财政分权视角下地方政府公共服务均等化完善路径

王千

（首都师范大学管理学院，北京 100089）

财政分权视角下地方政府公共服务均等化完善路径

王千

（首都师范大学管理学院，北京 100089）

本文基于财政分权的视角，从中央与地方政府间合作协调的角度，明晰政府间事权划分，合理分配财权及收入，保障地方政府财政收支的总平衡；建立和完善以公共服务均等化为核心的专项转移支付制度；构建对地方政府公共服务能力考核机制以及公民对公共服务的利益诉求机制等三方面完善地方公共服务均等化的路径，以期实现地方公共服务均等化，提升公民福利水平。

财政分权；地方政府；公共服务均等化

一、问题提出

中国国土面积广阔，人口众多，各省之间的发展差别较大。经济发展的不平衡，导致了地方政府间财政能力的较大差异，使得基本的公共服务在不同地区之间的差异也越来越大。现行的财政分权格局对地方政府的行为有着直接影响，同时也对地方政府公共服务均等化机制起着明显作用。要进一步推进公共服务均等化的实现，关键在于现行财政分权制度的改进与完善。因此，需要结合地方公共财政的实际情况，探究地方政府运行中的现实处境，以期为完善财政分权，实现地方财政民主化、基本公共服务均等化提供依据。

二、财政分权、央地财政关系与公共服务供给：理论回顾

（一）财政分权理论

随着财政分权实践的发展，财政分权理论经历了两个发展阶段：传统财政分权理论阶段和新一代财政分权理论阶段。

在传统财政分权理论阶段，蒂布特（1956）、马斯格雷夫（1959）和奥茨（1972）认为，如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，并在相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。认为公民可以通过“用脚投票”的方式来对政府公共产品和服务的供给表达自己的偏好。Shah&Qureshi（1994）认为当地方政府官员承担提供公共产品与服务的责任时，他们也就处于当地居民更严密的监督之下，从而也就更有动力去行使他们的财政职能以提高财政资源的经济配置效率。

新一代的财政分权理论阶段，财政分权理论承认其对政府本身有激励机制。它假定政府官员也有物质利益，官员有可能从政治决策中寻租，因此一个有效的政府结构应该实现官员和居民福利之间的激励相容。Qian&Roland（1998）认为，财政分权至少会从两个方面使经济运行效率得到改进。一个方面是由于地方政府之间的竞争机制导致政府减少对经济活动的干预，另一个方面是由于财政分权，导致地方政府的财政收入与支出与本地经济的发展密切相关，从而使得地方政府更有积极性促进本地经济的发展。针对中国的实际情况，Qian&Roland（1998）还认为由于中国地方政府控制着大量的地方企业，财政分权可能硬化了地方企业的预算约束，从而可能提高地方企业的效率，并导致高速的、可持续的经济增长。Seabright（1996）认为中央政府可以通过比较各地方政府在实现公共利益上的行动力以及该地区的福利状况作为任免和升迁的依据，这样会更有利于地方官员将财政更多用于公共服务领域。

（二）央地财政关系理论

研究央地关系的文献，大多采用结构与过程的视角。依据对央地之间财政权力分配或博弈关系性质的不同判断，这些文献大体归为两类：

第一类文献运用“集权—分权”二分法的范式，强调中央与地方权力分配或博弈的零和性质，即在一定时期，若中央的权力大了，则地方的权力就会缩小；地方的权力增大了，则中央的权威就会受到削弱。在这种解释模式下，中央与地方处于对立的两端，且两者在政治结构、权力及利益分配中均存在着持续而紧张的冲突。作为这种零和分析框架的结果，出现了两种相互对立的解释模式：（1）权威主义模式，倾向以中央集权式的自上而下的观点来看待中央与省之间的关系，尤其强调上层领导或精英的偏好；（2）分散性模式，认为中国的社会经济结构从来是分权式的、松散状的，因而包括央地关系在内的改革实源于“己经”分权化的结构之中。

第二类文献突显出来的研究趋势（尤其是1995年之后），主要检讨传统的央地关系研究中的零和框架，强调应当在一个“非零和”的框架中，考察央地之间权力分配或博弈。中央与地方所拥有的权力并非此多彼少的性质，二者关系常以相互依赖、相互合作为主要特征。

依据以上两种研究模式，则改革时期中央与地方的权力关系所呈现的消长或增强的情况，可分为以下四种情况：

表1：央地关系研究的四种形式

从目前来看，对央地间财政关系以及地方财政分权程度的认知还存在一个较大的争议，本文以中央与地方的财政分权为视角，对地方政府的行为进行审视，分析分税制运行过程中对地方实际财政情况的影响，研究当前地方政府的行为困境及原因，提出在公共财政领域实现地方政府基本公共服务均等化的路径。

