政府购买民间儿童图书馆公共服务研究

王 卫 张晓梅 闫 帅（北京师范大学政府管理学院 北京 100875）



政府购买民间儿童图书馆公共服务研究

王 卫 张晓梅 闫 帅（北京师范大学政府管理学院 北京 100875）

[摘 要]政府购买民间儿童图书馆公共服务既是国家、社会利益的需要，也是民间儿童图书馆自身优势和发展需求推动的结果，是弥补公共服务供给不足、推进全民阅读计划实现的重要举措。通过对购买案例的购买主体、合作对象、购买方式和内容、购买效果的分析表明，其在信息公开以及监督与评价方面存在问题。为解决上述问题，我国应从以下方面入手：提高信息透明度，引入公平竞争机制；完善监督激励机制；建立科学的评价体系。

[关键词]政府购买 民间儿童图书馆 公共服务

20世纪70年代，伴随着社会福利制度的改革及民营化运动的热潮，西方国家开始在公共服务领域引入市场竞争机制，以此提高公共服务质量，降低社会福利支出。我国在20世纪末引入政府购买公共服务制度，经过十多年的发展，已在公共卫生、文化、教育等多个领域同社会力量进行了购买合作。近年来，为了满足社会公众对公共文化产品的需求，弥补当前图书馆公共服务体系的缺陷，各地政府开始尝试与社会力量进行合作，购买所需的图书馆相关服务。

我国政府购买图书馆公共服务的理论和实践尚处于探索阶段，当前国内关于政府购买民间图书馆公共服务的研究还处于对购买原因、意义、模式方面的理论探讨阶段，并且理论论述多是从政府的角度阐述其购买的背景及意义，缺乏对民间图书馆的优势与需求的讨论，缺乏具体的案例分析与研究。民间儿童图书馆是民间图书馆的重要组成部分，政府购买民间儿童图书馆公共服务是两者互利共赢的举措。因此，本文从探讨政府与民间儿童图书馆合作的契合点出发，以现有的一些购买案例对政府购买民间儿童图书馆公共服务的实践进行调查分析，以期对政府购买民间儿童图书馆公共服务这一新型公共服务供给模式做一些探索。

1　政府与民间儿童图书馆合作的契合点

政府与民间儿童图书馆合作的达成，既有国家、社会利益的需要，也与民间儿童图书馆自身的特色和需求有关。

1.1 政府购买服务的原因

1.1.1 实现政府职能转换的需要

转变政府职能是全面深化改革的重要方面，实现政府职能转换要解决的核心问题就是政府与市场的关系问题。

习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上指出，实现政府职能转换就要切实加强和优化公共服务，创新公共服务供给方式，“把政府职能转到为市场、社会主体创造平等竞争环境和提供上来，对市场和社会能够生产和提供的公共产品，允许和鼓励市场主体和社会组织参与到公共服务市场中”，利用市场和社会机制提高公共服务数量和质量，“形成政府购买、市场和社会提供的公共产品供给机制”[1]。政府向社会力量购买儿童图书馆公共服务可以创新社会管理方式、精简事业编制人员，由此可以减少政府提供这部分公共服务产品的成本、提升服务供给的效率和质量。

1.1.2 国家发展政策的推动

2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，要让人民群众享有更多的文化发展成果，倡导全民阅读，建设书香社会[2]。“倡导全民阅读”已经连续两次被写入政府工作报告中。可见政府对全民阅读计划推进的重视。“全民阅读”计划的彻底实现就是要从小培养儿童的阅读习惯，2011年，国务院印发的《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》提出，要培养儿童的阅读习惯，增加儿童阅读的时间和数量，使90%以上的儿童每年至少阅读一本图书；要增加社区图书馆和农村流动图书馆的数量，积极鼓励并引导儿童主动读书，广泛开展图书阅读活动[3]。社区及偏远地区儿童图书馆、图书室、阅览角的建设单纯依靠政府的力量短期内是无法实现的，为此，国家积极鼓励民间资本参与文化事业，建设图书馆、文化馆等公共服务设施，并出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求“地方各级政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作”[4]。

1.1.3 儿童教育发展的需要

现代儿童心理学发展研究表明，儿童智能的发展存在不同的敏感期，阅读的敏感期大概出现在4岁半～5岁半，在这个时期，儿童学习阅读的技能会比较容易，更易形成终生阅读的习惯。儿童的早期阅读，尤其是以图画为主的绘本阅读有利于加快儿童大脑的发育和成熟，促进其思维的发展，有利于培养儿童的观察力和想象力。并且，在公共阅读场所开展阅读、亲子活动，可以使孩子接触到一些日常生活中不易接触到的人际和社会关系情境，有助于培养孩子的初步社会交往能力。

