日本农地问题与农地制度改革*

杨秀玉，刘平方

（新疆农科院农业经济与科技信息研究所，乌鲁木齐　830000）



·国外农业·

日本农地问题与农地制度改革*

杨秀玉，刘平方

（新疆农科院农业经济与科技信息研究所，乌鲁木齐830000）

摘要日本农地制度是依据1952年《农地法》的制定演变而来，《农地法》的颁布实施诞生了战后日本农业的零细规模、分散分布的私有权保护的“自耕农民”农地制度。为了缓解因农地利用限制方面影响农业经营规模扩大的障碍，1970年起日本相继实施了多次相关促进“农地流动化”的租地经营政策与“农地连片化”制度政策的农地改革，解除了限制农地租借行为的相关内容，一定程度上促进了农业经营规模扩大。相关农地改革政策取得一定成果的同时，也出现了农地所有者对于农地被转用所带来的巨大利益期待，大量耕作放弃地的出现而影响农地集中及经营规模扩大，农地被无秩序利用等其它农地问题。文章通过对日本1952年以来实施的相关农地法律改革内容的整理与剖析，从日本农地问题所在、日本农地制度改革相关内容、影响农地集中的其它问题、农地利用秩序改革理念等4个方面分析阐述了日本农地问题与农地制度改革的相关内容，指出了农地所有者对于农地被转用所带来的巨大利益期待、大量耕作放弃地的发生、不在村农地所有者增加等3个方面存在的问题影响了农地集中及经营规模扩大，从健全土地利用计划审核机制、解决农业委员会成员的利益相反立场、统一农地管理与运行组织等3个侧面提示了日本农地利用秩序改革理念与方向。

关键词日本农地问题农地制度改革

1　日本农地问题所在

1952年《农地法》的颁布实施为代表的农地改革诞生了战后日本农业的“自耕农民”的农地制度，即日本都府县农村村落形成了大体上同等的1hm2左右经营面积的经营规模，“自耕农民”成为承担日本农业生产的承担主体［1-2］。伴随着经济发展农业劳动力与农业用地大量从第一产业的农业转第二产业的制造业与第三产业的服务业，作为食料供应方的农业生产如何适应迅速变化的日本国民饮食生活需要成为日本农业的主要问题，为此，1961年日本出台了《农业基本法》以实现农业经营规模扩大为目标的农业结构调整［3］。从推进农业经营规模扩大的《农业基本法》实施至今已经历了近半个世纪，日本农业也出现了伴随着经济发展的不同适应形式，其中都府县土地利用型农业 （水田农业）规模扩大迟缓就是其中适应形式之一，即都府县土地利用型农业 （水田农业）经营规模每户不足1hm2的经营面积［4］。为了缓解因农地利用限制方面影响经营规模扩大的障碍，日本从1970年开始相继实施了多次相关促进“农地流动化”的租地经营政策与“农地连片化”制度政策的农地改革［5］。从农地改革结果来看，经过一系列相关农地制度改革，作为承租方的租地经营农户从经营面积来看虽然取得了一定的面积，但实际上是所租到的农地大部分距离较远或被分散在多个地块，农地集中停滞、集中的农地不连片等问题依然是影响日本实现农业经营规模扩大的关键问题。从承担农业生产承担主体角度审视日本农地问题主要可以概括为3个方面，①促进农地出租方与承租方可以形成出租与承租关系成立的潜在利益是否存在，②农地所有者对于农地被转用所带来的巨大利益期待是否影响其农地出租，③农地制度本身是否合理完善。

2　日本农地制度改革内容

为了实现农业经营规模扩大，从1970年起日本相继实施了多次相关促进“农地流动化”与“农地连片化”的农地制度改革，解除了限制农地租借行为的相关内容，一定程度上促进了农业经营规模扩大。相关具体改革内容如下。

2.1从“自耕农民”的农业经营向“借地经营”方向的改革

1970年《农地法》的第一次改革，是对于1952年颁布实施《农地法》的制度内容进行的第一次改革。主要改革内容可以概括为将原《农地法》的“自耕农民”的农业经营向“借地经营”方向的改革。改革后的《农地法》第一条内容为“此法律认定农地为耕种者自已所有最为合适，其目的是以促进耕种者有效获得农地所有权、并且保护耕种者农地所有权、及为提高农地土地利用效率而调整农地利用关系、获取耕种者地位的安定化与加强农业生产力的提高。”改正前的《农地法》第一条内容为“认定农地为耕种者自已所有最为合适”，比较改正前后的内容可以看出改正前的内容以保护“自耕农民”农业经营的农地制度为主要内容，改正后的内容以推进“借地经营”的经营方向为核心内容，即从“自耕农民”的农业经营向“借地经营”方向的改革。

