教育法治视域中的中小学校长负责制探析

陈兴安

教育法治视域中的中小学校长负责制探析

陈兴安

在目前的教育法律体系和学校体制机制下，公立中小学校长作为一所学校的负责人，权限不明，“校长负责制”名不符实。行政部门聘任(任命)制下的校长负责制与尊重保障和落实学校办学自主权存在着一定矛盾。校长负责制实质上是一种行政首长负责制，是作为教育教学的专门机构——学校科层化的产物，这种制度安排在某种程度上使校长从教师身份中疏离出来，难以获得其他教师的心理认同，导致学校教育教学风气的不纯和办学活力的不足。科层制管理下校长负责制与“教育家办学”的改革方向和时代要求相冲突。应尽快制定、出台《公立学校法》，完善中小学校长负责制，通过立法推动教育行政方式的转变与依法治教。

政府；教育行政部门；校长负责制；现代学校制度；教育法治

提高教育质量和办学水平的关键，在于增强学校办学的主动性积极性，激发其活力。厘定政府及其教育行政部门与各级各类学校的权责，理顺政府及相关主管部门与学校之间的关系，尊重和保障学校依法享有的办学自主权，则是充分调动学校、校长和教职工等办学主体的主动性、创造性，释放学校教育的活力的前提条件。2010年，中共中央、国务院发布的《国家教育中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)年》针对现实教育中存在的“教育体制机制不完善，学校办学活力不足”的问题，指出“要以体制机制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验，加快重要领域和关键环节改革步伐，创新人才培养体制、办学体制、教育管理体制”，着力“建设现代学校制度”。[1]党的十八届三中全会决议中关于深化教育领域综合改革的论述中提出，要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。党的十八大四中全会明确提出依法治国、推进法治社会建设的治国理政的方略。依法治教是推进法治社会建设的重要组成部分。改革现行的学校教育体制机制，依照管办评分离的改革思路，实现落实和扩大学校办学自主权、完善学校内部治理结构的目标，首先必须解决目前教育法律中存在的空白和疏漏问题，比如加快《学校法》的制定，通过立法明确教育行政机关的权限，学校办学自主权的权力边界，学校章程的法律地位和法律效力等。在目前的教育法律体系和学校体制机制下，校长作为一所学校的负责人，可谓是学校的核心、灵魂。校长权限不明，权力受到牵制，在这种情况下，要落实和扩大学校的办学自主权，无疑是不现实的。就公办中小学而言，作为学校的主要负责人，校长的法律地位在现行法律中规定得过于笼统、抽象，相关规定之间似乎存在抵牾、冲突的嫌疑。本文拟围绕中小学校长负责制就政府与公立中小学校的相关法律问题作一讨论。

一、现行法律体系下的公立中小学校长负责制

(一)校长负责制的出台背景及相关法律规定

1985年中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，针对教育系统内长期以来存在的党政不分的管理体制，明确提出“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”。以求改变学校“党组织包揽一切”的状态。这是当代中国教育史上第一次由官方提出并以权威文件形式发布的正式校长负责制。

作为教育领域的基本法，由全国人大于1995年制定、通过的《教育法》对中小学校长的法律地位并未涉及，而是将其留给以后出台的其他教育法来规定。我国目前尚未出台有关学校的专门法律，关于公立中小学校长的法律地位的表述，主要体现在《义务教育法》(1986年4月12日通过，2006年6月29日修订)中。

《义务教育法》第二十六条明确规定:学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。依据这一法律规定，国务院教育行政部门——教育部于1991年6月颁布了《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》，从此建立了我国中小学校长资格制度。1996年3月9日以国家教育委员会令发布的《小学管理规程》第八条规定：小学实行校长负责制，校长全面负责学校行政工作。第三十三条：小学校长是学校行政负责人。校长应具备国家规定的任职资格，由学校设置者或设置者的上级主管部门任命或聘任；副校长及教导(总务)主任等人员由校长提名，按有关规定权限和程序任命或聘任。

与《义务教育法》对中小学校长的职权未作规定不同，《民办教育促进法》明确规定了校长的职权。第二十四条：民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使下列职权：(一)执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；(二)实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；(三)聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；(四)组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；(五)负责学校日常管理工作；(六)学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的其他授权。2004年2月25日由国务院常务会议通过的《民办教育促进法实施条例》第二十一条规定，民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权。