三、财政体制变迁与地方政府现行财政状况

（一）基于财政分权的地方财政体系历史沿革

从分权与集权的角度来看，财政体制的变迁大致可以分为统收统支、分级包干和适度收权三个阶段。从建国后到1980年间，是高度集中的“统收统支”管理体制。管理权限和财力集中在中央，形成了收入上缴、支出审核下拨的形式。1980年到1993年间，伴随着行政分权改革的不断进步，政府财政体制改革也出现了“分级包干”的变革。开始逐步根据企业的隶属关系将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入及调剂收入等。同期，省级以下的财政体制基本沿用了中央对地方的大框架。这次的变革为后来的分税制改革做了一定的准备。1994年分税制改革以后，政府间的财政关系进入了分税管理的适度收权阶段。分税制改革主要包括了分税、分权、分管三个方面。秉持财权与事权相统一的原则，以事权范围划分财政支出范围。同时把税种划分成了中央税、地方税和共享税。建立中央与地方两类税务管理机构进行管理。

（二）当前地方政府财政体制的基本状况

1994年分税制改革以后，逐步开始建立并完善了一般性转移支付和专项转移支付两种转移支付制度。各地区也开始结合自身相应的实际条件陆续完成了省级以下的相关转移支付体系。如同中央政府平衡各省之间财力差异状况一样，省级政府也有均衡本省行政区划内财力差异状况的责任。1994年开始的分税制改革并未对这一行为做出专门的规定。1996年，在中央的要求之下才开始建立过渡性转移支付的相关制度。省级政府及以下地方政府的转移支付也基本上延续了中央对地方的基本形式，大体上是一种中央财政延续性的转移支付，和省级政府对地市的自主转移支付。2008年各省区市对下一般性转移支付额达到8367亿元，其中，均衡性转移支付规模从2000年的92亿元增加到2008年的2398亿元，年均增长50%［1］。但是，为了更加适应地区的实际状况，不少省市级政府做出了改进和创新。大部分地区则按照分级管理的原则，由地级市按照上级的相关体制办法自主决定下辖行政区划的财政体制，主要按照企业的隶属关系来确定财政收入的归属。2009年财政部下发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》之后逐渐在全国展开了这一财政体制改革。

四、财政分权下地方政府的行为困境及原因分析

（一）地方政府财政收入少，支出负担沉重，公共服务供给不足

整体看来，在探讨地方与中央财税关系的过程中，相关的实证研究都要讨论财政分权度的问题。目前所展现的财政分权度的衡量指标主要有三种，分别是产出取向的衡量方式，即通过计算各级政府立法、司法及制定相关政策性法规的数量来确定财政分权度；投入取向的衡量方式，即通过计算在某个项目的实际实施过程中，各级政府的人员及资金的投入量来衡量分权度；财政收支衡量方式，即分别计算地方政府财政收入与支出占全部政府财政收入与支出的比重，其中财政的收支指标是我国较为常用的一种方式。而要得出财政分权程度的相关结论，就需要依据相应的总量指标进行测算，即收入总量指标、支出总量指标和人员总量指标。

随着地区经济的不断发展，地方财政情况日趋复杂，分税制后的诸多后续问题开始产生影响。其中中央与地方政府间的财权配置的不规范是导致地方政府财权薄弱的主要原因，财政收入减少，财政负担加重的问题明显。首先从地方政府收入在国家财政收入中所占比重来看，从1978年开始至1993年，这一比重从84.5%下降到78.0%，分税制改革以后的1994年下降到44.3%，到1997年逐步恢复到51.1%［2］。此后到2010年的13年间地方财政收入在全国财政收入中所占比重均不足50%。直至2011年开始逐步回升至50.6%，2012年占52.1%，2013年占53.4%。即，从1997年以后，地方财政收入在全国财政收入中所占比重在一个较长的时间段一直处在一个较低的水平线上，而且相较于之前的比重，存在较大差异。这一点至少表明了改革前后的变化是巨大的。

改革开放三十多年间，地方财政收入在国家总体财政收入中下降了近32个百分点。尤其是分税制改革以后，长期徘徊在50%左右。这一现象集中说明了这段时期内，中央的财政集权趋势得到了加强，地方政府的财政收入在一定程度上被削减。然而地方财政被削弱的同时，带来的是地方财政支出负担的加重。从支出总量来看，地方财政支出占全国财政支出比重在1978年为52.6%，到1994年增加到69.7%，2004年该比重占到72.3%，此后四年一直呈上升趋势，到2009年突破80%［3］。后持续上涨，2012年占到85.1%，2013年占85.4%。