向“借地经营”方向的改革内容可以从改革后的具体条款中确认其促进“农地流动化”的改革意向，如改革前有关农地租借契约项目内容为“农户之间的农地租借行为，出租方农户将农地出租后、农地是否还能收回是没有保障的”；改正后《农地法》中该项农地租借契约项目，“租借期间在十年之内的租借协议，农户之间依据合意签订租借协议与解除租借协议不再需要农业委员会的许可”，即在改革之前是需要农业委员会的许可、以保护租地农户合法权益为前提，改革之后的农地租借内容是以保护出租方农户合法权利为前提的，因为租地农户权利过于保护也会影响出租方农户的农地出租行为，其结果也会影响到“农地流动化”的程度。

2.2开展“农地利用增进项目”事业

1975年修改了《农振法》（农业振兴地域建设法律），开始开展“农地利用增进项目”事业。1975年创设了“农地利用增进项目”事业，使“农地流动化”制度迈入了新的台阶。具体内容“为促进对农业用区域内的一定数量农地以耕种或采草放牧为目的的租借权与使用权而进行设定利用权的农地，被设定利用权的农地作为《农地法》的特别批准对象，享受权利转移不需要批准、不受《农地法》规定的租地面积限制等的特殊待遇”。即在当地相关农地权利所有农户的同意下，对一定区域的农地集体设定其使用权，从而促进“农地流动化”。事先设定农地利用权期限，对于事先设定的农地利用权，到达期限后自动结束，最长期限为20年，实际上以5年或10年的短期限为最多。1980年制定了《农地利用增进法》，进一步完善与促进了农地利用权设定，强化了扩大经营规模的法律体系。1993年将该法改正为《农业经营基盘强化法》（农业经营基础强化法）。

开展“农地利用增进项目”事业制度及相关法律内容的改正主要体现在3个方面，①农业委员会的双重主体方面，农业委员会是管理与运用《农地法》相关法律与政策内容的事业主体，“农地利用增进项目”事业的管理与运行也由农业委员会为事业主体，即农业委员会是管理与运用《农地法》与“农地利用增进项目”事业的双重主体。②事业领域的扩大方面，1975年《农振法》的“农地利用增进项目”事业是以农业用区域内的租借行为为事业对象的，1980年《农地利用增进法》的“农地利用增进项目”事业不仅解除了农业用区域的限制、事业对象也从租借行为到包括所有权转移行为的全面覆盖。③“农地流动化”的流向目标逐渐明确化，1975年“农地利用增进项目”事业创立之初是以促进农业经营规模扩大为政策目标，但没有明确“农地流动化”的流向目标，1993年《农业经营基盘强化法》推进以培育认定农业经营者为培育主体的“效率与安定的农业经营的育成”，“农地流动化”的流向目标面向认定农业经营者成为支援其扩大经营规模的政策手段。

2.3“农地交换分合”制度

日本农业经营规模表现为农地的零细规模外，分散分布也是其重要特征；即原本只有1hm2左右经营面积的经营规模，又被分散在远近不同、好坏各异的多处地点。随着农业机械化的利用与普及，零细规模与分散分布严重影响农业生产率，实施“农地连片化”的农地制度改革成为提高农业生产率的必要措施。

1949年“土地改良法”规定了相关“农地交换分合”制度，即一定地域 （村落）的农地，通过农地权利的再设定使农地形成团场化的机制。“农地交换分合”制度的实施主体为土地改良区、农业委员会、农协、农地保有合理化法人、市街村等。具体实施作业为，①基于一定地域农户所有的农地全部成为该事业调整对象的认识，委任农户代表为该事业实施“农地交换分合”计划策划的组织者，②“农地交换分合”计划要经过与有“农地交换分合”的农户间数度沟通与协议后才能形成，③依据被作成“农地交换分合”计划实施农户间农地权利相互交换。该计划实施的效率体现为一定地域参加“农地交换分合”的农户数量与参加“农地交换分合”的农地数量，尽可能多的农户与尽可能多的农地参加是“农地交换分合”制度存在的意义所在。

