顺应时代发展 回应社会关切——《中华人民共和国慈善法》出台的前前后后

导读

顺应时代发展 回应社会关切
——《中华人民共和国慈善法》出台的前前后后

《中华人民共和国慈善法》是社会领域的重要法律，其基础性和综合性地位不容置疑。认识和理解慈善法产生的背景、过程和需要明晰的问题是学习贯彻慈善法的基础功课，对慈善法的实施意义重大。

一、制定慈善法的必要性和意义

慈善法是社会领域的重要法律，是慈善制度建设的基础性、综合性法律。制定慈善法的必要性和重要意义，可以从以下几个方面来认识：

第一，制定慈善法，是发展慈善事业、规范慈善活动的需要。改革开放以来特别是近20年来，我国慈善事业步入良性发展轨道、处于较快发展时期。截至2015年2月，各级民政部门登记的社会组织总数超过66万个，涉及扶贫济困、救灾救援、助医助学等多个领域。特别是基金会发展不断提速，目前数量已达4600多个，总资产超过1000亿元，年支出超过400亿元。社会捐赠从2006年不足100亿元发展到目前的1000亿元左右，发展潜力巨大。经常开展慈善服务的志愿者达6500多万人，尤其是在汶川特大地震等重大自然灾害和奥运会等大型公益活动中，志愿者成为解难事、办大事的重要支撑。同时，我国慈善领域也出现了一些新情况、新问题：政府支持引导力度不够，慈善组织自身建设不足，行业自律机制尚未形成，社会氛围不够浓厚，等等。有的慈善组织内部治理不健全、运作不规范，影响到慈善的公信力和认可度。这些问题，既与慈善事业尚处于起步发展阶段有关，也与现行慈善法律制度不完备有关。这些都需要通过制定慈善法加以引导和规范，以推动社会治理创新，激发慈善组织活力，促进慈善事业健康发展。

第二，制定慈善法，是加强社会领域立法、全面推进依法治国的需要。党的十八届四中全会明确提出，要全面推进依法治国，加快形成完备的法律规范体系，运用法治思维和法治方式推动发展。进一步完善慈善法律制度，是全面推进依法治国的重要任务。经过各方多年的不懈努力，我国相继制定了一些涉及慈善活动的法律，主要包括公益事业捐赠法、红十字会法，合同法、信托法的有关内容涉及慈善活动，企业所得税法、个人所得税法在公益事业捐赠税收优惠等方面也作了规定。国务院还制定了《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规。一些地方还制定了慈善方面的地方性法规或政府规章。应当说，这些慈善法律法规在实践中发挥了积极作用。但总的来讲，现行慈善法律制度还相对滞后，缺乏整体性和系统性，与慈善事业蓬勃发展的新形势、新任务不相称，是社会领域立法的一个短板。2008年以来，全国人大代表共有800多人次提出制定慈善法的议案27件，突出反映了社会各方面的多年期盼。制定一部引导各方面社会力量从事慈善事业的基础性、综合性法律，加快补齐社会领域立法这块短板，是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措，是全面依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

第三，制定慈善法，是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的需要。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。党的十八大明确提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议把农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的基本标志，强调要广泛动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚，努力形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。扶贫济困是慈善应有之义和首要任务，发展慈善事业是脱贫攻坚不可或缺的重要力量。制定具有中国特色的慈善法，发挥立法的引领和推动作用，最大限度地鼓励支持民营企业、社会组织、个人等社会力量开展以扶贫济困为重点的慈善活动，有利于广泛汇聚社会帮扶资源，实现与精准扶贫、精准脱贫有效对接，有利于形成政府力量和社会力量的合力，实现慈善事业与社会救助的衔接互补，共同编密织牢民生安全网，为坚决打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标作出贡献。