图1：地方政府财政收支占全国财政收支比重折线图

结合数据可以看出，地方政府在收入比重下降的情况下，其支出的责任却在逐步扩大。地方政府越来越多地承担了较大的财政支出，政府间财权的配置，以及财权与事权的适应状况是不尽合理的。财权的收缩与事权的扩大，让地方政府面临财政紧张的状况。税收收入的不足以及财政支出负担的沉重，让本来就需要大量依靠地方财政为物质基础和经济保障公共服务领域的投入受到影响。财力的不足让公共服务均等化的进程受到了削弱。同时，也由于地方的税收收入受到一定限制，地方政府不得不多渠道寻找财源用以弥补税收收入不足的问题。

（二）地方财政支出偏向经济建设，公共服务供给受到忽视

我国的财政分权体系被称为“中国式分权”［4］，即这一机制激励了地方政府为经济增长而竞争的行为，而公共服务的供给则受到忽视。在分权背景以及财政收支不符的影响下，地方政府开始为经济的增长而进行持续竞争。主要表现为对基础设施建设的偏好明显。一方面通过城市建设来实现招商引资的效果，另一方面各大工程建设可以带动地区经济总量的上升。

而同时，以GDP为导向的地方政府考核指标也使得地方在非经济性的公共物品的供给上缺乏热情。基本公共服务支出的衡量指标对地方政府竞争中的政绩情况不能起到明显的带动作用。在基本公共服务领域供给不足的情况下又出现了大量公共资源被浪费于“政绩工程”的现象。政府财政支出偏向经济建设而非服务支出，分权体制所带来的激励效果对公共服务均等化而言实际上是一种负面激励。公共服务投入的总量受到财政收支的限制的同时，重要性也被忽视了。

（三）转移支付制度的缺陷削弱了地方公共服务的职能

分税制改革后确立的转移支付制度在一定程度上缓解了地方财政紧张的状况，尤其是在遭遇突发事件、大型自然灾害等情况下作用明显。但是在日常财政运转过程中，现行转移支付制度的不完善不规范使得地方政府所获得的数量有限，存在形式也比较单一。大多数以“打补丁”的形式存在，只能以治标的形式解决现有最迫切的开支问题，而不能从整体上理顺收支的平衡，按照系统化的原则来对地方财政问题进行标本兼治。

除了总量指标的衡量方法以外，结构指标的衡量方法也是考察财政分权度的重要办法。具体所依据的主要是税收收入结构指标、政府间补助结构指标，以及财政支出结构指标。其中政府间补助结构指标通常有一般性补助和专项补助。2006年我国中央对地方的转移支付总额为9144亿元，一般性的转移支付为4732亿，所占比重51.75%，专项转移支付4412亿，所占比重48.25%。转移支付的一大目的是实现这一制度的均衡功能，而均等化作用最为显著的就是一般性转移支付中的均衡性转移支付。“2007年均衡性转移支付增长64%，2008年增幅下滑至40%，2009年仅增长12%，均衡性转移支付增长率逐年下降。2009年均衡性转移支付占地方财力的比重为8.47%，比2008年下降了0.24个百分点。”［5］

均衡性转移支付类型增量的不断下降，让这一制度的均衡功能逐步弱化。削弱了转移支付的政策效果，出现了地方公共服务供给率的差异。财政分权理论认为财政分权可以鼓励地方政府更加关注本地居民的偏好，增加公共服务供给，实现社会福利水平的提升。但是由于公共服务的外部性以及地方政府间财政能力的差距影响，实际中导致了地方政府公共服务供给水平低下，地区间公共服务供给失衡。

五、地方政府基本公共服务均等化的实现路径

（一）明晰政府间事权划分，合理分配财权及收入，保障地方政府财政收支的总平衡

从已有研究中可以看出，在研究中央与地方政财权力分配时有“零和博弈”与“非零和博弈”两种观点。前一种观点可以简单概括为：在一定时期内，如果中央的权力扩大，那么地方的权力就会相对缩小。但其实中央与地方在财政权力及利益的分配过程中并不一定是一种此消彼长的关系，也许可以找到一种权衡路径来避免传统意义上的持续而紧张的相互冲突，这就是“非零和博弈”观点。即一方面，从政治制度的规定性上来说，央地之间是一种政治集权的关系，政治集权的存在使央地关系必须具有很强的竞合属性。但由于事实上地方政府已经成为经济自治主体，因而它与中央不再是纯粹的命令与服从的关系，而是呈现出一种事实上的互动关系［6］。

