国内外城市流动摊贩治理经验及启示

卢红艳

（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007）

国内外城市流动摊贩治理经验及启示

卢红艳

（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007）

随着我国城市流动摊贩数量的增多，其所带来的外部负效应诸如占道经营，扰乱交通秩序；污染环境，影响市民生活；产品质量及食品卫生难以保障；无证经营，扰乱市场秩序等日益严峻，迫切要求我国必须对城市流动摊贩进行治理。但由于当前我国城市流动摊贩治理能力的有限性，这种负面影响并没有得到有效遏制。而我国香港地区的“法制化”治理、韩国的“分区式”治理、泰国的“人性化”治理等国内外城市流动摊贩治理经验对我国城市流动摊贩治理能力的提升具有重要作用，如实行疏堵结合管理，引导合法经营，多元化治理等。

城市流动；摊贩治理；外部负效应；经验

十八届五中全会把“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展”作为全面建设小康社会新的目标要求［1］。然而，作为我国城市治理重要内容的城市流动摊贩治理工作却一直没有得到有效改善。2015年12月的中央城市工作会议强调必须“完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。”［2］而借鉴国内外城市流动摊贩治理的成功经验无疑为我国城市流动摊贩治理能力的提升提供了重要途径。

一、我国城市流动摊贩治理的必要性

近年来，随着我国城市化进程的不断加快，流动摊贩的数量日益增多。在城镇失业率持续高于4%的今天，摊贩经济在一定程度上有利于缓解城市弱势群体的生存就业问题，满足市民需求。然而，摊贩经济的外部负效应也随之日益恶劣，同时违反了我国相关法律法规。因此，治理和控制流动摊贩成为我国当前城市治理的必然要求。摊贩经济的外部负效应主要表现为以下几个方面：

（一）占道经营，扰乱交通秩序

城市流动摊贩为了迎合市场需求，获取更多的销售量，主要在繁华的街道、过街天桥、学校门口、社区门口、公园门口及广场周边等人流量大的城市公共交通路段进行摆摊经营，占据了城市的人行道、非机动车道，有时甚至占据机动车道，严重妨碍城市交通的正常运行。一方面，城市流动摊贩的经营时间基本是在车流、人流的高峰期，因此，他们的占道经营行为导致原本拥堵的城市道路更加严峻，很容易引发交通事故，给人们的生命安全构成极大的威胁［3］。另一方面，占道经营行为也违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十一条规定：“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动。”因此，我国城市管理部门必须依法遏制流动摊贩的占道经营行为，防止其扰乱交通秩序，以维护城市交通的正常运行。

（二）污染环境，影响市容市貌

由于从事摊贩经营的城市流动摊贩绝大部分是文化程度相对较低的群体，环保意识差，所以，他们在经营过程中很少有人自觉清理垃圾，导致城市环境受到污染，严重影响市容市貌。首先，垃圾乱堆、乱放、污水乱倒以及废气乱排现象普遍，使得摊贩所在的城市公共空间垃圾遍地、污水横流、废气冲天，加剧了城市的白色污染、水污染及大气污染，致使城市环境质量下降。其次，流动摊贩本身的流动性大也加大了污染的覆盖面，加大了城市环境的治理难度，不利于现代文明城市的建设。再次，流动摊贩的夜间经营大部分至晚上十一、二点，其嘈杂的叫卖声、人群的喧哗声等各种噪音形成了严重的噪音污染，直接干扰了市民的正常生活，影响了附近市民的夜间休息。如果政府不对流动摊贩的环境污染行为进行有效控制，将不利于和谐、宜居的现代化城市建设。