随着社会经济的发展，社会竞争压力不断增大，倍感压力的80后、90后父母越来越重视对子女的教育，他们会投入大量的资金购买儿童阅读图书，及早让孩子接触各种读物，陪同子女参加各类儿童培训教育、智力开发活动。但是由于图书资源的更新速度较快，购置成本较高，尤其是英文原版图书的价格一般比较昂贵，这势必会给单个家庭造成一定的经济负担。此外，出于儿童教育提升的需要，书刊的重复阅读率一般比较低，书刊的浪费情况比较严重。因此，提供儿童阅读服务及各类活动的儿童图书馆成为家长培养孩子阅读习惯、开拓视野的首选场所。

1.1.4 儿童阅读公共服务供给的不足

文化部最新公布的统计数据显示，截至2014年末，我国共有108家公共儿童图书馆，主要集中在中东部地区，西部地区较少，青海、宁夏、西藏、新疆等地还未建有公共儿童图书馆[5]。现有的公共儿童图书馆基本都分布在城市市区内，以市区内的儿童为主要服务对象，服务辐射范围狭小，偏远社区的儿童根本无法享受其服务；而且受馆内空间的限制，儿童图书馆的容纳能力非常有限。例如，合肥市少儿图书馆自2001年成立以来，已经拥有持证小读者15 000名，每年接待小读者近40万人次，尤其是在寒暑假及双休日，馆内仅有的140个座位每日接待读者量最高在2 000人次，这远远超出了图书馆的实际容纳能力，存在巨大的安全隐患，因此从2012年6月开始该馆不得不暂停办理借阅证[6]。

虽然国家近年来大力发展公共文化事业，社区图书馆如雨后春笋般出现在城市的各个小区中，但很多社区图书馆都存在着藏书量少、书刊更新速度慢、开放时间短、专业人才缺乏、设备简陋、管理不善等问题。作为社区图书馆的主要使用者之一，儿童无法从中获得丰富、及时、有针对性的图书，而且专业人员的缺乏也导致社区图书馆难以采取有效的措施来吸引儿童的参与，难以使其成为儿童学习、交流的重要场所。

1.2 民间儿童图书馆的优势与需求

在国家政策和社会需求的联合推动下，规模不等的民间儿童图书馆在各地不断涌现。这些图书馆以社区学龄前儿童为主要服务对象，以绘本为主要服务介质，在一定程度上弥补了公共图书馆的不足，推动了儿童阅读的发展[7]。总体来说，民间儿童图书馆具有以下方面的优势与诉求。

1.2.1 贴近社区

据2015年8月发布的《中国绘本阅读地图》统计显示，全国可获取信息的绘本馆高达2 805家，除西藏外，全国31个省、市、自治区都开办有绘本馆，北京、江苏、山东等地的绘本馆已经超过100家[8]。其中，皮卡书屋、咕噜熊、绘本TAXI、老约翰等多家民间儿童图书馆已在全国各地设立多个分馆。这些儿童图书馆大都分布在城市的各大社区、居民楼中或通过网络为当地儿童提供绘本的借阅，承担了社区图书馆的职能，“贴近社区”是民间儿童图书馆受欢迎的主要原因。社区儿童阅读服务是公共儿童图书馆服务的薄弱环节，而民间儿童图书馆以0～12岁社区儿童为主要服务对象，恰好弥补了儿童阅读公共服务资源的不足，尤其是在新疆、内蒙古这些公共儿童图书馆设施严重不足的中西部地区，民间儿童图书馆对当地儿童的阅读发展起到了非常好的推广作用，有利于推动当地儿童图书馆事业的发展，推进图书馆服务均等化的实现。

1.2.2 服务独具特色

绘本是民间儿童图书馆的主要服务载体。绘本是一类以绘画为主，并配有少量文字的读本，在这里画面即情景，图画不只是文字的补充与点缀，而是图书的命脉。绘本丰富的图画语言更加符合儿童形象性思维的特点，更易引起孩子的阅读兴趣，激发孩子的想象力，培养孩子的创造力，被国际公认为最适合幼儿阅读的图书[9]。

