农村集体建设用地市场化问题探析*

高昕　张冬平



农村集体建设用地市场化问题探析*

高昕张冬平

摘要：农村集体建设用地市场化是发展社会主义市场经济的内在需要。中国农村集体建设用地市场化从20世纪90年代末以来，先后经历酝酿、尝试和启动三个阶段。随着经济社会的进一步发展，突破现有法律法规限制、制度体制障碍，推进农村集体建设用地市场化已经成为客观需要和现实选择。在转型时期，实现农村集体建设用地市场化需要共同发挥市场的资源配置作用和政府的宏观调控职能，以完善法律法规为前提，以扩大土地权能为基础，以征地制度改革为突破，以转变政府职能为支点，发挥市场的资源配置作用，从而构建城乡统一的建设用地市场体系。

关键词：集体建设用地；使用权；市场化

张冬平，男，河南农业大学经济与管理学院教授，博士生导师（郑州450002）。

一、农村集体建设用地市场化历程与现状

（一）农村集体建设用地概念

土地是生产要素市场的重要组成，中国土地按用途可分为农用地、建设用地和未利用地三大类；按其权属可以分为国有土地和集体所有土地两大类。用途是土地的自然属性，权属是土地的社会属性，综合土地的自然属性和社会属性，中国土地可分为国有建设用地、国有农用地、国有未利用地、农村集体建设用地、农村集体农用地和农村集体未利用地六类。其中，农村集体建设用地是依法批准的农村居民住宅建设用地，镇、村企业建设用地，镇、村公共设施及公益事业建设用地，它由宅基地、公共设施和公益性用地以及经营性用地三部分组成。宅基地是农村的农户或个人建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地而占有、利用的集体所有的土地；公共设施和公益性用地是用于乡（镇）、村公共设施及公益事业发展的集体所有的建设用地；经营性用地是指具有生产经营性质、以盈利为目的的农村建设用地，这类用地主要包括商业、餐饮旅馆业、旅游业、娱乐业及其他经营性服务业建筑及相应附属设施用地、商品住宅用地等。

（二）农村集体建设用地市场化内涵

农村集体建设用地作为一种特殊的生产要素，具有合法取得、所有权归集体的本质规定性。农村集体建设用地市场化是指农村集体建设用地以市场资源要素的身份，在一定条件下进入土地要素市场，遵循供求、价格、竞争等市场规律，实现其充分合理配置和效率最大化的目标过程。基于土地的本质规定性，农村集体建设用地市场化的客体是“使用权”，市场化的基本要义是集体建设用地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权利的行为。在操作层面，这一过程涵盖了首次流转和再次流转两个过程：首次流转是土地使用权与土地所有权的初次分离，这一流转的结果通常是增加建设用地供给的总量；再次流转是经过土地使用权和所有权分离后，使用权在不同土地使用者之间的转移，实质上是对现有存量土地使用权的分配过程，是在不增加建设用地规模的基础上，使利用效率较低的土地资源得到更加合理、集约、高效的利用。首次流转是数量上的增加，再次流转是质量的提高。

（三）农村集体建设用地市场化发展历程与现状

1.农村集体建设用地市场化发展历程

第一，酝酿阶段（1992—1999年）。1992年中共十四大首次提出发展社会主义市场经济，因此，中国真正意义上的农村集体建设用地市场化最早应始于1992年，但农村集体建设用地市场化并没有随着市场经济体制的确立而自发形成，此后一段时间内，国家对农村集体建设用地市场化仍是限制的。1998年新修改的《土地管理法》规定了例外情况下农村集体建设用地可以入市流转，这是中国农村集体建设用地市场化最早的制度轨迹。这一时期，实质上是在经济社会发展背景下对农村集体建设用地市场化的酝酿。

