贫困地区精准扶贫与农村社区协同发展的思考*

陈惠敏

(曲靖师范学院教师教育学院，云南曲靖 655011)



·热点问题·

贫困地区精准扶贫与农村社区协同发展的思考*

陈惠敏

(曲靖师范学院教师教育学院，云南曲靖 655011)

以贫困地区精准扶贫为研究对象，通过对云南省乌蒙山片区精准扶贫工作的实际调研，从精准扶贫和农村社区发展的关系入手，分析探讨二者协调发展的必要性，精准扶贫对农村社区发展的新挑战，在此基础上提出创新农村社区扶贫开发新理念、构建促进型农村社区组织、农村社区在精准扶贫和社区发展工作中全面贯彻五大发展理念的协同发展对策，能丰富和发展精准扶贫理论和社区发展理论，更好地指导贫困地区精准扶贫的推进和农村社区的建设，促进贫困地区经济的发展。能更好地促进精准扶贫与农村社区的协同发展，促进农村贫困地区到2020年全面脱贫，全面建成小康社会。

贫困地区 乌蒙山地区 精准扶贫 农村社区 协同发展

0 引言

农村社区精准扶贫就是以社区贫困人口和贫困家庭为对象，由农村社区组织根据党和国家精准扶贫政策和要求，结合社区实际和比较优势，组织社区成员充分利用扶贫发展资源，深入开展社区教育和发展优势特色产业，增强贫困人口自身发展能力，实现脱贫致富目标为主，并辅之适当的社会救济行为的扶贫方式，农村社区是精准扶贫的主体和各扶贫主体联系扶贫对象的桥梁，农村社区精准扶贫是国家推行精准扶贫工作的基础和核心。因此，实现农村贫困地区精准扶贫与社区协同发展是党和政府关注的重点，也是广大学者研究的热点。金一虹研究认为社区构筑与之互补的民间救助网不仅空间巨大，而且有许多行政所不具备的功能。如社会资源动员、促进贫困者参与扶贫、给困难群体以精神救助、促进不同阶层的互动以利于社会整合、根据困难群体具体需求细化服务等[1]。张亮晶等提出社区主导型发展视角下的参与式扶贫[2]。但这些研究成果并没有结合农村集中连片特困地区精准扶贫与农村社区协同发展视角进行研究，更没有体现农村成片贫困地区的特点进行探讨。因此，深入探讨农村社区与精准扶贫的协同发展，更能体现农村集中成片贫困地区的特点，如云南省乌蒙山片区的15个县(市、区)的贫困面都比较大，如会泽县有569个贫困村、43.8万贫困人口，宣威市有20多万贫困人口， 2014年底，昭通全市还有85个贫困乡镇、825个贫困村、133.67万贫困人口，特别是“农村地区贫困人口多、分布广、贫困发生率较高，返贫率较高”[3]许多贫困村都实行“易地搬迁”，如会泽县、宣威市、盐津县、禄劝县、武定县等分别完成“易地搬迁”20860、20873、4510、2699、2749户，易地搬迁扶贫模式必然打破传统的农村治理模式，迫切需要加快农村社区的发展，然而，在实际调研中发现，在贫困地区农村社区发展严重滞后，不适应农村精准扶贫发展的需要，因此结合农村精准扶贫发展的需要，深入探讨实现精准扶贫与农村社区的协同发展，能进一步推进精准扶贫工作，实现贫困地区和贫困家庭的跨越式发展，消除贫困，全面建成小康社会。

1 精准扶贫与农村社区发展的关系

精准扶贫与农村社区发展在扶贫理念、扶贫目标、扶贫路径、扶贫原则上具有一致性，因而农村精准扶贫的进程和农村社区的发展能够相互促进，相互影响，协同发展。

1.1 扶贫理念一致

“精准扶贫包括了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，其核心要义就是精准化理念”[4]。精准化理念是新时期扶贫工作的核心理念，必然贯穿于精准扶贫的全过程，具体体现为贫困户识别要精准，帮扶政策要精准，扶贫管理要精准，扶贫成效考核要精准。在精准扶贫进程中，无论是精准识别还是精准帮扶，无论是精准管理还是精准考核，都离不开农村社区的全面参与，习近平总书记指出，扶贫工作要真正做到“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”。因为在连片地区农村社区组织的扶贫理念同样是精准化理念。因为精准识别是一种自下而上的过程，一般实行的贫困户自愿申报、农村社区组织讨论、农村社区代表大会表决、乡镇政府审核公示、县级政府批准并建档立卡，在精准识别贫困户过程中，只有农村社区组织具有精准理念，才能做到精准识别，如在对乌蒙山片区精准扶贫的调查中，所有的社区都充分发挥了社区组织和社区代表的作用。同样农村社区组织要做到精准帮扶、精准管理和精准考核，同样要具有精准理念。因此，可以说精准扶贫的核心是精准理念，农村社区在扶贫工作中的理念同样是精准化理念，精准扶贫理念和农村社区发展理念完全一致。

1.2 扶贫目标一致

精准扶贫的目标是通过精准帮扶，帮助每个贫困人口、家庭、贫困村和贫困县、贫困片区实现跨越式发展，找到具有自身特色的致富路线，确保贫困人口、家庭、贫困村和贫困地区到2020年以前实现全面脱贫、整体脱贫，不在返贫，“加快贫困群体脱贫致富步伐，力争不让贫困群众在全面小康路上掉队”[5]。

