教育厅高校人文社会科学自筹项目“区域公共治理与合作背景下政府间协议实施研究——以2005-2015年间贵州省参与的省际协议为分析样本”（2015ZC013）的研究成果。

王友云（1975-），男，汉族，湖南溆浦人，副教授，博士研究生，研究方向：政府改革与治理、区域公共管理。

宋 丽（1992-），女，贵州石阡人，铜仁学院2012级秘书学专业本科生。