第二，尝试阶段（1999—2007年）。1999年，芜湖被确定为全国唯一的农村集体建设用地市场化试点，探索农村集体建设用地在保留集体所有权的基础上，不经转为国有，直接向市场供地；2004年，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”；2005年，广东省出台了中国首部关于集体建设用地流转的地方性法规——《广东省集体建设用地使用权管理办法》，明确了集体建设用地使用权可以通过出让、出租、转让、转租和抵押等形式进入市场；同年，国土资源部印发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，总结了在它之前各地试点的成功经验，并把它归纳为指导农村集体建设用地市场化的普遍原则。这一阶段，中国从制度层面和现实层面在全国范围内开展了农村集体建设用地市场化试点。

第三，启动阶段（2007年至今）。2007年之后，广东、安徽等试点省市对创新农村集体建设用地入市进行了有益的尝试，但也出现了一些非预期效应。为此，中央逐步调整了政策方向，从部分试点开始转向从严规范、大胆鼓励；2008年，党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，释放了农村集体建设用地市场化信号；2013年，党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；2014年1月，中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步对农村土地承包政策、农村宅基地管理制度、征地制度改革以及农村经营性建设用地入市等进行了具体部署，提出引导和规范农村集体经营性建设用地入市。选择若干试点，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让等。以此为标志，中国农村集体建设用地市场化正式拉开帷幕。

2.农村集体建设用地市场化现状

目前中国农村集体建设用地市场化仍处在探索和起步阶段，市场发育不完全，主要表现为以下几个方面：

一是农村集体建设用地闲置浪费导致资源配置畸形。在中国3.41亿亩城乡建设用地总量中，城镇建成区占有0.57亿亩，农村集体建设用地占有2.84亿亩，分别占17%和83%。前者承载着5.7亿人，后者承载着7.4亿人，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍，二者之间发展极不平衡。随着城镇化进程的加速，大量农村剩余劳动力向城市迁移，有许多人在城市购置了房产，长期定居城市，但仍保留着农村承包地和宅基地，这些宅基地超标占用，大量闲置，有的是一户多处宅基地，有的尽管是一户一处宅基地但面积超标。据中部某省国土资源部门的抽样调查，该省约15%的农户一户拥有多处宅基地，城中村和城乡接合部的一户多处宅基地比例更是高达40%以上。另据国土资源部的调查，农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地面积占农村居民点用地总面积的9%。依照现行土地财产制度，这些土地既不能上市流通，也不能另作他用，造成了资源的极大浪费。

二是农村集体建设用地流转模式单一，导致农民利益受损。除试点地区外，中国农村集体建设用地目前流转的唯一合法的途径是政府直接干预，通过征收使其成为国有建设用地，然后再以出让的方式，政府控制一级土地市场，这种以政府为主导的流转模式最直接的结果是政府职能错位和农民权益丧失。国家征用征收农村土地，政府依靠行政权力主导和垄断集体建设用地市场，成为土地增值受益者，而不是土地交易市场的裁判者和农民土地权益的保护者。农民由于没有土地所有权，在这样的交易中始终处于被动地位，不能公平分享土地交易的红利。根据国家统计局统计数据，2012年我国农村居民家庭平均每人纯收入为7916.6元，其中财产性纯收入仅为249.1元，所占比重仅为3%。另据调查，农民从被征用土地中获得的补偿普遍仅为政府通过招、拍、挂卖出土地收入的5%左右。

三是农村集体建设用地市场化尝试难解现实之渴。从20世纪90年代末开始，中国就对农村集体建设用地市场化开展试点探索，迄今已有20多个地方对农村集体建设用地市场化进行了试点，其中有天津的宅基地换房试点、重庆的地票模式试点、芜湖的农地使用权流转试点、广东的农地直接入市试点、成都的农地资本化试点等。为此，国家也先后出台了相应的政策，以激励试点探索，但这些制度多数仍停留在理论层面并没落地开花。1998年至今，中国《土地管理法》历经三次修改，但集体建设用地使用权流转问题始终未能纳入修法框架，其中涉及征地制度的修正方案也一再调整，至今未获通过。从实践层面看，这些试点虽在一定程度上为农村集体建设用地市场化积累了经验，但由于缺乏相关法律的保护和相应配套制度的支持，各地的试点仍十分谨慎，难解现实之渴。如广东的农村集体建设用地直接入市模式就将作为集体建设用地主体的宅基地排除在外。