由《义务教育法》关于校长负责制与《民办教育促进法》不同的法律规定，可以见证时代变迁和部门本位的印迹，也体现出当时最高立法机关对政府行政权力全面管控公立中小学校的认可。2003年7月17日发布的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》(教政法2003，3号)进一步指出“要依法健全校内管理体制——中等及中等以下学校要依法健全校长负责制，完善校长决策程序”。

然而随着社会发展，建设法治国家和推进教育改革，教育法治已成为当下国人和教育界所共同面临和需要应对的现实课题。建设教育法治绝不只是政府及其教育行政部门的依法治教和依法治校，也不仅仅是全国人大或者人大常委会制定、审议通过几部教育方面的法律这么简单，它需要立法、行政、司法等机关和学校等教育机构及社会各方面等广泛、民主参与，需要完善立法，明确权责和职能分工，规范程序，各司其职，使教育事业健康、可持续发展，激发学校的办学活力。

(二)名不符实的“校长负责制”

我国现有的教育法律、法规体系尚不完备，对政府和学校关系的框架设计难言周全，导致各方在依法治教的实践中不免产生出许多矛盾、困惑和问题,集中体现在政府(教育行政部门)与学校(校长)的权限厘定不清，校长负责制有名无实，中小学的办学自主权难以落实等。例如，依据《教师法》，学校拥有对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩的考核权( 第二十二条)；同时规定教育行政部门对学校针对教师的考核工作进行指导、监督。(笔者认为，一般而言，这种指导、监督应被视为需附和的行政行为，应当以当事教师的申请为前提。)教师具备法定情形之一的(包括故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的； 体罚学生，经教育不改的；品行不良、侮辱学生，影响恶劣的)，由所在学校或者教育行政部门给予行政处分或者解聘(第三十七条)。到底是由学校还是教育行政机关行使处分、解聘权？因为法律规定的含糊或者不同法律之间规定不一致，就可能产生理解上的分歧，极容易导致教育管理实践上的困惑和矛盾。《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》提出，“学校要依法聘任具有相应资格的教师，依法与教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务与责任，尊重教师权利，落实和保障教师待遇”。 教育部《国家教育事业发展第十二个五年规划》则要求各地建立“国标、省考、县聘、校用”的中小学教师职业准入和管理制度。那么到底是校聘还是县聘呢？应当将相关法律和规范性文件尽快审查修订和议决，以适应和推动社会变革和教育发展。

二、教育法治视域下的中小学校长负责制问题剖析

按照现代社会依法行政和有限政府的法治原则，就政府而言，“法无授权皆禁止”；对公民和法人来说，“法无禁令皆可行”。从法源上说，由于我国教育专门法上的不健全，教育法律、法规基本上都是由教育行政机关草拟的，难免有部门本位的偏向，可谓先天不足；同时教育法律法规、规章的订立、修改不能适应教育改革、发展的现实需要，有时候甚而会制约教育的改革发展，可说是后天失调。于是乎政府和教育主管部门行使行政权力时，往往以教育行政法律、法规甚至是政府组织法的笼统授权作为其教育行政行为的法律依据。这种观念支配下的实践，导致政府权力膨胀，政事不分，政府职能呈现错位、越位和缺位；另一方面，造成学校办学自主权无法落实和校长负责制“权责不对应”、“有责无权”的状况。

(一)行政部门聘任(任命)制下的校长负责制与尊重保障和落实学校办学自主权存在着一定矛盾

1999年12月2日教育部印发的《教育部关于加强教育法制建设的意见》提出：“教育行政部门、政府有关部门依法行政，是实现依法治教的关键。各级教育行政部门要努力转变领导方式和管理方式，转变已经不能适应依法治国、依法行政要求的观念、工作习惯、工作方法，善于运用法律引导和保障教育的改革和发展，尊重、落实和维护学校的自主权。积极推进依法治校。”[2]教育部《国家教育事业发展第十二个五年规划》要求各地建立“国标、省考、县聘、校用”的中小学教师职业准入和管理制度。“建立健全招聘录用、考核评价、培训和退出等各级各类教师管理机制。全面实行聘任制度和岗位管理制度，实行新进人员公开招聘制度。推进管理人员职员制度建设。探索建立教师退出机制，不适应教学岗位需要的教师实行离岗培训，培训后仍然不能适应教师岗位要求的，可以实行调岗或另行安排工作；不符合教师资格标准要求的人员依法调整出教师队伍”。