2.4“农地交换处分”制度

依据土地改良事业的“农地交换处分”制度也是促进“农地连片化农地交换分”的一项制度措施。制度内容表现为在进行农业区划基础建设之际，为对应之前的保有农地进行区划基础建设的农地而制定的换地手续的相关制度。即利用农地区划基础建设的机会，不仅对于区划前农地、更考虑农作业合理性而制定的法律，此种“农地交换处分”制度可以发挥促进“农地连片化”的机能。

与实施农地形状变更的“农地交换分合”制度不同，“农地交换处分”制度是进行农地区划建设的同时实施农地交换。农地区划基础建设是基于1963年土地改良事业中作为农田基本建设项目在日本全国范围内开展的，农地交换事业也因此广泛开展起来。农田基本建设项目，即以农地区划基础建设为基础，包括农田上水设施与排水设施的建设与农作业道路的建设等所实施的综合性土地改良事业。

3　影响农地集中的其它问题

经过一系列相关促进“农地流动化”与“农地连片化”的农地制度改革，一定程度上促进了农业经营规模扩大。日本高龄农户的增多与不同农业经营规模间生产成本差异的确认是促成了农地出租方与承租方可以形成出租与承租的关系，日本“农业经营安定政策”的实施也在一定程度上从政策补贴方面确保了可以使农地所有者安心出租农地的租地价格的相对稳定，实际上日本在农地集中及经营规模扩大上也取得了相应的成果，如依据《农业经营基盘强化法》中设定的农地利用权项目取得了60万hm2的农地利用权。然而在农地集中及经营规模扩大上取得了相应成果的同时，也出现了农地所有者对于农地被转用所带来的巨大利益期待、大量耕作放弃地等其它影响农地集中及经营规模扩大的问题。

3.1农地转用期待问题

日本农户对于农地在不久将来被转用的期待、即作为资产对于所持有农地增值的期待阻碍与影响了农地进一步集中。在日本经济快速发展时期，日本大量农业用地从第一产业的农业转向第二产业的制造业与第三产业的服务业，同时被转用农地的农户也获得了可观的农地增值收益。作为农地制度虽然设定了租地期间与利用权等，于期满时租借关系自动解除，但是曾经被转用农地的农户获得了可观的农地增值收益的影响，使期待农地被转用的农户有意规避其农地定期利用权的设定，影响与阻碍了农地进一步集中。

3.2耕作放弃地问题

大量耕作放弃地的存在是影响与阻碍农地进一步集中的又一个问题。因生产成本大于所获收益而使继续耕作产生赤字是农户将农地出租的最大理由，即继续耕作给农户带来的不是收益而是负担促成了农户出租农地。与此相比，将农地出租所获经济上的收益与出租后带来的负担相抵是发生大量耕作放弃地存在的客观因素，也就是说对于农地所有者约束其履行“适当使用农地义务”的法律没有形成是发生耕作放弃地问题的关键原因。在日本，相关制约耕作放弃地发生的农地制度有“游休农地对策制度”等，如1989年被改正的《农地利用增进法》中作为“游休农地”的农地利用问题设置了农业委员会的指导和劝告措施，到1993年的《农业经营基盘强化法》中又加入了相关的补充措施，特别是2005年《农业经营基盘强化法》的改正中市街村可以代替农地所有者成为“游休农地”的暂时管理方等。制约耕作放弃地发生的农地制度有“游休农地对策制度”等作为制度虽然被制定，但是取得的效果却是非常有限，日本发生的耕作放弃地面积还是相当可观的；从最新数据、即2010年日本《农业普查》数据显示，日本农户耕作放弃地面积为39.6万hm2，比2005年《农业普查》增加了2.6%，为日本耕地总面积的10.9%［6］。