四是农村集体建设用地隐性交易无序发展。在现实需要与制度束缚的博弈中，农村集体建设用地的隐性交易呈现出蔓延发展之势。由于法律法规依据的缺失，衍生出无序流转畅行、政府调控削弱、市场秩序混乱等不良现象。当前市场上，小产权房以其低廉价格颇受欢迎，交易火热，屡禁不止。很多地区的小产权房已经占到当地房地产市场份额的20%以上，深圳等地更是高达40%—50%。据全国工商联旗下REICO工作室调查，1995—2010年，全国小产权房竣工建筑面积累计达7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。由于这些隐性交易都处于地下状态，缺乏法律保障，所以不仅带来突破法律的风险，也带来城乡失衡的加剧，进而制约内需的扩大，甚至导致腐败的滋生和社会的动荡。

二、农村集体建设用地市场化的体制机制障碍

（一）社会发展水平影响

中国农村社会保障体系不完备现状导致农民对土地情有独钟，市场意识淡薄。与西方发达国家相比，中国的社会保障体系建设尚处在一个相对较低的水平，其中最核心的问题是城乡分割的制度安排及与之相关的管理体制、资源配置形式。中国农村社会保障体系包括医疗保险、农村养老和最低生活保障等社会保障制度。在养老保险中，职工基本养老保险制度面向城镇职工，农民工参保客观上还面临着一些障碍；国家对城镇无业居民与农村居民养老保险采取同样的财务模式，而政策依据却是分割规范；失地农民迄今缺乏统一的政策规范，处于非城非乡状态。与城乡分割的制度安排紧密联系的是社会保障管理体制与运行机制，同样属于医疗保险事务，城镇人口由人力资源和社会保障部门主管，农村人口由卫生部门主管。在这种二元分割的社会保障体系下，农村保障水平低且覆盖率不高，农民视土地为生存根本。一旦把这些农民赖以生存的土地推向市场，一些农民可能为了眼前利益将宅基地和房产流转出去，其后可能由于经营不善而导致破产，最终酿成严重的社会问题。中国是典型的农耕国家，农耕文化源远流长，影响深远。农耕文化是一种以种植业为主的农业社会文明，是土地利用保持稳定的坚强力量，在这种文化的影响下，农民对土地的依赖思想根深蒂固，不会自发主动参与土地市场交易活动。再加上中国农民文化水平偏低的现状，致使他们对政策的认识、判断较为朴素、较为粗浅，并不能完全行使作为农村集体建设用地市场化利益主体的基本权利，出于“畏难”心理，在主观上可能不愿意主动参与农村集体建设用地交易。

（二）法律法规障碍

中国现行的法律体系对集体建设用地市场化是有所限制甚至是严格禁止的。一是现行法律限制农村集体建设用地入市资格。《土地管理法》和《城市房地产管理法》均规定了依法取得的国有建设用地使用权可以自由流转，而集体建设用地使用权流转的唯一方式是首先要“转正”为国有，方能进行流转，而非按照市场规律“自由”入市，虽然在这些法律中也规定有兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业建设的例外。《土地法》规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。一旦农村集体建设用地以“转为国有”之外的任何形式进入市场，都必须以突破法律为代价，这种对集体建设用地的身份的“歧视”限制了其入市流转；二是现行法律没有赋予农民集体和农民个人充分的土地财产权。从中国目前现行的《土地管理法》和《物权法》来看，法律虽对集体土地所有权主体进行了设定，即农村集体土地所有权归不同的“农民集体”，这看似合理，但在操作层面，农村集体经济组织却成为一个“空中楼阁”式的虚置概念，对“农民集体”的含义、表现形态缺乏明确的解释，其权利主体地位无法明确，导致农民处于被动、弱势地位。另外，《物权法》把农村集体土地产权排斥在国家对不动产实行统一登记制度之外，《宪法》《土地管理法》《农业法》等重要法律也鲜见农村集体建设用地使用权入市流转的用途管制、用地数量、流转方式、流转监督、流转决策等规定。没有不动产的产权登记，就无法顺利实现农村集体建设用地的上市流转；没有法律法规的程序保障，就无法确保农村集体建设用地上市流转的健康有序。