2003年7月17日发布的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》(教政法2003，3号)进一步指出：实行依法治校，就是要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。[3]

然而，由于我国教育类相关法律、法规的不健全和对教育行政的不同理解，造成的现实状况是行政隶属关系下的校长，就像是县级教育行政机关的一个科员。这种产生方式在很大程度上决定了校长只能对上级负责，而难以做到对内和对下负责。对于主管者哪怕是不合理的意见和要求，校长一般情况下也得听从。听命于上级主管部门的校长既难以独立行使教育教学管理权，(校长缺少必要的人事管理权，无权处罚和任免教师，对学校的教育经费使用没有支配使用权。作为教育部行政规章的《小学管理规程》第三十三条规定，校长依法对学校实施管理。其主要职责包括贯彻执行国家的教育方针，执行教育法令法规和教育行政部门的指示、规定，遵循教育规律，提高教育质量。那么，倘若两者出现冲突、抵牾时，应当怎么办呢?一旦产生教育质量下滑等重大后果，又该由校长还是相关部门来承担责任？)还要对学校教育管理中存在和发生的问题负有责任，这种权限不明与权责不统一，导致校长的无从负责和无力负责。

校长负责制实质上是一种行政首长负责制，强调责任的对上不对下，是作为教育教学的专门机构——学校科层化的产物(《小学管理规程》第三十二条：小学可按编制设置校长、副校长、主任、教师和其他人员；教职工应服从校长的领导，认真完成本职工作)。这种制度安排在某种程度上使校长从教师身份中疏离出来，难以获得其他教师的心理认同，导致学校教育教学风气的不纯和办学活力的不足。

(二)科层制管理下校长负责制与“教育家办学”的改革方向和时代要求相冲突

教育部《国家教育事业发展第十二个五年规划》(2012.6)中提出要创新教育家办学制度。“改革校长选任制度。推动各地制订实施办法，开展面向全社会公开招聘和校内民主选拔各类学校校长试点，取得经验后加以推广。健全校长考核评价制度，引导校长潜心办学”。

中小学校长应是一位职业教育家，如果说这样的要求太过理想和苛刻，不切合现实，至少应该是全社会努力追求的目标和方向。尽管对于教育家标准的认识见仁见智，在笔者看来，具有炽热的教育情怀和坚定、高远的教育理想，并愿以此作为自己的终身职业，矢志不渝，努力实践，是每个教育家的共同特征。在科层制管理的校长负责制下，中小学校长常为权力所拘牵，受日常事务缠扰，不是疲于应付上级的监督、检查，就是忙着执行教育主管部门下达的任务、要求，难以将主要精力放在办学上。即便有些实践创新的想法和思路，也没有时间和精力去做，何况他们未必有这样做的权力和魄力。

外控式、科层制管理下的校长负责制，使校长无论是在对上还是对下，都能深切体会到权力的意味，可能导致其内心深处价值观的迁移和教育信念的流失。在这种学校文化氛围下，要实现师生平等、民主和谐、个体自尊独立的教育目标，其效果如何可想而知。

三、现代学校制度目标下的政府与中小学校之间法律权限界定与教育行政管理方式的转变

(一)政府与中小学法定权责的界定

“职权法定”是现代社会的基本法治原则。政府及其行政机关不能为自己立法、赋权。权力本身皆具有天然扩张性。因此必须通过完善和修订法律，来限定政府的权力界限，不能以其法定职责为由而任性立法(行政立法)、行政。立法上不能采取概括授权的方式，来规定行政权力的范围、阈限。既然法律法规赋予了学校自主办学权，政府及其行政部门在行使其指导、监督权时应当遵循什么原则、程序和尺度，也应当以法律、法规形式予以规范。对于法律规定的政府与学校之间存在的权力(利)重叠问题(比如对教师的聘用、考核和处罚权、财权等)和法律冲突问题，有必要以修法、立法和法律解释的形式尽快予以解决、澄清。基本思路应当是对政府行政部门收权、限权，对学校则适当放权、扩权，以推进政府职能转变，树立服务意识，实现政事分开，激发学校活力，提高教育教学水平。