第四，制定慈善法，是弘扬中华民族传统美德、培育和践行社会主义核心价值观的需要。慈心善行是中华民族的优秀美德和传统文化。在中华民族两千多年的历史长河中，仁爱大同、积德行善、博施众济等慈善思想生生不息、绵延不绝，慈幼、恤孤、济贫、赈饥等仁行善举薪火不断、世代传承。正是在这些慈善思想和慈善实践的作用下，自古以来，中华民族乐善好施、扶贫济困、守望相助等慈善行为有其深厚的文化基础和道德力量。在中国特色社会主义建设中，发展慈善事业，广泛动员社会力量支持慈善、参与慈善，积极支持社会成员关爱他人、保护弱者，是对中华民族优秀美德的传承，是对社会主义核心价值观的弘扬，有助于推动先富帮未富、最终实现共同富裕。制定慈善法，在全社会提倡、支持和鼓励助人为乐、团结友爱、无私奉献的志愿精神，有助于社会成员在仁行善举中不断累积道德力量，将社会主义核心价值观内化于心、外化于行，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供持久精神动力。

慈善法草案提请十二届全国人大四次会议审议，是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神的重要立法活动，是深入推进科学立法、民主立法的又一实践，是发挥全国人大代表在立法中主体作用的重要举措。全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，来自人民，最了解人民群众的呼声和意愿，由全国人民代表大会审议慈善法草案，代表通过认真审议将人民的意愿上升为国家意志，有利于广泛集中民智、凝聚共识，使慈善法充分体现全国人民的共同意愿，为法律的正确贯彻实施奠定更加坚实的基础，营造更加良好的氛围。

二、制定慈善法的指导思想和工作思路

制定慈善法的指导思想是高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持共享发展成果，立足中国国情和实际，创新慈善事业制度，发挥慈善立法的引领和推动作用，广泛动员社会力量开展社会救济和社会互助、志愿服务活动，激发全社会崇德向善力量，为推动中国特色慈善事业健康发展提供有力法制保障。

在慈善法草案的起草和修改工作中，注意把握了以下几点：

一是认真落实中央部署要求，突出慈善扶贫济困作用。党的十六届四中全会以来，中央对鼓励和支持发展慈善事业作出一系列重要部署，特别是党的十八届三中、四中、五中全会和中央扶贫开发工作会议，对支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用，广泛动员社会力量开展社会救济和社会互助、志愿服务活动，完善扶贫济困的税收政策，更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶等提出了明确要求。按照中央有关精神，慈善法突出鼓励和支持扶贫济困的慈善活动。在慈善活动定义中，把扶贫济困单列出来；在促进措施中，专条规定国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。采取这种特别的制度安排，目的就是要通过立法将更多的慈善资源引导、汇聚到扶贫济困这一重点领域，与政府实施的社会救助一道，合力助推脱贫攻坚，同时也向社会昭示党和国家缩小收入差距的不懈努力。

二是着力加强制度顶层设计，创新慈善体制机制。制定慈善法，认真贯彻了习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提出的创新我国慈善事业制度重要讲话精神，立足慈善制度的基础性、综合性法律的定位，在现有慈善事业有关规定的基础上，着力建立健全慈善领域基本制度，为慈善事业的发展创造良好的法制环境，提供便利条件。为落实党的十八届三中全会提出的公益慈善类社会组织成立时直接登记的精神，慈善法规定设立慈善组织可以直接向民政部门申请登记。为创新行政管理方式，慈善法将现行的慈善组织年检制度修改为年报制度。慈善法采用“大慈善”的概念，既突出扶贫济困，又包括促进教科文卫体等各项事业的发展，目的就是为慈善事业的全面发展提供法制保障。

三是立足我国国情和实际，坚持在发展中规范、在规范中发展。

慈善法汲取中华民族传统文化精华，同时借鉴国外慈善立法有益经验，力求为社会成员所认同、接受和践行；牢牢把握我国正处于社会主义初级阶段这个最大国情、最大实际，彰显扶贫济困、改善民生的立法本意；回应并解决慈善事业发展所面临的突出问题，激发慈善事业勃勃生机和无限活力。

总之，慈善法立足我国基本国情，从实际出发，坚持在发展中规范、在规范中发展。慈善法开宗明义“发展慈善事业”，也专章规定了发展慈善事业的促进措施，特别是有关降低慈善组织设立门槛，适度放开公开募捐资格，引入慈善信托等创制性规定。为切实回应社会有关加强对慈善活动管理的关切，慈善法从强化信息公开、加强慈善组织内部治理、规范慈善财产管理运用和构建行政监管、行业自律、社会监督相结合的监管体系等多个方面进行规范。这些规范和监督措施，是对慈善组织的基本要求，其目的在于提高慈善组织公信力，增强慈善活动透明度，预防一些有损慈善事业发展形象的行为发生。也就是说，规范是为了净化慈善环境，为了更好的发展。