（三）体制机制约束

中国现行的土地管理体制不利于农村集体建设用地入市流转。一是城乡二元土地所有制束缚。在这一制度下，城市建设用地和农村建设用地分属国家和农村集体所有，二者权属不同，性质各异，地位不等。国有建设用地可以自由流转，集体建设用地无法以独立的身份自由入市流转，从而导致农村集体建设用地市场化效率低下、功能失衡、价值贬低，不仅制约了农地经营效率的提高，扭曲了农地的市场价值，也造成了土地的保障功能与资产功能的失衡发展。二是农村集体建设用地缺乏整体性规划。基于我国的国情，土地规划的重点是城市建设用地、国家基础设施建设用地和农村的耕地，集体建设用地几乎被排除在整体规划之外，这导致农村集体建设用地的流转各自为政，随意而为。在利益的驱动下，一些地方政府盲目追求土地财政，片面追求增加用地规模。三是土地征收制度不完善。我国现行征地制度以行政主导为特征，带有浓重的计划经济体制色彩，既不适应社会经济发展要求，也不符合市场经济发展规律，随意性强、科学性弱。一方面，征收的目的规定过于宽泛，导致征收范围盲目扩大化。许多农村集体土地被冠以“公共利益”的名义征收，然后用于“非公共利益”建设，成为各级地方政府和一些建设单位的“生财之道”。另一方面，征地补偿标准不合理，严重损害农民的利益。四是农村集体建设用地流转体制缺失。由于中国的法律体系并没有对农村集体建设用地流转的合法性予以确认和保护，对于现实中普遍存在的隐形流转、潜在流转现象，制度体系只是做了“不能”的强制性规定，在这种逻辑背景下，也无须规定“怎么做”。因此，面对农村集体建设用地逐步由“隐形市场”走向“显形市场”的趋势，相应的政策制度就形成了空白，导致大量集体建设用地无序流转。

三、农村集体建设用地市场化策略选择

（一）农村集体建设用地市场化思路框架

适时推进农村集体建设用地市场化应以扩大土地权能为基础，以征地制度改革为突破，以转变政府职能为支点，以市场配置为核心，构建城乡统一的市场体系。首先，应以明晰产权为基础、缩小征地范围、规范征地程序、完善对被征地农民综合保障机制、平衡土地增值收益分配，让农村集体建设用地成为真正的市场要素；其次，要“把错装在政府身上的手换成市场的手”，形成以价格体系、供求关系和竞争机制为手段的市场配置形式，实现农村集体建设用地由政府主导型向市场主导型的转变；最后，政府应以有效的制度、规则、政策等发挥宏观调控职能，弥补市场配置固有的缺陷，保障农村集体建设用地合理流动和优化配置。概括而言，农村集体建设用地市场化需从市场制度建立和政府职能转变两个方面，从产权制度设计、市场制度设计、加强宏观调控和规范政府权力四个维度进行整体设计。

（二）农村集体建设用地市场化策略选择

1.建立市场体系，发挥市场机制的资源配置作用

一是确立农村集体建设用地法律地位。以法律的形式赋予农村集体建设用地市场化的客体身份，是其市场化的先决条件。立法机构要在充分调研的基础上结合现实需要抓紧修改物权法、土地管理法、担保法、城市房地产管理法等法律法规，破除现有法律法规的束缚。从法律上确定农村集体建设用地所有权主体、所有权代表的相应权利和义务，赋予农民对集体建设用地的财产权，对集体建设用地产权权能进行重新设定，赋予农民完整的土地权利，包括占有、使用、收益、转让、入股、租赁等，鼓励和保护集体建设用地使用权的合法流转。