(二)政府教育行政方式的转变

在依法治教的进程中，政府及其教育主管部门要克服“任性”行政，做到依法行政，就必须完成以下几个转变：即行政直接管理走向间接管理，由微观、具体管理走向宏观、目标管理，由全面管理走向侧重管理。要有所为，有所不为。要以遵守法律、法规为前提，严禁对学校具体办学活动直接干预(如以行政手段强制推行所谓的“高效课堂”教学模式等)。

转变政府管理教育的方式，必须减少和规范政府对学校的行政审批，培育专业教育服务机构，积极发挥行业协会、专业学会、教育基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用，提高各级教育行政部门综合运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施进行管理的能力。推进政校分开、管办分离。并改革学校人事管理制度。

(三)《学校法》框架下学校法律地位与教育行政部门的权限、职责

国务院《全面推进依法行政实施纲要》(2002年3月22日发布)在“转变政府职能，深化行政管理体制改革”部分中提出，要依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。笔者认为《纲要》中的这些要求，对推进学校教育改革、深化教育行政管理体制改革同样适用。因为教育不单是一项公益事业，也是一项现代社会政府为公众提供的一项公共服务。作为法律赋权的专门教育机构——学校依法享有的办学自主权理应得到尊重和保障。《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出“依法理顺政府和学校的关系,探索建立具有中国特色的学校制度。以公办学校财政拨款制度、人事管理制度改革为重点，扩大学校办学自主权，保障教师和学生的民主管理权”，要求明确各级政府教育管理责任，并提出“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，基本形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。

1.以法律形式明确政府与教育行政部门的法定职权和责任，并确保得到切实遵行。《教育法》第28条以列举和概括授权方式规定了学校及其他教育机构行使下列权利：“(1)按照章程自主管理；(2)组织实施教育教学活动；(3)招收学生或者其他受教育者；(4)对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；(5)对受教育者颁发相应的学业证书；(6)聘请教师及其职工，实施奖励或者处分；管理、使用本单位的设施和经费；(8)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；(9)法律、法规规定的其他权利。”现行教育法律、法规没有明确规定和授予各级政府及教育主管部门相关职权的教育具体行政行为，应被视为超越法定权限的违法行政行为，学校对这些具体行政行为可以依法申请行政诉讼。对于政府教育行政机关所依据的具体规范性文件，可以向上级政府或主管机关提起合法性审查。

2.完善校长聘任制。学校依法拥有教师工作的自主管理权(《教师法》第五条)。公立中小学校长作为该学校的法定代表人和决策者，理应享有与民办中小学校校长同等的法律地位，同样具有依法独立行使教育教学和行政管理职权。

依照管办评分离和政事分开的改革原则，改变校长由上级主管教育机关任命的制度安排，完善校长的产生方式和聘任制度，建议校长由学校推荐、个人自荐和面向社会公开招聘产生，并由区县政府聘任发布，打破其与教育行政机关的人事隶属关系。教育行政部门履行对校长候选人的资格审查权，对校长的审查、批准、监督、业务考核的职责。通过修订法律明确校长的权限，赋予和保障校长对教职工的任用权、依法独立决定学校教育经费用途的财权等。完善对校长的奖惩、监督(行政监督、民主监督和司法监督)和法律责任规定。

对于教育主管部门的违法、不当行政行为，包括非法干预校长办学自主权等，校长有权代表学校向上级政府提出撤销或确认违法的申请或提起行政诉讼，以维护其合法权益。

3.教育行政部门为学校(包括教师和校长)提供培训、相关信息、法律帮助等服务。现代学校教育是政府为公民所提供的一种社会公共服务，学校及其校长是这一公共事业的承担者和执行者。政府及教育行政部门在依法行使监管权的同时，应当为他们提供尽其可能的必要服务。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2010年)[DB/OL].中华人民共和国教育部网站，www.moe.edu.cn/srcsite.

[2]教育部法治办公室.教育部关于加强教育法制建设的意见[A].教育法律法规规章汇编[C].北京：教育科学出版社，2004.

[3]教育部法治办公室.教育部关于加强依法治校工作的若干意见[A].教育法律法规规章汇编[C].北京：教育科学出版社，2004.

责任编辑：陈兴安

陈兴安，天津市教育科学研究院副研究员，硕士，主要从事教育基本理论与教育史研究(天津 300191)。

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