三、慈善法草案起草和修改的主要工作情况

经党中央批准，制定慈善法，先后列入十一届、十二届全国人大常委会立法规划，并列入全国人大常委会2015年立法工作计划。根据工作部署，本届全国人大以来，内务司法委员会会同民政部等国务院有关部门，着手慈善法草案的研究起草工作。2014年2月，慈善立法领导小组成立，内务司法委员会收集整理了十届以来全国人大代表提出制定慈善法的议案，以及近几年来一些慈善专家在立法学术研讨会上的相关意见。组织人员对慈善领域的若干问题进行专题研究。赴一些地方和有关国家进行调研考察。就慈善法草案广泛征求各方面意见。分别召开地方、中央有关部门和专家学者座谈会，并就有关问题召开专题讨论会。经与各有关方面沟通协商，在取得基本共识的基础上，形成了慈善法草案，并提请全国人大常委会会议审议。

2015年10月底，十二届全国人大常委会第十七次会议对慈善法草案进行了初次审议。常委会组成人员和列席人员普遍认为，为规范慈善行为、促进慈善事业健康发展，制定慈善法很有必要。常委会对慈善法草案进行初次审议后，法工委将草案印发各省（区、市）和中央有关部门、单位、有关人民团体和社会组织、部分高等院校和研究机构、基层立法联系点等征求意见。在中国人大网全文公布草案向社会征求意见。法律委、内司委和法工委联合召开座谈会，听取中央有关部门、单位和部分全国人大代表，以及一些专家学者和慈善组织的意见。法律委、法工委就草案有关重点问题专门听取中央有关部门、单位和部分专家学者的意见，先后到一些地方进行调研，并与内司委、民政部等部门多次沟通协调，反复研究。根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行修改完善。在此基础上，提出了慈善法草案二次审议稿。

2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议对慈善法草案二次审议稿进行了审议。常委会组成人员和列席人员普遍认为，慈善法草案立足我国国情，针对当前慈善领域存在的突出问题，作了较为全面、系统的规定，对于进一步规范慈善活动，促进慈善事业健康发展，广泛动员全社会力量支持慈善、参与慈善，弘扬社会主义核心价值观和中华民族优秀文化传统，具有重要意义。草案二次审议稿较好地吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，更加完善。常委会第十八次会议决定将慈善法草案提请第十二届全国人民代表大会第四次会议审议。二次审议后，法律委员会、法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见，对草案二次审议稿进一步作了修改完善，形成了提交全国人民代表大会审议的慈善法草案。

2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议经审议表决通过了《中华人民共和国慈善法》，自2016年9月1日起施行。

四、慈善法的主要内容

慈善法修改稿分总则、慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、促进措施、监督管理、法律责任、附则等12章、112条。

（一）关于调整范围

慈善法的调整范围，即什么是慈善活动，哪些主体可以从事慈善活动，是慈善法首先要明确的问题。

1. 慈善活动的定义，主要是指扶贫、济困、救灾等方面的义行善举，这是我国慈善事业的重点，同时也包括其他有利于社会公共利益的活动。慈善法立足我国国情，结合慈善活动发展的趋势，规定慈善活动是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，在扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚，救助自然灾害等突发事件造成的损害，以及促进教科文卫体事业发展、保护环境等领域自愿开展的公益活动。在表现形式上，主要以捐赠款物、提供服务（即通常所说的“有钱出钱，有力出力”）为主，但又不局限于此；在慈善活动的内容上既突出扶贫济困，又涵盖其他领域，为慈善事业的进一步发展提供了广阔的空间。

2. 鼓励社会各方面力量开展慈善活动。慈善不是富人的专利，慈善人人可为。慈善事业的发展需要广泛动员社会各方面的力量，形成全社会支持慈善、参与慈善的浓厚氛围。为此，慈善法作了如下规定，一是在总则中规定，国家鼓励和支持自然人、法人和其他组织践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统美德，依法开展慈善活动。二是对慈善组织予以专章规范，突出慈善组织在慈善活动中的重要作用和突出地位。三是在附则中规定，城乡社区组织、单位，可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动；慈善组织以外的其他组织可以开展力所能及的慈善活动。