二是明晰农村集体建设用地产权主体。只有明晰产权主体，农村集体建设用地才能在市场流转中对其产权主体、权利界限、利益边界、交易形式等予以确认。明确产权要依靠土地登记确权，实行土地统一登记发证制度，这既直接关乎农民切身利益，也客观制约集体建设用地市场化进程，尤其是在城镇化进程加快发展的时期，农村集体建设用地土地证书的缺失，既使农民在捍卫权益时“出师无名”，又容易使农村集体建设用地市场化“偏锋伤农”。为此，要加强农村土地地籍普查。对农村集体经营性建设用地、宅基地、公共设施和公益性用地和城镇国有建设用地确权、登记、发证，加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。基于我国国情，集体建设用地的所有权主体各有差异，权属复杂，而且在产权确定过程中也会遇到诸如小产权房、违法宅基地和“撤村建居”等现实问题，对此，要通过产权信息公开制度、土地登记代理制度的建立，结合农村土地整治、农用地流转、土地征收等改革，按照依法依规、便民高效、因地制宜、循序渐进的原则予以处理。

三是推进农村集体建设用地市场配置。发挥市场的导向作用，建立以市场配置为特征的农村集体建设用地市场体系。其一，建立农村集体建设用地市场配置体系。农村集体建设用地与城市建设用地市场交易地位的不平等是制约其市场化的重要因素。建立农村集体建设用地市场体系要破除城乡二元土地管理体制，建立城乡统一的土地资源配置体系。按照“同地、同权、同价、同市”原则，逐步把农村经营性建设用地、农民宅基地等通过转让、出租、入股、抵押等，逐步纳入城乡统一的土地交易市场，实现土地资源合理有效配置。其二，建立农村集体建设用地价格管理体系。价格是反映土地资源稀缺程度的重要信号。实现农业集体建设用地市场配置需要在开放的、竞争的市场中完善价格形成机制。因此，农村集体建设用地市场化需要逐步取消政府定价，实行市场定价，根据供需关系决定价格。其三，完善农村集体建设用地收益分配体系。根据农村集体建设用地市场化的需要，制定出台农村集体建设用地流转管理、征收补偿安置、增值收益分配等配套制度体系，恰当处理好不同利益主体的利益分配关系，逐步提高农民在土地增值收益中的分配比例，让农村集体建设用地在更多的市场主体间、更宽的范围内、更广的用途中进行自由的市场交易。其四，培育农村集体建设用地中介服务体系。农民作为集体建设用地市场主体，缺乏市场交易应有的信息、知识、经验，处于被动的劣势地位，需要有专门服务于农村集体建设用地市场的人员和机构予以帮助。建立农村集体建设用地流转中介服务机构，形成土地评估事务所、投资经营公司、融资公司、保险公司、委托代理机构、土地租赁公司等全方位的中介服务系统，提供场所、信息、代理、登记、查询、组织、交易等服务；繁荣农村集体建设用地市场。

四是丰富农村集体建设用地流转模式。农村集体建设用地进入市场包括初次流转、再次流转。初次流转须经村民大会或者是村民代表大会通过后，再持集体土地所有权证向土地管理部门提出流转申请，在土地管理部门审核其是否符合相关规划的前提下进行，流转后需申请办理农村集体建设用地使用权登记。再次流转包括转让、转租等形式，流转双方需持农村集体建设用地使用权证、前次流转合同和再次流转合同等资料向原登记机关申请办理变更登记、抵押登记手续。我国农村集体建设用地流转涉及的主体既有各级农村集体经济组织，也有不同类型的农村集体用地使用者。流转的受让方既有本集体经济组织的内部成员，也有其他集体经济组织和其他用地者。流转的模式既有直接出让、出租土地使用权，也有通过乡镇企业合并、兼并及股份制改组中流转使用权；既有以土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业，也有合作的方式进行流转；还有通过司法裁定转移土地使用权。对此我们应因地制宜、分类实施，构建出租、出让、转让、入股、抵押等多元化流转模式。对于经济发展水平较高、建设用地需求旺盛的区域，可以通过出租、转让等方式直接流转入市；对于具有一定经济基础，农村集体经济发达、组织机构健全的区域，可以通过股份合作等方式，实现集体经济组织自主开发利用；对于偏远地区和经济欠发达地区，特别是粮食主产区可以采取发展权有偿转移的办法，即通过建设用地指标“增减挂钩”的办法，转让用地指标，获取合理收益，间接开发和利用集体建设用地资源。同时，在不同区域的模式选择中，我们还应坚持循序渐进，逐步推进，先试点、再总结、后推广。