从这一角度来看，首先，中央与地方之间的政治集权关系是必要的。分税制改革财权上收，事权下放的作法体现了这一观点。但是现行财政体制运行中的诸多不完善大大削弱了政治集权的权威性。尤其是事权与财权划分的模糊，使得这一做法的合理性受到质疑。因此，这一问题的解决可以有效避免合理性危机。首先就需要明确政府间事权划分的原则。事权的分配不是简单的平均分配，需要根据各级政府的实际情况来考虑分配状况。所以首先应该秉持与实际相结合的原则。第二，就是要根据政府的职能来划分事权，主要体现在政府与市场的关系方面。什么样的产品和服务该由政府来提供，哪些领域又是政府应该退出而市场主导的地方。只有在结合实际的基础上，明确了政府的具体职能，才能对事权的划分做出有效判断。根据政府的职能分工及受益范围，可以将政府事权划分为纯中央事权、纯地方事权、中央承办地方协助、地方承办中央资助等四类事权［7］。第三，就是要完善政府间的收入与支出划分措施，确保以事权定财权，以开支定税收的办法。重新调整之前的收入分配结构。并且以法律或相关制度规定的办法来将这一做法稳定下来。只有当事权的划分以及财权和收入的分配清晰、匹配，财政让地方政府的财政收支实现总体平衡，为地方公共服务均等化的实现提供基本的财力保障。

（二）建立和完善以公共服务均等化为核心的专项转移支付制度

政府间的非零和博弈与协作的理念强调的是双方的协调与合作。只有地方政府的良性运转才能保障中央的有效治理。转移支付制度是实现地区财力均等，促进公共服务均等化的重要工具。现行转移支付制度以一般性转移支付为主，但是一般性转移支付的具体用途难以有效地锁定在公共服务领域，如果能形成完整良性的中央与地方间的转移支付机制，可以推动双方的协调，有效实现二者合作。

要发挥转移支付制度对地方政府公共服务均等化的推动作用，就要构建起以公共服务均等化为核心的“专项转移支付”制度。具体来讲，可以借鉴印度的有效经验，即由提出一个中央政府和地方政府来共同完成的多年期、有期限的公共服务计划项目，辅助以贷款和补助两种形式完成转移支付。通过中央与地方之间的项目合作，以贷款等形式完成对地方财政的补助。这种办法既可以分担责任，分担风险，两级政府共同完成，地方政府可以提升公共服务的供给水平，同时从中央的补助和贷款优惠中得到收入补偿；中央政府不仅可以借此分担责任和相关事务，也通过这一形式的转移支付实现且加强了对地方政府公共服务项目提供情况的监督和管理。专项转移支付制度具有引导地方合理配置资源、方向明确、效果明显、便于监督的特点。如果能够将对地方政府的专项转移支付锁定在公共服务领域上，依据公共服务均等化的相关衡量指标对财力较弱、公共服务质量与水平与其他地区存在严重差距的地方进行专项转移支付，对结果与绩效进行全面监控、评估与反馈，确保资金真正用于地方公共服务项目，有效果和有效率地提升公民福利水平。

（三）构建对地方政府公共服务能力考核机制以及公民对公共服务的利益诉求机制

地方政府在不断的经济竞争过程中，形成了以经济发展、财政收入增长、城市建设为主的政府职能目标，上级政府在对地方政府的实际考察过程中也始终以GDP为导向，这样使得地方官员将极大的热情和资源投入到了这三个领域的不断建设之中，而始终对非经济性公共物品和服务的提供缺乏动力。针对此种情况，应该改善政治考核体系，将地方公共服务能力纳入考核指标之中，使之形成强化公共服务职能的动力，让地方公共产品及服务的供应现状得到改善，推动基本公共服务均等化的进一步实现。

实现公共服务均等化的目的在于构建服务型政府，实现公共利益的最大化。那么公民对产品与服务的诉求及偏好的表达就是至关重要的。应当构建起畅通的公民利益诉求机制，动态且持续性的向政府表达自身需求，通过不断地沟通与协商，形成公共偏好与集体选择，督促地方政府根据公民的利益诉求来进行公共产品和服务的供给，这样才能实现有效的、符合公众需求与满意度的公共服务均等化。

［1］李萍.财政体制简明图解［M］.北京：中国财政经济出版社，2010.135.

［2］［3］［5］崔运政.财政分权与完善地方财政体制研究［D］.财政部财政科学研究所，2011.

［4］傅勇.财政分权改革提高了地方财政激励强度吗［J］.财贸经济，2008，（07）.

［6］杨红伟.分散与重构：中央与地方权力关系的制度化研究——以中国分税制的产生为对象［D］.复旦大学，2007.216.

［7］朱柏铭.科学界定中央与地方政府之间的事权范围［J］.财政与税务，1998，（12）.

D630.1

A

1009-6566（2016）06-0033-05

2016-10-24

王千（1992—），女，四川成都人，首都师范大学管理学院硕士研究生，助研，研究方向为行政管理。