（三）产品质量及食品卫生难以保障

近年来，人们对产品质量及食品安全卫生问题的关注度越来越高，流动摊贩的产品质量和食品安全问题也引起人们的质疑。首先，流动摊贩所经营的产品大多是三无产品，即无生产日期、无质量合格证、无生产厂家等来路不明的商品，存在一定的产品质量问题，质量很难保证。其次，摊贩在经营过程中，缺斤短两、以次充好的现象普遍，这不仅侵犯了消费者的公平交易权，也直接违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十六条对销售者的要求。再次，经营小吃等食品类的流动摊点大部分摆在人流量大的露天公共路段，易受到灰尘污染，加之原料来源的不正规性，致使食品存在很大的卫生安全隐患。另外，大部分食品类摊贩未办理健康证、营业执照，也未经相关卫生部门检查，卫生标准不达标，对消费者身体健康构成很大的威胁。

（四）无证经营，扰乱市场秩序

由于大部分城市流动摊贩在经营过程中没有办理相关营业执照，相对那些具有营业执照在商场经营的合法经营者，以及那些已经进入政府规定市场且每月还要缴纳一定摊位费的合法固定摊贩，他们的经营成本相对较低。然而，实质上，这是一种逃避税收及其他费用的经营行为，属于不正当竞争关系，不仅侵犯了其他合法经营者的公平竞争权，而且也扰乱了正常的市场经营秩序。另外，城市流动摊贩的无照经营行为也违反了《无照经营取缔办法》第二条对销售者的规定：“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。”如果政府不对这些无证经营的非法流动摊贩加以管制，必然会造成摊贩无偿占用城市公共资源的现象愈演愈烈，最终形成一种导向作用，对于市场经济的健康可持续发展极为不利［4］。

二、国内外城市流动摊贩治理经验

城市流动摊贩现象并非我国城市所独有，如美国纽约、法国巴黎、日本东京等国际化大都市也存在此类现象。国内外城市流动摊贩治理的成功经验，尤其是在文化传统、生活习俗、法律体系、群众心态以及城市发展阶段上与我国相似的亚洲国家和地区的经验，对我国当前的流动摊贩治理工作具有重要的启示，因此，本文将韩国、泰国及我国香港地区的城市流动摊贩治理作为研究对象，以促进我国城市流动摊贩治理能力的提升。

（一）香港：“法制化”治理

20世纪70年代，我国香港地区也面临着摊贩问题，对此，香港政府实行了牌照制度管理，通过采取疏导方针将流动摊贩纳入政府规范管理之中，以逐步将其纳入法制轨道，即“法制化”治理［5］。首先，按照街区的交通情况及市民的需要确定固定摊位和流动摊位的数目，并向流动摊贩颁发固定牌照或流动牌照。在牌照管理上，严格禁止任何人以任何形式公开竞投或租用牌照，没有牌照而进行经营的均为违法经营者。其次，香港政府还通过给予小贩一定数额的特惠金，或为其提供固定摊位等补偿措施，鼓励流动摊贩自愿申请营业牌照，以减少流动摊贩数量。再次，鉴于流动摊贩带来的负面影响，香港政府对流动摊贩实行严格的行政审批制度。最后，为了保证管理有法可依，香港的食品卫生署相继出台了《公共卫生及市政条例》、《小贩规例》、《食物业规例》、《简易程序治罪条例》等法规，并通过食品卫生署下设的小贩事务队实施执法活动，对违法的流动摊贩依法进行处罚。与此同时，香港的行政处罚力度很大，一旦裁定，最高可被监禁3个月及罚款1万元，不能按时缴纳的以每日300元计算进行加罚，具有很强的震慑力［6］。

（二）韩国：“分区式”治理

韩国对城市流动摊贩主要实行“分区式”治理，他们将流动摊贩的经营场所分为三大区域：第一类为“绝对禁止区域”，指严重影响市容和交通的区域，主要包括主干道、火车站、汽车站、广场的辅助干线等区域。第二类为“相对禁止区域”，指对市容和交通危害程度较小的区域，但这些地方对摊位规模、范围及经营时间都有一定限制，同时实行严格的管理。第三类为“诱导区域”，指对市容和交通基本无影响的区域，包括城市中心闲置空地、河溪两侧道路、传统市场内道路。政府一般都会允许摊贩在这些地方摆摊，但对经营时间和范围也有一定限制。韩国政府在摊贩管理上非常人性化，负责摊贩管理工作的不是政府部门而是文化观光部门，他们认为小摊是一种道路文化，不仅可以美化城市，也可以满足市民需求。因此，摊贩所在事务处一般不会驱赶摊贩，如有的摊主将大型客车改装成流动式超市或时装屋开展营业活动，执法人员不会驱赶他们，政府、媒体及市民也不会对他们进行批评指责。另外，韩国政府允许摊贩成立自治组织来维护自身利益，如他们成立了“全国摊店业主联合会”并拥有自己的网站。