2.转变政府职能，激发农村集体建设用地市场化活力

一是加强宏观调控，严格用途管制。科学的宏观规划、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。与工业化和城镇化相比，农业生产具有周期长、利润低、风险高、回报少、投入大、效益低的自然特性和经济特征，这就容易导致土地经营产生短期化、近视化、片面化的倾向，因此对土地进行科学合理的规划显得尤为重要。用途管制是世界各国通行的办法，指标控制则是中国社会主义的特色。政府在推进农村集体建设用地市场化过程中首先应加强宏观调控，科学合理地对土地的用途、数量、区域分布等进行有步骤、有计划地规划管控，对集体建设用地市场化流转的决策、审批、交易、收益管理要建章立制，以政府的宏观调控弥补市场资源配置的不足。其次要严格用途管制。土地是一种非常独特的资源，建设用地具有较强的不可逆性，农村集体建设用地市场化要以严格用途管制、符合用地规划为前提。严格管制用途，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用，既要坚持保护耕地和粮食安全这个红线，也要坚持生态保护和生态安全，还要坚持维护群众权益和社会稳定。最后要厘清政府与市场的关系。政府应简政放权、回归本位，从占有、垄断、支配和经营土地市场变为规范、监管、服务、调控土地市场，从“受益者”变为“裁判者”，退出垄断经营的土地市场，还土地交易主导权于市场主体。政府要减轻对“土地财政”的依赖，强化对农村集体建设用地市场化的宏观调控和对农村资源性土地的使用与保护，以政府的“法无授权不可为”换取农村集体建设用地市场主体的“法无禁止即可为”，构建充满生机活力的集体建设用地市场格局。

二是转变政府职能，完善配套制度。农村集体建设用地市场化涉及重大利益格局调整，是一项极为复杂的系统工程，对整个国家的土地制度，对农村以外的人都会有非常直接的影响。政府应从法制建设、环境保护、粮食安全、农民权益、共同责任等多方面整体设计，从财政、财税、户籍、土地等多方面改革做出整体性安排，形成各主体之间的良性互动，合力发展。土地管理机构要加快农村集体建设用地基准地价和出让最低价的制定工作；财税机构要制定出台集体土地流转收益管理办法、税收设计等；社会保障部门要尽快完善农民社会保障体系建设；农业部门要加强对集体土地流转收益使用的监管；户籍管理部门要加快建立城乡统一的户籍制度；社会中介机构要积极探索集体建设用地的交易、信息、服务、评价平台。

从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度来思考，目前我国土地管理制度尚不完善，有很多不公现象，这就要求政府要加强顶层设计，建立配套改革制度。转变政府职能还需要加强公众参与、监督。农村集体建设用地的利益主体既包括所有者——以农民为组成的农村集体组织，也包括土地使用权的其他经营者，利益主体的多元化、利益诉求的复杂化使客观、公正、公平、公开成为农村集体建设用地市场化的前提条件。加强公众的参与和监督，既需要组织保障、制度约束，也需要程序透明、信息公开。要逐步建立相应的农村集体建设用地市场流转决策公众参与制度与流转管理运作监督制度，成立相应的公众监督机构，吸纳农民和非政府组织的力量对流转意向、流转用途、流转价格、交易程序、收益分配等实体和程序性内容进行全方位的参与与监督。最后，要从农民的角度出发，提升农民素质，逐步提高农民决策科学化、民主化水平，提升农民的自治水平，提高农民的话语权，保护农民的合法权益。