当前，民间儿童图书馆主要以绘本为对象开展阅览、借阅、售书等服务，以亲子阅读为主要特色，通过丰富的日常讲座、故事会、手工等活动吸引社区儿童和家长的参与，使孩子在轻松、快乐的氛围中体验阅读之乐。民间儿童图书馆拥有的绘本藏书量及图书的更新速度是一些公共儿童图书馆还未达到的，而且由于其服务社区的定位，能够为每位儿童提供更为充足的活动空间及专业化的导读服务。

1.2.3 管理实践经验丰富

民间儿童图书馆的创建者以爱书的儿童父母、阅读推广人及绘本出版机构为主，他们是一群致力于推动国内儿童早期阅读，为儿童提供优质绘本借阅、出售服务的推广者和实践者，一些连锁儿童图书馆的运营者在多年的办馆实践中积累了丰富的管理和活动举办经验。民间儿童图书馆在发展伊始就是应社会需求而生的，能够针对儿童的兴趣和需要配置相应的资源，并能开拓思维提供个性化的创新服务，在经营管理方面也富有经验，可以弥补政府机构在开展儿童阅读推广方面的不足。

1.2.4 自身发展需要

大部分民间儿童图书馆都以公益服务为主要目的，免费或者仅收取少量费用以保障运营，虽然一些民间儿童图书馆已在全国各地建立了多家分馆，但是高额的房租、图书的损耗与补充成本、水电费的支出仍然困扰着这些儿童阅读服务的推行者。尽管社会上的部分爱心人士、企业家也会对这些图书馆进行一定的资助，但这些资助来源的稳定性和持续性不足，难以保证民间儿童图书馆长期发展的需要，寻求政府的资助、努力成为图书馆公共服务体系的组成部分是解决其当前发展困境的根本路径。

2　政府购买民间儿童图书馆公共服务的实践

为了发展当地的公共文化事业，保障当地儿童享有更多的公共文化资源，丰富社区儿童的精神文化生活，在国家政策的支持和保障下，近两年一些地方政府开始积极谋求与民间儿童图书馆的合作，或为民间儿童图书馆的发展与运营提供一定的场地和资金，以保障民间儿童图书馆能为社区儿童提供持续、优惠的优质服务；或以外包方式将公共图书馆中的儿童服务管理项目交由民间儿童图书馆进行具体管理运营。其中，北京市东城区皮卡体育路街道中英文少儿图书馆、第二书房金中都分店、悠贝亲子图书馆参与运营建设的北京朝外社区图书馆、东城区总布胡同社区图书馆、重庆北碚图书馆及安徽繁昌图书馆，都是比较典型的案例。

2.1 购买主体

民间儿童图书馆的主要服务对象是社区内的儿童，因此，区县文化委员会是购买民间儿童图书馆服务的主要领导机构，其根据当地公共文化事业发展的政策与需求，制定计划、选择合作方式，对服务承接方进行考察，与服务承接方进行谈判、合作。在区县文化委员会的牵头领导下，民间儿童图书馆所在的街道文化服务中心、住房建设部等部门给予水电费、房租等方面的优惠，公共图书馆根据情况提供图书资源、设施设备的供给。2014年1月2日，在北京朝阳区文化委员会的牵头领导下，朝外街道文化服务中心、朝阳区图书馆与民间儿童图书馆——悠贝亲子图书馆正式签署了《社会力量参与朝外地区图书馆运营合作协议书》，就三方的合作内容、合作方式进行了约定[10]。

2.2 合作对象

从政府购买民间儿童图书馆公共服务的合作对象来看，这些图书馆兼有公益型和营利型两种类型，其创建者一般兼有孩子父母和民间儿童阅读推广人的双重身份。

北京市东城区皮卡体育路街道中英文少儿图书馆是体育路街道文化服务中心与皮卡书屋合作经营的一家社区图书馆。服务承接方皮卡书屋最初是由4位海归妈妈创建的民间公益性社区儿童图书馆。该图书馆以“亲子阅读”为主要服务内容，英文绘本收藏是该图书馆的特色所在，当地的中小学经常联合皮卡书屋开展英文绘本的阅读活动。经过近10年的发展探索，皮卡书屋已经形成了社区图书馆运营模式，在全国拥有5家分馆[11]。

悠贝亲子图书馆是国内第一家以社会力量参与公立社区图书馆运营、参与公共文化建设的民间儿童图书馆，是一家拥有自主研发培训体系和阅读推广人认证资质的专业阅读推广机构，致力于为0～8岁儿童提供专业的亲子阅读服务，帮助儿童建立良好的阅读习惯，每年开展数万场故事会、数千场延伸阅读和讲座沙龙分享活动，目前已在全国近30个省拥有近300家加盟馆[12]。