（二）关于慈善组织的规范与引导

慈善组织是我国慈善事业的活跃力量，在动员社会资源、提供公益服务等方面发挥了重要作用。大力发展各类慈善组织，规范慈善组织行为、确保其活动公开透明，是促进慈善事业健康发展的有效保证。慈善法规定，本法所称慈善组织，是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。

1. 明确慈善组织的设立程序。

慈善法通过明确慈善组织的设立条件和程序，鼓励兴办慈善组织。（1）慈善法规定，设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。符合本法规定条件的，准予登记并向社会公告；不符合本法规定条件的，不予登记并书面说明理由。（2）鼓励更多的非营利性组织从事慈善事业。慈善法规定，本法公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。符合慈善组织条件的，准予认定并向社会公告；不符合慈善组织条件的，不予认定并书面说明理由。（3）明确慈善组织的设立条件。慈善法对慈善组织应当符合的条件作了明确规定，其中包括以开展慈善活动为宗旨、不以营利为目的、有自己的名称和住所、有组织章程等。（4）慈善法规定，慈善组织的组织形式、登记管理的具体办法由国务院制定。

2. 规范慈善组织内部治理。慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。在具体内容上，慈善法作了如下规定：（1）规定慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，并接受政府有关部门的监督管理。（2）要求慈善组织履行年度报告义务。目前，根据有关行政法规的规定，民政部门对社会组织采取年检制度。根据简政放权、放管结合的要求，慈善法规定，慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。（3）为规范慈善组织与管理人员的关联交易行为，慈善法规定，慈善组织的发起人、主要捐赠人以及管理人员，不得利用其关联关系损害慈善组织、受益人的利益和社会公共利益；与慈善组织发生交易行为的，不得参与慈善组织有关该交易行为的决策，有关交易情况应当向社会公开。（4）规定慈善组织不得从事、资助危害国家安全和社会公共利益的活动，不得接受附加违反法律法规和违背社会公德条件的捐赠，不得对受益人附加违反法律法规和违背社会公德的条件。（5）明确慈善组织剩余财产处理原则。慈善法规定，慈善组织清算后的剩余财产，应当按照慈善组织章程的规定转给宗旨相同或者相近的慈善组织；章程未规定的，由民政部门主持转给宗旨相同或者相近的慈善组织，并向社会公告。

3. 强化慈善组织的信息公开义务。信息公开是规范慈善组织行为的重要抓手，要增强慈善组织公信力，把慈善事业做成人人信任的“透明口袋”，就必须要求慈善组织定期向社会公布有关信息。慈善法对此规定了以下内容：（1）信息公开的内容。一是规定慈善组织应当向社会公开组织章程和决策、执行、监督机构成员信息以及国务院民政部门要求公开的其他信息；慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告。具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。慈善信息公开应当真实、完整、及时。（2）慈善法针对慈善组织开展公开募捐和定向募捐的不同情况，明确规定了信息公开的对象、内容及其程序。慈善法规定，具有公开募捐资格的慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。慈善法还规定，慈善组织开展定向募捐的，应当及时向捐赠人告知募捐情况、募得款物的管理使用情况。（3）向受益人公开相关信息。慈善法规定，慈善组织、慈善信托的受托人应当向受益人告知其资助标准、工作流程和工作规范等信息。为了保护捐赠人和慈善信托委托人的隐私，慈善法规定，捐赠人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息，不得公开。

（三）关于慈善募捐和慈善捐赠

慈善募捐和慈善捐赠是慈善活动获得资金支持的主要方式。慈善法明确规定，慈善募捐包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐，并重点对慈善组织的公开募捐行为以及接受捐赠作了规范。

1. 适度扩大公开募捐的主体范围。按照我国现行有关法律、行政法规的规定，具有公开募捐资格的主体主要有红十字会、公募基金会、中华慈善总会及各地方设立的慈善会，具有公募资格的慈善组织数量和所占比例较小，还不足以有效吸纳社会慈善资源。慈善法对慈善组织的公开募捐资格作了规定，适度扩大了具有公开募捐资格的主体范围：一是规定，依法登记满二年的慈善组织可以申请公开募捐资格，其内部治理结构健全、运作规范的，民政部门应当发给公开募捐资格证书。二是明确，按照红十字会法、《基金会管理条例》等法律、行政法规的规定，自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体，由民政部门直接发给公开募捐资格证书。此外，对不具有公开募捐资格的组织或者个人，慈善法规定，其基于慈善目的可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐，并管理募得款物。