三是完善政策导向，平衡收益分配。农村集体建设用地市场化是合乎建设用地规划的集体土地资产进行比较彻底的市场化配置过程，也是农村集体建设用地土地所有权实现增值过程。按照市场经济的理论，其收益主要由三部分构成：所有者对土地的垄断，即垄断地租；劳动和资本投入所产生的成本地租和投资环境所产生的级差地租。农村集体建设用地增值收益应在保障农民权益为主的前提下，既要维护农村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者的合法权益。国家可以通过税费制度设计改革，以税收的形式对流转和占有集体建设用地征收流转税、房产税、交易税等获得稳定的资源税费收入；集体可以通过集体建设用地开发权转让、租赁等方式，获得土地租金和承包费用；农民可以通过获得土地流转租金、入股分红、抵押变现等方式，实现经济收益。为此，一方面要改革现有的土地征收制度，规范征地程序，完善征地补偿。要逐步缩小对农村宅基地、经营性集体建设用地、农村公益性集体建设用地等不同类型的集体建设用地的征地范围，提高征地补偿标准，完善征地补偿范围，赋予被征地农民更多的知情权、申诉权、参与权和监督权，确保被征地农民长期受益。另一方面，要建立集体建设用地收益监督机制，健全地价体系及评估体系，完善基准地价和最低价保护制度以及多层次农村社会保障机制，弱化土地的福利和社会保障功能，使农民医疗有保障、就业有机会、失业有保险，解除农民的后顾之忧，进而鼓励农民流转土地，确保土地流转规范有序进行。同时，要辅助以财政转移支付等政策措施，逐步建立城乡、区域之间利益均沾和均衡发展机制，平衡因级差地租形成的集体建设用地流转收益不均问题，弥合城乡和区域发展差距，确保集体建设用地收益分配的和谐，促进城乡一体化和区域协调发展。

经济社会发展对建设用地的需求提出了新要求，农村集体建设用地市场化势在必行。突破现行法律法规的障碍和体制机制的约束，推进户籍、保险、税收等配套制度体系的改革，形成充满生机活力的农村集体建设用地市场，一方面需要从宏观环境完善相关法律法规、建立市场制度做好顶层设计；另一方面也需要微观层面确保土地规划、用途管制、配套环节等改革的落地开花。无疑，完成这样的使命既需要发挥政府的宏观调控职能，也需要发挥市场在资源配置中的主导作用，只有二者平衡作用，相互补充，才能推进我国农村集体建设用地市场化的健康、有序发展。

参考文献

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（责任编辑：文锐）

Research on the Problems of the Marketization of Rural Collective Construction Land

Gao XinZhang Dongping

Abstract:The marketization of rural collective construction land is an internal demand of developing socialist market economy.Sincethelate1990's，themarketizationofruralcollectiveconstructionlandinChinahassuccessively experienced three stages，namely gestation，attempt and starting.With the further development of economic society，it has become objective demands and practical choices to break through the limitations of the existing laws and regulations，to overcome obstacles of systems and institutions and to promote the marketization of rural collective construction land.In the transitional period，the realization of the marketization of rural collective construction land needs both market allocation of resources and macro-control of government.In order to play a role of market allocation of resources，we should improve laws and regulations as a premise，expand land rights as a foundation，reform land expropriation system as a breakthrough and transform government functions as a fulcrum.In this way，a unified urban and rural construction land market system will be constructed.

Key Words:Collective Construction Land；Rights to Use；Marketizaiton

中图分类号：F320.3

文献标识码：A

文章编号：2095—5766（2016）03—0113—07

收稿日期：2016—01—20

*基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“加速中国农业发展方式转变研究”（12JJD790040）；河南省教育厅2013年度人文社会科学重点研究基地项目“肉牛产业集群式发展研究——以豫西南为例”（2013JD031）。

作者简介：高昕，女，河南农业大学经济与管理学院在读博士（郑州450002）。