2.3 购买方式和内容

政府购买图书馆服务的主要方式有政府资助、政府委托、政府采购和合作建馆[13]，当前在政府购买民间儿童图书馆公共服务的实践中采取的主要方式是政府资助和政府委托两种方式。

北京市东城区皮卡体育馆路街道中英文少儿图书馆是政府采取给予皮卡书屋一定的物资和资金帮助的方式来支持其发展。具体方法是：东城区体育馆路街道为图书馆的运营提供一定的启动资金、免费的活动场地并承担水电费开销；皮卡书屋负责以专业化的方式进行运营并承担日常管理工作，同时确保以低于市场的优惠价格为附近居民提供服务，街道管辖范围内的“低保家庭”则可以享受免费服务[14]。

政府与悠贝亲子图书馆的合作是采取政府委托的方式，即政府将公共图书馆的日常管理业务以外包方式委托给民间儿童图书馆。具体做法是：由政府部门制定服务标准、考核方法并承担运营过程中产生的费用，悠贝亲子图书馆承接的主要业务是提供每天的故事会分享，每周的“绘本之旅亲子阅读”主题活动，每月的父母沙龙讲座，跟随流动图书车的移动故事会及其他围绕亲子阅读开展的活动[15]。

2.4 购买效果

北京朝外社区图书馆由朝阳区图书馆直接管理，拥有丰富的馆藏和齐全的设施设备，并专门开辟有少儿阅读区。但据朝阳区图书馆的统计，2013年下半年，朝外社区图书馆只有107名读者光顾，其中仅有3人新办图书证；2014年1月，朝阳区图书馆、朝外文化服务中心与悠贝亲子图书馆签署三方合作协议后，悠贝亲子图书馆在上半年主导举办的42场免费儿童阅读推广活动就吸引了1 230位儿童和家长的参与；通过这些活动的成功举办，2014年上半年，朝外社区图书馆的借阅人次达到了477人，是去年同期的近4倍；新增69名读者办理图书馆证，是去年同期的20多倍[16]。由此可见，政府购买民间儿童图书馆公共服务确实在提高公共儿童图书馆服务质量与吸引力方面起到了很好的效果。

政府购买民间儿童图书馆公共服务既履行了政府的文化服务职能，又能够为当地居民提供便捷的就近服务，满足了儿童及其家长的文化需求[17]。这种民营公助、政府购买服务的运营模式打破了政府垄断公共服务的局面，有助于降低政府置办社区儿童图书馆资源的成本，并且引入专业化的市场运营团队更有利于提高服务质量，降低社区儿童享受服务的成本，让图书馆真正吸引周边社区儿童与父母的积极参与，切实推进全民阅读计划的实现。

3　政府购买民间儿童图书馆公共服务中存在的问题

政府购买公共服务在我国尚属于探索阶段，政府的购买经验不足。我们通过对已有购买案例的调研分析发现，政府在购买过程中存在着购买流程、标准不透明等信息公开方面的问题，在购买民间儿童图书馆公共服务后，政府在绩效评价和监督方面也存在着问题。

3.1 信息公开问题

我国于2007年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》虽然规定县级以上各级人民政府及其部门应主动公开政府集中采购项目的目录、标准及实施情况[18]，各地政府也已经在采购网站中公布了许多公共图书馆外包服务的招标文件和中标结果，但在对民间儿童图书馆的资助与合作方面，目前可查询到的信息非常少。政府在选择合作的民间儿童图书馆时是基于何种考虑，选择的标准和原因有无固定的筛选流程，资助资金具体的流向、分配与使用情况都未有具体的公开说明。政府购买公共服务就是要将竞争和市场机制引入公共服务提供中，以提高公共服务的质量和效率，如果政府购买不透明，不能体现市场竞争性和公平性，与购买对象之间存在一些利益关系，必将影响政府购买行为的深入发展，影响所购服务的质量和成本，最终将无法达到服务民众的效果，影响政府的形象。

3.2 监督与评价问题

当前，政府购买民间儿童图书馆公共服务后的监督与评价机制并不健全。在实际操作中，政府在与民间儿童图书馆签订合同后，往往不能切实有效地监督合同的执行在政府与民间儿童图书馆信息不对称的情况下，政府购买民间儿童图书馆公共服务很有可能产生道德风险问题，即服务承接方——民间儿童图书馆很有可能因增加自身效用最大化的需要而私自挪用款项或降低服务质量和采购物品的标准。这将严重违背政府购买民间儿童图书馆公共服务的初衷，造成政府资金的浪费，影响公众的满意度。

