公共图书馆法人治理结构研究

（宁夏图书馆）

公共图书馆法人治理结构研究

韩彬（宁夏图书馆）

公共图书馆属于事业单位法人机构，建立法人治理结构是推动事业单位行政管理体制改革的有益探索。文章在阐述公共图书馆法人治理结构的概念及组成的基础上，研究了当前公共图书馆法人治理结构现状，明确了其中存在的问题，并提出了公共图书馆法人治理结构建立的路径。

公共图书馆；法人治理结构

法人治理结构源自企业组织生产经营活动的需要，近年来应用范围逐渐扩大至公益服务范畴。公共图书馆作为公益服务范畴，也在积极地探索构建法人治理结构。随着2011年《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等文件的颁布，明确了建立并完善法人治理结构的具体要求。随后，公共图书馆法人治理结构建设进入改革期，无锡图书馆、广州图书馆、深圳宝安区图书馆等，均建立了法人治理结构。公共图书馆法人治理结构的提出对强化图书馆公益服务目标，更好地开展公益服务提供了保障。［1］

1 公共图书馆法人治理结构概念及组成

1.1 概念

公共图书馆法人治理结构是将实现公共文化服务为目标，创建由利益相关方一起参与治理的管理运作模式，实现管理、决策、保障以及监督的科学化、规范化和制度化，全面提升服务水平。公共图书馆法人治理结构由利益相关者组建理事会，理事会负责图书馆事务的决策及图书馆负责人的聘用，通过互动互利、权责分明的机制，完成对利益相关者的激励与约束，推动图书馆实现科学发展。公共图书馆的法人治理结构和公司法人治理结构存在一定区别，其属于事业单位法人治理结构范围。事业单位的法人治理结构是为单位能更好行使独立决策权，科学开展自主管理、承担相应责任建立的组织机构与管理运作机制。从操作方面来讲，公共图书馆的法人治理结构是由管理层、决策层与监督层组成，彼此之间相互制约与协调。

1.2 组成

（1）管理层。公共图书馆的执行机构是管理层，主要负责理事会决策和日常事物的管理工作。管理层由馆长、副馆长等组成。馆长作为公共图书馆的法人代表，参与理事会重大决议，负责向理事会汇报工作，并接受理事会监督。管理层的主要职责是制定图书馆的年度工作计划、确定未来发展规划，对图书馆人事、财务以及行政等日常事务开展管理。

（2）决策层。决策层由理事会组成，成员主要来自政府部门人员、行政执行人以及社会人员，主体是社会人员。理事会制定公共图书馆的发展战略及未来规划，负责决策图书馆重大问题，主要职能是审定理事会章程、明确公共图书馆的发展方向以及当年的工作计划，聘任公共图书馆的负责人，审议图书馆财务、人事任用等方面的重要事项，推动图书馆和政府、社会大众间的沟通与交流等，与此同时，理事会能根据现实需要设定各自分支机构，比如监督委员会等。

（3）监督层。监督层由公共图书馆的理事会或者监事会下设的监督委员会来统筹负责。监事会的组成人员不是管理层，主要职能是监督理事会的决策合理性、决策执行情况以及财务情况等，监事会可以参加理事会会议，但无投票权。

2 公共图书馆法人治理结构建立的意义

2.1 便于公共图书馆实施科学治理

公共图书馆实施科学治理需要从以下两个方面考虑。①放权和自治。放权和自治是政府将图书馆治理权交代理机构，而政府主要负责宏观调控，具体事务决策权交由代理机构行使。公共图书馆法人治理结构的创建实现了图书馆治理的自治和放权，与此同时，法人治理结构也体现了让管理者参与管理的理念。②确保分权和制衡。改变目前决策、执行与监督三者间划分不清的局面，确保三者实现相互制约与分离。法人治理结构中，理事会是决策层，发挥决策权，但并不参与到公共图书馆的具体事务中，而监督层则由非管理层来承担，实现了监督、决策与执行的彼此制衡与分离。