（三）泰国：“人性化”治理

泰国政府主张实行人性化管理，维护摊贩的利益，对流动摊贩采取保护政策。他们认为民众的生存权高于一切，流动摊贩的生存权比市容重要，也比市民走路的便利更重要。如果不让他们摆摊，很多人可能去盗窃，直接威胁到社会治安。但是，维护流动摊贩的利益并不代表泰国政府对他们放纵不管，市政当局设有专门的部门负责登记、管理摊贩，向他们颁发许可证，并规劝流动摊贩为行人留出1米宽的过道。例如，曼谷共有268条指定的设摊街道，合法登记的摊点1万多个，非法未登记的摊点1.5万个，他们占据了466个街区，非法的多于合法的。然而，政府并没有对他们进行严厉的打击，而是充分理解他们的艰辛并采取一定措施保障摊贩利益，即所有摊贩不用缴税（按泰国法律，年收入2.5万株以下不用缴税），也不准其他人欺负摊贩［7］。所以，虽然也有管理人员去查摊贩有无许可，但一般以轰跑为准则，即便是真正抓住了，也不会没收经营商品及工具，处罚金额也不会超过500株。另外，曼谷市政府还通过为摊贩提供其他的就业渠道来引导非法流动摊贩主动退出摊贩行业。

三、国内外城市流动摊贩治理经验启示

纵观国内外城市流动摊贩的治理状况，虽然国情不同，其治理侧重点及对策亦不同，但日益呈现出一种共性发展趋势，即旨在法制化和人性化。因此，立足我国国情，研究并借鉴他们的成功经验，本文提出以下几个方面的城市流动摊贩治理对策：

（一）疏堵结合管理

在城市流动摊贩治理过程中，韩国的分区式治理本质是给流动摊贩一定的生存空间，泰国的人性化治理在于维护摊贩的生存权。结合韩国和泰国的治理经验，我国可以对流动摊贩实行疏堵结合的人性化治理方式：以疏为主，以堵为辅，进行分区、分类、分时段管理。首先，分区域管理。对于不同区域的流动摊贩采取不同的管理标准，对于人流量大的主干道、火车站、地铁口、公交站等交通拥堵区，禁止流动摊贩占道经营，对于人流量小的区域适当允许经营。其次，分类管理。针对不同种类的流动摊贩群体，进行分类管理。对于经营小吃、大排档等严重影响城市环境的摊点，在确保食品安全卫生的基础上，引导其入室经营，严格要求其办理相关营业执照，对于未达到要求的应坚决予以取缔。对于服装类、装饰类等对环境无污染的摊点，根据摊点数量及其规模将其归入相应区域管理。最后，分时间段管理。根据不同时间段的人流量对流动摊贩实行时间段管理，在人流量大的早、晚交通高峰期严格禁止摊贩经营，其他时间适当允许摊贩经营并规范其管理。

（二）引导合法经营

治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以实现公共利益的最大化［8］。因此，治理的关键在于引导摊贩合法经营，我国香港地区规范引导摊贩合法经营的“法制化”管理值得借鉴。因此，城市管理者可以制定相关政策规章引导流动摊贩合法经营。首先，实行发牌管理，对于申请许可的流动摊贩发放合法牌照。其次，制定合理的固定摊点申请费。城市管理者可以根据当地摊贩群体的收入水平，制定合理的摊位申请费，引导流动摊贩归入政府划定的区域经营。同时，当把固定摊位的转租权交给政府，以防止个人承包商恶意抬高价格，从而达到规范固定摊位管理的目的。再次，对固定摊贩实行积分制管理并划分不同的优惠等级，积极引导固定摊贩转为个体工商户。即如果在规定的时间段内不违法违规，可给予加分奖励，当分值增加到规定的等级标准，可给予固定摊贩转入个体工商户的相应政策补助金。通过这种激励机制和优惠措施鼓励并引导固定摊贩转入个体工商户经营，不仅可以减少摊贩数量，而且可以实现流动摊贩的和谐治理。