3.3不在村农地所有者增加问题

不在村农地所有者增加是影响农地进一步集中的第三个方面问题。日本农地集中制度有2种方式，一个是“农地保有合理化事业”的农地权利转移时进行调整实现“农地连片化”的农地制度，一个是以一定地域的农地为对象进行合理再分配的“农地交换分合”制度与“农地交换处分”制度。在进行农地集中事业中，参加农户越多及参加农地越多是该事业获取效果的关键，一定地域内参加的农户数量与参加的农地数量影响到该事业所获效果，因此不在村农地所有者增加是影响“农地交换分合”制度与“农地交换处分”制度事业的顺利实施。虽然没有明确的数据显示不在村农地所有者的增加影响农地集中程度，但是从日本占农地总面积10.9%的耕作放弃地面积，而耕作放弃地产生的主要原因是不在村农地所有者增加所引起的，可以确认不在村农地所有者增加是影响农地进一步集中的关键问题［7］。

4　农地利用秩序改革理念

与欧洲美景如画的农村景观相比，现在日本农村农田与住宅混杂分布等利用秩序混乱现象比较严重，应该被保留的农村自然景观被肆意破坏。土地利用计划缺乏实效性也使期待农地被转用的农户增多，无秩序地被转用与开发现象的发生严重影响“农地流动化”与“农地连片化”已取得的成果。日本《农地法》与《农振法》也有农地转用与农业用地区域的相关法律规定，如《农振法》是关于指定农业用地区域的根本法律，《农地法》规定了农地转用的相关法律规定，但是日本农地利用计划与农地利用秩序方面存在的问题还很多，日本农地制度本身存在是否合理与完善问题。

4.1土地利用计划审核机制不健全问题

土地利用计划审核机制不健全影响到农业用区域指定的合理性与农地等级变化等方面的适时调整。有关农业用区域指定农地转用的许可基准在《农地法》中有明确的规定，例如依据《农地法》将农地类型划分为甲种农地、第一种农地、第二种农地、第三种农地等四种等级，其中作为团场规模较大与土地生产性较高的甲种农地与第一种农地属于转用不许可农地，位于市街地带中的第三种农地属于原则上可以转用的农地，团场规模较小与未进行整理的农地、及位于市街村近郊农地等第二种农地中认定为耕种困难的属于可以转用的农地，未被认定耕种困难的属于转用不许可农地。

《农地法》上虽然将农地划分为4种类型及规定了各类型可否转用标准，但实际上农地无秩序被转用的现象并没有避免，从制度上作为设定的农地转用许可基准也存在相应不完善的方面。如将农业用区域指定到村落中农户住宅庭院就是最典型的农业用区域指定的不合理问题，村落周边发生的农地被转用的大部分是由于农户家庭成员分家、成年的家庭成员另建住宅原因引起的。另外，将农地设定为甲种农地、第一种农地、第二种农地、第三种农地等4种等级的设定基准问题，农地等级随着经济发展与其它因素影响是在处在不断变化中，即随着经济发展与其它因素影响甲种农地有可能褪变成第一种农地、第一种农地有可能褪变成第二种农地等，根据农地等级的不同变化农地利用计划审核机制也要相应适时调整，日本农地利用计划审核机制的不健全在农业用区域指定与农地等级变化等方面的适时调整滞后问题是引起农地利用无秩序发生的关键原因。

4.2农业委员会成员的利益相反作用

日本农业委员会掌握批准农地转用许可的权利。从审批形式上农地转用时要获得县知事或农林水产大臣的批准，实际上在上报县知事或农林水产大臣之前，先由农业委员会的成员判定被转用农地的妥当性。而农业委员会成员中的大多数就是农地所有者，作为农地所有者的农业委员会成员在农地是否被转用中处于“公的利益”与“私的利益”对立的立场，存在是否能够公正的判定被转用农地的妥当性的问题，农业委员会成员的利益相反作用影响到日本农地利用计划与农地利用秩序问题。

4.3农地管理与运行组织的统一性问题

日本复杂的农地转用现象与多重实施主体的设定，使制度化的农地政策与农地转用计划无法按计划顺利实施，相关制度与计划的执行主体之间缺乏统一的农地管理与运行组织，农地管理与运行组织的统一是农地制度有效地发挥作用的关键所在［8-11］。日本近期有关农地政策的意向重点是放在如何构筑“将集中、连片的优质农地向主要农业生产承担者倾斜供应”问题，农地管理与运行组织的统一性问题将直接影响到该农地政策的有效实施。