2.2 推进公益性事业单位改革进程

我国事业单位改革始于2011年颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，其中明确提出公益性事业单位改革要建立完善的法人治理结构，政事分开，进一步理顺事业单位和政府间的关系，即确立“管办分离、政事分开”的目标。该模式是公益性事业单位今后改革的方向与目标，而创建法人治理结构则是实现这一目标的有意义的探索。［2］

3 我国公共图书馆法人治理结构建设现状

3.1 公共图书馆法人治理结构建设基本情况

2007年以来，上海、广东、浙江、重庆等地区开展了公共图书馆法人治理结构的试点工作，并且该项工作无论是在政策层面，还是实践层面一直都在稳步的推进中。2008年颁布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出公益性事业单位的改革应完善法人治理结构；2011年3月下发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》强调了事业单位改革的整体目标以及阶段性目标；7月下发的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》则明确提出了法人治理结构的指导意见。深圳公共图书馆就法人治理结构进行了试点，如，少儿图书馆、公共图书馆、博物馆、工人文化宫等均推行了法人治理结构管理模式。通过相关统计数据显示，在公共图书馆领域，已建立了无锡、深圳、广州等公共图书馆法人治理结构模式，成效显著。但是，实行公共图书馆治理结构的数量有限。自2014年后，公共图书馆法人治理结构进入推广阶段，理事会组建进程加快，如温州市公共图书馆聘用社会人士进入理事会，则标志公共图书馆法人治理结构建设进入了新阶段。［3］

3.2 公共图书馆法人治理结构建设存在的问题

（1）法人地位落实不到位。当前，公共图书馆法人治理结构的地位没有得到真正落实。虽然国内公共图书馆试点创建理事会，但理事会的决策权并未真正落实，不能很好行使决策权力。同时，理事会的人事聘用、财务管理、图书馆发展规划等职责也没有实现权力移交，不能真正履行监督、决策等方面的职能，管理效率低下。

（2）相关制度改革未落实。公共图书馆法人治理结构建设是一项系统性工程，涉及管理、财政和人事等多方行政管理职责。由于政府配套制度改革的推进需要一个过程，导致本该属于理事会来审定的内容，比如人事考核制度、薪资分配等成为一种形式，理事会的决策权还未能落到实处。

（3）社会理事参与积极性不高。理事一职属于公益性职位，没有报酬。同时，社会理事缺少一定的激励机制与培训模式，个人参政议事素质也有限，在公共图书馆的建设发展决议中不能提出中肯的建议，致使议事决策效能低下。［4］

4 公共图书馆法人治理结构构建措施

4.1 制定《公共图书馆基本法》

从当前公共图书馆法人治理结构的发展实践来看，我国并未制定《公共图书馆基本法》，这是导致法人治理结构创建的最大困难。通过实际调研发现，我国某些省市已经出台了当地图书馆的管理办法、条例及规章制度等。但因缺少具备法律效力的《公共图书馆基本法》，导致公共图书馆法人治理结构在人员构成、组织框架、职责权限、法律地位以及议事规则等多个方面无法可依，不利于公共图书馆的改革创新和科学发展。因此，要从我国公共图书馆发展的实际出发，出台国家层面的《公共图书馆基本法》，对开展公共图书馆法人治理制度给出法律层面的规定。比如确定政府和公共图书馆之间的关系、明确政府从管理向服务方向的转变、确立理事会是最高决策监督机构等，让理事会制度能做到有法可依，能从自身实际出发，建立由政府主导、创建真正意义上的图书馆法人治理结构体系，并确保其具有科学、可持续发展的动力。