2. 明确公开募捐的方式及要求。公开募捐的方式包括在公共场所设置募捐箱；举办面向社会公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等；通过广播、电视、报刊等媒体发布募捐信息等。对设置募捐箱以及举办面向社会公众的义演、义赛、义卖等传统募捐方式，慈善法规定应当在慈善组织登记的民政部门管辖区域内进行。为适应信息社会慈善事业发展的客观需要，慈善法规定互联网募捐是公开募捐的方式之一，这样尽可能发挥互联网在慈善领域信息快速传播和需求定位准确的优势。同时，为了加强规范，慈善法要求慈善组织通过互联网开展募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。慈善法还要求广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商，应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。

3. 明确捐赠财产应当符合的要求。捐赠人捐赠的财产应当符合一定的要求，慈善法对此作了如下规定：（1）捐赠财产的合法性。捐赠人捐赠的财产应当是其有权处分的合法财产。（2）捐赠财产的类型。具体包括货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产。（3）对捐赠实物的，有更加严格的要求，即捐赠人捐赠的实物应当具有使用价值，符合安全、卫生、环保等标准。捐赠本企业产品的，应当依法承担产品质量责任和义务。

4. 慈善组织接受捐赠的特殊要求。慈善捐赠应当充分尊重捐赠人的捐赠意愿，实行捐赠自愿原则。捐赠人可以通过慈善组织捐赠财产，也可以直接向受益人捐赠。慈善法对通过慈善组织的捐赠从三个方面作了规范：一是规定慈善组织接受捐赠，应当向捐赠人开具由财政部门统一监（印）制的捐赠票据。二是规定慈善组织接受捐赠，应当与捐赠人就捐赠财产的种类、数量、质量、用途等内容签订书面捐赠协议。三是规定捐赠人与慈善组织约定捐赠财产的用途和受益人时，不得指定捐赠人的利害关系人作为受益人。

5. 捐赠人应当按照捐赠协议履行捐赠义务。慈善捐赠作为具有公益性质的捐赠，有必要针对捐赠人作出更具有约束性的规定。为此，慈善法在合同法规定基础上，对捐赠人以下两种情形的捐赠义务作了特殊规定：一是捐赠人通过广播、电视、报刊、互联网等媒体公开承诺捐赠的。二是捐赠财产用于扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚以及救助自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的慈善活动，并签订书面捐赠协议的。在上述两种情形中，违反捐赠协议逾期未交付财产，慈善组织或者其他接受捐赠的人可以要求交付。

（四）关于慈善信托

慈善信托属于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。慈善信托是开展慈善活动的一种特殊方式，考虑到我国慈善信托处于起步阶段，在慈善法中对其加以引导和规范，为慈善信托的发展营造良好的法制环境，有利于慈善信托规范发展。慈善法中慈善信托一章主要作了以下规定：

1. 明确慈善信托的备案制度。慈善法规定，设立慈善信托、确定受托人和监察人，应当采取书面形式。受托人应当在慈善信托文件签订之日起七日内，将相关文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案。

2. 确定受托人、监察人的范围。慈善法规定，一是慈善信托的受托人，可以由委托人确定其信赖的慈善组织或者信托公司担任。慈善信托的受托人违反信托义务或者难以履行职责的，委托人可以变更受托人。二是慈善信托的委托人根据需要，可以确定信托监察人。

3. 明确受托人、监察人的义务。慈善信托的受托人管理和处分信托财产，一是应当按照信托目的，恪尽职守，履行诚信、谨慎管理的义务；二是受托人应当根据信托文件和委托人的要求，及时向委托人报告信托事务处理情况、信托财产管理使用情况。关于信托监察人的义务，慈善法明确规定，信托监察人对受托人的行为进行监督，依法维护委托人和受益人的权益。

4. 明确慈善信托的法律适用。慈善法规定，慈善信托的设立、信托财产的管理、信托当事人、信托的终止和清算等事项，本法第五章未规定的，适用本法其他有关规定；本法未规定的，适用信托法的有关规定。