5　结语

农业问题归根结底是土地问题，其它产业离开土地也不能成立，但其土地利用集约度的程度与农业是无法相比的。作为生产要素之一的土地从本质上又具有“数量上有限、质量上不均一”的特征。日本农业在土地上的“数量上有限、质量上不均一”的表现特征更为显著。随着经济发展日本大量农地被转为工厂用地、住宅用地等，围绕土地使用用途间出现了无秩序的竞争态势，农业内部的土地利用调整也出现了各种各样的问题。

以上，该文阐述了日本农地问题所在的基础上，从“自耕农民”的农业经营向“借地经营”方向的改革、开展“农地利用增进项目”事业、“农地交换分合”制度、“农地交换处分”制度等4个方面分析了日本促进“农地流动化”与“农地连片化”的农地制度改革理念与改革内容，并从农地所有者对于农地被转用所带来的巨大利益期待、大量耕作放弃地的发生、不在村农地所有者增加问题等3个视角剖析了影响农地集中及经营规模扩大的其它问题，最后从健全土地利用计划审核机制、解决农业委员会成员的利益相反立场、统一农地管理与运行组织等3个侧面提示了日本农地利用秩序改革理念与方向。

通过对日本存在的农地问题与农地制度改革相关内容的阐述与分析，笔者认为我国存在的零细规模、分散分布的小规模经营的农地问题与日本有相似之处，日本为了促进农业经营规模扩大而相继实施的农地制度改革方面的某些举措对我国目正在积极推行的农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营具有一定的借鉴意义。日本实施的“农地交换分合”制度与“农地交换处分”制度等相关农地制度改革方面的具体做法值得我们借鉴，出现的大量耕作放弃地的发生与农地被无秩序利用等其它农地问题值得我们警醒。

参考文献

［1］生源寺真一.农业再建.岩波书店，2008

［2］金泽夏树编.农业经营者的时代.农林统计协会，2001

［3］田代洋一.农业问题入门.大月书店，2004

［4］小田切徳美编.日本的农业.农林统计协会，2008

［5］木村伸男.现代农业管理理论.日本经济评论社，2008

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［7］日本农林水产省.食料、农业、农村白书参考统计表

［8］易小燕，陈印军，肖碧林.城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议.中国农业资源与区划，2011，32（1）∶10～13

［9］苏楠，杨学军，文龙娇.农地流转多重主体博弈分析——兼论农户权益保障.中国农业资源与区划，2011，32（6）∶12～16

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THE JAPANESE FARMLAND CHALLENGES AND THE SYSTEM REFORM

Yang Xiuyu，Liu Pingfang
（Institute of Agriculture Economic and Technique Information，Xinjiang Agriculture Academy，Urumqi 830000，China）

AbstractThe development of farmland policy of Japan was based on the"Agronomic Land Law"set up in 1952.In order to solve the problems of land use restricting the agriculture management enlarge，Japan had carried out a serial of land policy reform to promote the farmland transfer and aggregation，and hence enlarged the farmland operation scale.However，many challenges came out，such as the integrity of farmland was broken，farmland was abandoned or utilized randomly.This paper analyzed the contents of the related farmland laws implemented in Japan since 1952，and discussed Japanese farmland system reform in the following four aspects∶the problems，the content，the challenges，and the ideas of agronomic land utilization reform.It pointed out that the following 3 reasons influencing the enlarging of farmlandconcentration and management scale∶land owners expected the huge benefits of land transition，a large amount of cultivated lands were abandoned，and the number of land owners who did not engage in agricultural production had increased.In addition，it indicated the ideas and directions of Japanese land utilization reform，i.e.，improving the auditing mechanism of land utilization plan，solving the oppose view points of agriculture committee members based on their benefits，and unifying farmland management and organizational operations.

KeywordsJapan；farmland problem；farmland system reform

中图分类号：F311；F301.1

文献标识码：A

文章编号：1005-9121［2016］01-0231-06

doi：10.7621/cjarrp.1005-9121.20160139

收稿日期：2014-06-13

作者简介：杨秀玉 （1966—），女，吉林人，副研究员。研究方向：农业经营组织问题与国外农业事情。※通讯作者：刘平方（1962—），女，陕西绥德人，副研究员。研究方向：涉外经济。Email：nkytsg@163.com

*资助项目：新疆维吾尔自治区公益性科研院所基本科研业务经费资助项目 （201442109）的阶段性研究成果