（三）多元化治理

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和［8］。治理在于多元主体的共同参与合作，所以韩国政府通过允许摊贩成立“全国摊点业主联合会”来参与城市流动摊贩治理的方式值得我国借鉴。因此，结合我国国情，实行多元主体共同治理是当前我国城市治理的必然趋势。我国可以通过“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”，来提高城市的治理能力［9］。因此，在流动摊贩治理过程中，我们可以采取以政府为主体，流动摊贩和市民协同治理的方针。首先，鼓励并支持流动摊贩建立自治组织，在进行自我管理和监督的同时也可以向城市管理者提供治理意见；其次，成立当地市民的决策委员会，鼓励市民建言献策，参与到城市流动摊贩治理之中；再次，城市管理者当结合摊贩和市民的意见适时调整治理策略与方法。与此同时，城市管理者当帮助摊贩自治组织和市民决策委员会规范管理，以推动其管理规范化。

四、结语

城市流动摊贩问题是当前我国大部分城市面临的重要城市问题，摊贩经济的外部负效应不仅不利于人们生活水平和生活质量的提高，更不利于现代文明城市的建设，而国内外城市流动摊贩的成功治理经验对我国城市流动摊贩治理具有重要的指导意义。在结合我国城市特殊性基础上借鉴国内外城市流动摊贩的成功治理经验，将有利于提升我国城市流动摊贩治理能力，完善治理体系，推进我国治理能力和治理体系的现代化，从而减轻摊贩经济的负面影响，推动我国各地“建设一个和谐宜居，富有活力，各具特色的现代化城市”［10］。

［1］中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报［N］.人民日报，2015-10-30（1）.

［2］中央城市工作会议举行［N］.人民日报，2015-10-30（1）.

［3］刘玲玲，刘承水，史兵.流动摊贩的外部性分析及其治理政策——以北京市为例［J］.技术经济与管理研究，2014，（5）：82.

［4］岳婷.城市流动摊贩综合治理问题研究［D］.天津大学，2013.24.

［5］张李立.问题与对策：流动摊贩的治理研究［D］.苏州大学，2013. 19.

［6］牛汝宝.城市化进程中流动摊贩治理研究——以淄博市为例［D］.天津大学，2013.35

［7］邹德浩.管理小摊贩各国寻良策［EB/OL］.http：//news.sohu.com/ 20130622/n379564288.shtml.

［8］［9］［10］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

Domestic and Urban Street Vendors Management Experience and Enlightenment

LU Hong-yan
（School of Public Administration，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China）

With the increasing number of our urban street vendors，they lead to external negative effects such as roadside stall business，disturbing traffic order;polluting the environment，affecting people’s lives; product's quality and food hygiene is difficult to protect;unlicensed，disturbing the order of market，etc，is becoming more and more serious，which urgen our government must govern the urban street vendors.However，due to the limited nature of the current governance of urban street vendors，these negative effects has not been effectively curbed.“legalization”governance in China’s Hong Kong region，South Korea’s“partition type”governance，Thailand“humane”treatment and other domestic and international experiences play an important role in our urban street vendors governance capacity’s improvement，such as the implementation of sparse combining guidance management，guiding legitimate business，diversification governance and so on.

urbangovernancemobilevendors；externalnegativeeffects；domesticandinternational governance

D630.1

A

1009-6566（2016）06-0029-04

2016-09-11

卢红艳（1989—），女，河南商丘人，福建师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共管理理论与实务。