（五）关于慈善财产

慈善财产的使用直接关系到慈善活动能否实现其慈善目的，是规范慈善活动的核心要素。慈善法对此作了如下规定：

1. 规定慈善组织的财产来源。慈善法规定，慈善组织的财产包括发起人捐赠、资助的创始财产，募集的财产和其他合法财产。

2. 明确慈善财产应当全部用于慈善目的。慈善法规定，慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的，不得在发起人、捐赠人以及慈善组织成员中分配。任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善财产。

3. 规范慈善组织的投资行为。慈善法规定，慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的，应当遵循合法、安全、有效的原则，投资取得的收益应当全部用于慈善目的；重大投资方案应当经决策机构组成人员三分之二以上同意；慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬。

4. 确定慈善组织开展慈善活动的年度支出以及管理成本标准。慈善法规定，慈善组织应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产，并遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十，年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况；其他慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照上述原则制定。捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。

（六）关于规范慈善服务

慈善服务是慈善事业的重要组成部分，慈善组织和其他组织以及个人基于慈善目的，向社会或者他人提供的志愿无偿服务以及其他非营利服务，均属于慈善服务范畴。慈善法对慈善服务作了以下规定：一是公示与告知义务。慈善组织招募志愿者参与慈善服务，应当公示与慈善服务有关的全部信息，告知服务过程中可能发生的风险。二是实名登记义务。慈善组织应当对志愿者实名登记，并根据志愿者的要求，无偿、如实出具志愿服务记录证明。三是提供相应保障义务。慈善法规定，慈善组织安排志愿者参与慈善服务，应当与志愿者的年龄、文化程度、技能和身体状况相适应；慈善组织应当为志愿者参与慈善服务提供必要条件，保障志愿者的合法权益；慈善组织安排志愿者参与可能发生人身危险的慈善服务前，应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险。

（七）关于慈善事业发展的促进措施

慈善事业的健康发展需要政府的扶持。各级人民政府要正确认识慈善事业发展对保障和改善民生、实现社会和谐发展的积极作用，从金融、土地、慈善文化推广、慈善宣传等方面制定政策、采取措施，支持和鼓励慈善事业发展。

慈善法第九章专章规定了支持慈善发展的促进措施：一是为落实中央扶贫开发工作会议精神，慈善法规定国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。二是制定政策措施，为慈善活动提供帮助和指导。慈善法规定，县级以上人民政府应当根据经济社会发展情况，制定促进慈善事业发展的政策和措施。县级以上人民政府及其有关部门应当在各自职责范围内，向慈善组织、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，为慈善活动提供指导和帮助。三是慈善信息共享发布。慈善法规定，县级以上人民政府民政部门应当建立与其他部门之间的慈善信息共享机制。四是土地及金融政策支持。慈善组织开展扶贫、济困等慈善活动需要慈善服务设施用地的，可以依法申请使用国有划拨土地或者农村集体建设用地；国家为慈善事业提供金融政策支持，鼓励金融机构为慈善组织、慈善信托提供融资和结算等金融服务。五是培育公民的慈善意识。一方面，学校等教育机构应当将慈善文化纳入教育教学内容，鼓励高等学校培养慈善专业人才。另一方面，媒体应积极开展慈善公益宣传活动，普及慈善知识，传播慈善文化。六是建立慈善表彰制度，对在慈善事业发展中做出突出贡献的自然人、法人和其他组织予以表彰。

税收优惠是促进慈善事业发展的重要措施之一。慈善法对此作了以下几方面的规定：一是对慈善组织、捐赠人、受益人依法享受税收优惠问题作了原则规定。二是为了解决大额捐赠税前扣除比例不足的问题，慈善法专门规定，企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。

（八）关于监督管理

促进慈善事业发展，既要赋予慈善组织及其他主体自主性，激发慈善活力，也要通过监督管理进一步规范慈善行为，引导其健康有序发展。慈善法立足我国国情，对慈善活动的监督管理作了有针对性的规定。

1. 明确政府监管部门及其职责。慈善法规定，国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域慈善工作。县级以上人民政府有关部门依法在各自的职责范围内做好相关工作。慈善法同时对民政部门的监管职责、监管措施以及监管程序等作了明确具体的规定。