对于民间儿童图书馆提供服务的数量、质量如何，政府也没有一套完整有效的绩效评价审核机制。政府从民间儿童图书馆手中购买公共服务是否真的能够节省政府开支，是否真的能够取得更好的成效，这些问题还没有得到实践成果的验证。

4　对策与建议

4.1 提高信息透明度，引入公平竞争机制。

政府部门在选择合作的民间儿童图书馆时，可参考《中华人民共和国政府采购法》中的相关规定，遵循公开透明、公平竞争原则，采用公开招标和竞争性谈判的方式，将选择的具体标准、所选对象的资质公之于众，在需求调查的基础上，结合国家的指导意见、地区文化发展原则寻找合适的合作伙伴，优先选择公共儿童图书馆建设滞后或服务状况不佳地区的民间儿童图书馆进行合作，制定一套涵盖需求认知、资格审查、信息公开、合作建立、绩效评估于一体的完整的购买流程。

政府部门应加强对信息公开相关责任人员的培训，通过各种形式的培训与交流活动，提高工作人员对该项工作的认识及业务能力，加强对购买民间儿童图书馆公共服务的相关政府部门的督查力度，敦促其及时、详尽地公开购买流程、内容及相应支出的执行情况。

4.2 完善监督激励机制

对于民间儿童图书馆的监督，政府可以采用图书馆理事会制度，由民间儿童图书馆的经营者、政府人员、志愿者、家长及其他利益相关者共同组成理事会，共同讨论有关图书馆运营、发展事宜，制定图书馆的规章制度并监督执行。让社区居民参与到民间儿童图书馆的运营管理中，这样有助于从多角度对民间儿童图书馆的工作进行督查，确保服务质量，并能及时调整图书馆的服务方向。

在民间儿童图书馆开展的服务取得一定的成效后，政府可采取加大资金资助力度、给予更多的运营管理权限、拓宽合作内容等方式激励民间儿童图书馆不断提高自身的服务能力与水平，从而提升服务质量。

4.3 建立科学的评价体系

政府首先应制定详细的评价标准并确保执行，承接服务的民间儿童图书馆应定期向负责的政府部门提交经费使用情况、经营数据统计结果，由政府部门对该项目的执行结果进行审核、评估，以确定该项支出的成效是否符合预期，明确改进方向；其次，应定期对民间儿童图书馆的服务对象进行调查，了解他们对服务的满意程度，从读者角度对政府购买的民间儿童图书馆公共服务进行评价；第三，可引入“第三方评估”机制，由独立的第三方对民间儿童图书馆的履约情况进行评估。由此，建立一套主观与客观、定性与定量相结合的合理的评价体系，为民间儿童图书馆的服务提供可遵循的标准，也有利于对政府的购买行为进行绩效评估。

5　结　语

民间儿童图书馆在儿童阅读方面的推广实践有力地推动了政府部门对儿童阅读服务的重视。政府购买民间儿童图书馆公共服务，一方面，可以完善当地的公共文化服务体系，弥补儿童阅读公共资源的缺口，满足当地儿童的精神文化需求；另一方面，政府的资助和监督管理可以规范民间儿童图书馆的运营，使其真正发挥社区图书馆的作用，成为全民阅读计划推进的助力者，推进“书香社会”目标的实现。

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[中图分类号]G258.7

[文献标识码]A

[作者简介]

王 卫 女，1966年生，现工作于北京师范大学政府管理学院，副教授，已发表论文20余篇。

张晓梅 女，1989年生，北京师范大学政府管理学院2013级情报学硕士研究生。

闫 帅 男，1991年生，北京师范大学政府管理学院2014级情报学硕士研究生。

[收稿日期：2015-11-26]

Study on the Government Purchase of Public Service of Non-Government Children Library

[Abstract]Government purchase of public service of non-government children library is not only the need of national and social interests, but also the result of own advantages and development needs of non-government children library.It is also an important measure to make up the lack of public service supply and promote the national reading plan.Through the purchase of the case, the purchase of the main body, the object of cooperation, the mode of purchase and content, the effect of the purchase of the analysis shows that problems set in information disclosure, supervision and evaluation.In order to solve the above problems, China should start from the following aspects: improving information transparency, introducing the mechanism of fair competition; perfecting the supervision and incentive mechanism; establishing a scientific evaluation system.

[Key words]Government purchase; Non-government children library; Public service