4.2 建立公共图书馆理事会，厘清和政府部门间的关系

公共图书馆法人治理结构体系构建需由该馆提请发起，相关政府部门积极配合，组建理事会。公共图书馆的决策与监督机构是理事会，需由相关政府部门举办者、管理者、投资方、单位职工、社会人士及利益相关者组成，理事人员需要通过提请单位聘任产生，也可以由公共图书馆从实际情况出发自主决定。公共图书馆理事长由相关政府部门委任或委派，其他的理事则需要提请单位委任或由主管部门任免。理事会内的人员应为单数，总人数的确定需要参照公共图书馆的规模，并限定在5～15人。理事会内成员任期，一般为3～5年，可以连任。图书馆理事通过理事会会议负责处理日常事务。理事会会议需要由理事长定期召开。会议采取多数表决原则，当表决票数相同，理事长有权投决定票。理事会对重大事项进行表决时，需要经过全部理事的二分之一，就能通过并生效。理事会在正常休会期间，如果遇到重大事项需要经过全体决策，但是受制于条件的束缚而不能召开临时会议，需要通过书面形式征集全部理事的意见，由理事长按照民主集中制的原则来决策。主管部门需充分尊重理事会决议，对已经派出人员参加理事会的，需要在决策过程中，充分表达当事部门意见。此外，理事会还可以设定财务、人事等方面的专业委员会，聘请相关的专业人员任委员，为理事会决策提供咨询与管理服务。

同时，理事会作为决策与监督机构，主要是承担图书馆的财务预决算、发展规划制定等重大事项，根据相关规定履行人事管理等多个方面的职责，并对图书馆的运作进行监督。理事会负责具体事宜主要包含制定图书馆整体发展规划、审批财务预算方案，监督资金使用情况等。所以，要从公共图书馆的服务对象、规模等方面出发，科学确定理事会的规模与组成，以此为基础，厘清和政府部门间关系，履行监督与决策职责，并做到管办分离，确保自主运作。［5］

4.3 建立公开、法定的理事选任机制

政府部门作为公共图书馆的出资人代表，找到合适的人选显得较为重要。公共图书馆、政府部门以及社会理事的产生，都需创建公开、法定的理事推举机制。公共图书馆的主要负责人、副馆长以及党组负责人，可以按照一定比例定为理事；政府部门理事，则需要由政府部门委派，选派熟悉图书馆业务，并具有决策权力的人担任最合适；社会理事需要由民间机构、行业组织等进行推荐，也可考虑通过公开招聘的方式选出公共理事，并通过社会公选方式来体现并表达民意，理事长的产生并不应非要由政府部门分管负责人出任，也可由热心公益事业的人员担任，这不仅能体现政府行政放权，又能表达读者的观点与公共利益，更好地监督图书馆的绩效，确保图书馆对社会需求能及时作出相关的回应和服务的改进。

4.4 加强理事监督机制建设

理事会不仅是监督者，也应成为被监督者。通过大量的实践证明，理事作为监督者，外部理事应体现公益化倾向，需要从社会人的视角、广大读者的立场来审视公共图书馆存在的价值、发展的方向及公共文化服务的绩效。同时，作为被监督者，也需要建立“集体决策与个人负责”相结合的机制，理事拥有决策自主权，但同时还受到信息公开机制的束缚，为决策负责任，并确定科学的责任追究制度，确保能科学运用投票权行使职权，避免出现权力寻租现象。［6］

［1］周建华．公共图书馆法人治理结构的分析与思考［J］．图书馆建设，2014（12）：71－75，79.

［2］李冠南，孙慧明．公共图书馆法人治理机构建设现状及思考［J］．图书馆研究，2015（1）：1－5.

［3］许俊松．公共图书馆法人治理结构探索［J］．大学图书馆学刊，2014（6）：37－39.

［4］肖容梅．我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析［J］．国家图书馆学刊，2014（3）：22－28.

［5］李国新．公共图书馆法人治理：结构·现状·问题·前瞻［J］．图书与情报，2014（2）：1－6，9.

［6］刘芳．公共图书馆法人治理结构研究［J］．图书馆工作与研究，2015（11）：57－60.

Study on the Corporate Governance Structure of Public Library

Han Bin

It is beneficial for the public library,a legal entity,to establish a corporate governance structure so as to promote the reform of administrative management system.This article expounds the concept and composition of corporate governance of public library and analyzes its development status as well as existing problems.Meanwhile,it puts forward the path to establish the corporate governance structure of the public library.

Public Library;Corporate Governance Structure

G251；G258.2

B

1005－8214（2016）12－0063－03

韩彬（1963－），男，宁夏图书馆馆长，副研究馆员，研究方向：公共图书馆法人治理结构，西部图书馆区域联盟建设与发展。

2016－08－30［责任编辑］菊秋芳