2. 提高行业自律水平。慈善法规定，慈善行业组织应当反映行业诉求，推动行业交流，提高慈善行业公信力，促进慈善事业发展。慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律。

3. 加强社会监督。为畅通社会公众对慈善活动中不良行为的投诉举报渠道，慈善法规定，任何单位和个人发现慈善组织、慈善信托有违法行为的，可以向民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报。民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织接到投诉、举报后，应当及时调查处理。国家鼓励公众、媒体对慈善活动进行监督，对假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产以及慈善组织、慈善信托的违法违规行为予以曝光，发挥舆论和社会监督作用。

五、需要说明的问题

（一）关于慈善法与公益事业捐赠法等相关法律的关系

慈善法是慈善制度建设的一部基础性、综合性法律。从我国现有法律看，涉及慈善活动的相关法律还有公益事业捐赠法、合同法、信托法和红十字会法等。这些法律大都对慈善活动的某一方面或者某些特殊主体作了规定。就慈善法与公益事业捐赠法、合同法的关系来看，公益事业捐赠法主要对向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业作了规定；合同法规定了赠与合同一章。这两部法律与慈善法有关慈善捐赠一章的内容有重合和交叉的地方。二者并行不悖，在各自的调整范围内继续适用，尤其是公益事业捐赠法对政府接受捐赠等特殊事项的规定，仍然继续适用；对二者不一致的内容，慈善法出台后，按照新法优于旧法的原则，适用慈善法。就慈善法与红十字会法的关系而言，按照红十字会法的规定，中国红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体。红十字会与一般的慈善组织相比有其特殊性，其组织、职责、经费与财产等事项，适用红十字会法的规定；红十字会开展募捐等事项，红十字会法未作规定或者仅作了原则规定的，可以适用慈善法的有关具体规定。

（二）关于慈善募捐与个人求助行为

有网上意见认为，慈善法规定不具有公开募捐资格的组织或者个人不得开展公开募捐，禁止了个人求助行为。这是没有全面了解慈善法的内容和相关规定的本意。按照慈善法的规定，慈善活动是指扶贫济困、扶助老幼病残等困难群体的公益活动。慈善法所调整的慈善募捐，是慈善组织为不特定的多数人开展的募捐行为。个人求助（包括乞讨等）行为不属于慈善法所调整的慈善活动。个人因自身或者其家庭成员出现困难，通过各种渠道、各种方式向社会求助，本法没有禁止。慈善法的立法目的之一，在于充分调动社会各方面的积极性参与慈善活动，让做好事更加容易，以利于改善困难群体的生活状况。

（三）关于慈善活动的税收优惠

在审议慈善法草案的过程中，一些常委会委员和全国人大代表提出，税收优惠是促进慈善事业发展的关键措施，目前对慈善活动税收优惠力度不大、效果不明显，草案的规定过于原则，建议进一步作具体的规定。从各方面反映的情况看，目前慈善活动税收优惠制度存在不系统、不完善的问题。但慈善活动税收优惠涉及慈善组织、捐赠人、受益人等多个主体，涉及慈善财产的取得、保有、流转等多个环节，在慈善法中对各个主体、各个环节涉及的税收优惠问题一一作出具体规定，目前还难以做到。为此，慈善法重点对慈善活动税收优惠的基本制度作了规定：一方面规定慈善组织、捐赠人和受益人依法享受税收优惠；另一方面，按照党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议精神，明确国家对扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策，其中也包括特殊的税收优惠政策；此外，还对企业大额捐赠结转扣除作了明确规定。有关慈善活动税收优惠的其他具体内容，可在下一步修改完善相关的单行税收法律时进一步研究，统筹考虑。

此外，慈善法对宗教团体和宗教场所开展慈善活动，未作特殊规定。主要是考虑到宗教团体和宗教场所通过设置功德箱等方式开展募捐，不属于慈善法调整的慈善募捐；宗教团体通过设立基金会等方式开展公开募捐的，应当遵守本法的规定。再有，慈善法对境外慈善组织来华开展相关活动也未作专门规定。境外非政府组织到中国境内开展活动，首先应当适用境外非政府组织管理法。

（本部分摘选自《中华人民共和国慈善法释义》）