贫困地区农村社区组织的目标主要包括服务目标和发展目标，一是服务目标，构建比较完善的社会保障体系和社区救助体系，在精准识别的基础上，确保社会保障和社区救助的精准，满足贫困人口的基本生活需要。二是发展目标。在精准识别贫困人口、贫困家庭、贫困村贫困原因的基础上，充分发挥贫困者在经济开发过程中的主体作用，促进贫困人口的社会参与，充分利用政府、社会的扶贫开发基金和贫困家庭和贫困村的比较优势，增加农村社区就业新机会，促进农村社区经济发展，实现贫困人口、贫困家庭、贫困村和贫困地区脱贫，在此基础上，进一步走出一条跨越式发展道路，促进农村的跨越式发展，全面建成小康社会。

1.3 扶贫路径一致

精准扶贫的路径主要体现在精准帮扶上，精准帮扶就是要帮助每一个贫困人口、每一户贫困家庭、每一个贫困村、每一个贫困地区探索出适合自身发展的发展路径，找准每个贫困家庭、贫困村和每个贫困地区的资源禀赋优势，按照扶贫到村、项目和资金到户，收益到人的精准扶贫路径，优先扶持贫困村发展规模经济经营主体，重点培育优势特色产业，特别是特色农业和养殖户，延伸特色农牧产品产业链，大力发展劳动密集型产业，提高农特产品附加值，还可以发展中国特色的共享经济，在保证贫困劳动力就业获得一定收入外，贫困人口和家庭可以以土地、扶贫发展资金等生产要素参与利润分配，进一步增加收入，夯实脱贫致富基础。

农村社区组织的经济发展路径同样体现在精准帮扶上，农村社区比较熟悉贫困户和贫困群体的比较优势，能更好地帮助贫困群体根据自己的比较优势，促进特色产业的形成和发展，实现贫困户和贫困群体的脱贫致富，同时还可以通过社区教育，培养适合特色产业发展需要的劳动力，通过教育培养和转移农村剩余劳动力，提高劳动生产率，增加劳动者收入，实现脱贫致富。

1.4 发展相辅相成

精准扶贫的核心任务是实现贫困人口的脱贫致富，而贫困地区农村社区发展的出发点和落脚点都是贫困人口的脱贫致富，对于贫困人口的脱贫致富都具有重要的作用，农村社区的经济扶贫和发展职能正好符合精准扶贫的核心任务。因此，农村社区发展在我国精准扶贫中发挥着十分重要的作用，是精准扶贫的基础和载体，也是精准扶贫进程中的重要主体，是我国精准扶贫的顺利进行提供了基层组织保障。精准扶贫的推进迫切需要农村社区组织的协同发展，农村社区组织也要依据精准扶贫的变化而变化，不断促进我国精准扶贫工作的良好运行，最后实现脱贫致富，二者在脱贫致富的发展进程中相辅相成，相互促进，共同推进贫困人口、贫困家庭、贫困村和贫困地区脱贫致富。

2 精准扶贫对农村社区发展的新挑战

为了更好地解决传统扶贫中出现的问题，实现共同富裕、全面建成小康社会的目标，精准扶贫应运而生，与传统扶贫方式比较，精准扶贫在扶贫理念、发展目标、扶贫路径、扶贫主体上都有所不同。农村社区组织是我国精准扶贫工作的基层组织和载体，发挥着十分重要的组织作用、桥梁作用。精准扶贫工作的推行，必然对农村社区发展提出新的挑战，推进农村社区组织扶贫和经济发展职能的转变。要真正实现精准扶贫和落后地区的跨越式发展，农村社区组织必须面对这些挑战，必须加快农村社区组织建设。

2.1 农村社区的自治能力不足

实现精准扶贫的目标必然要求农村社区组织具有比较强的自治能力。2015年中央一号文件提出要继续进行以农村社区自治试点工作，探索符合各地发展实际的村民自治形式，全面提高农村社区自我管理、自我组织和自我发展能力，在精确识别、精确帮扶、精确管理和精准考核中充分发挥自身的优势和能力。然而，在贫困地区农村精准扶贫进程中，农村社区自治组织不健全，没有充分发挥社区组织在精确识别中的作用，农村社区资金缺乏、社区工作人员素质比较低等，社区教育滞后，不能迅速培育提高贫困人口、贫困家庭和贫困村的自我发展能力，根据每个贫困人口、贫困家庭、贫困村的致贫原因、比较优势和市场需求，优化配置帮扶资源，科学制定并组织实施最精准帮扶计划，实现扶贫对象的自我发展、确保扶贫对象脱贫致富。

农村社区建设就是要建设农村自治社区模式，结合贫困地区的特点，“可以借鉴‘多村一社区’模式”[6]建设农村社区。近几年来特别是精准扶贫工作推进以来，农村社区发展比较快，但与精准扶贫的需求看差距比较大。主要表现为：(1)社区基金缺乏。在农村贫困地区，农村经济发展水平低，集体经济基础比较差，农村社区资金普遍缺乏，与精准帮扶要求差距大。(2)农村社区自治组织不健全，社区中介组织发展滞后，社区成员的参与率比较低。(3)社区干部和工作人员受教育水平比较低，大多数是中学以下水平，致使他们在精准扶贫工作中，很难开展精准帮扶工作，普遍缺乏深入开展教育和产业化扶贫的能力，缺乏精准管理能力，因此不能适应精准扶贫工作的新要求。

2.2 农村社区精准帮扶能力不强

精准帮扶就是要精准掌握贫困原因，采取精准帮扶对策，其中最主要的对策是通过扶持生产和就业，促进加快贫困地区的经济发展，形成优势特色产业，通过发展教育，提高就业率，使贫困人口脱贫致富。在精准扶贫进程中，农村社区贯穿于精准帮扶的全过程，要求农村社区组织具有更强的社区教育帮扶能力、产业帮扶能力、扶贫资源的优化配置能力和发展市场经济的能力。

但贫困地区的社区帮扶过程中，社区的帮扶能力不强，主要体现在：教育帮扶能力不强，社区教育发展滞后，主要表现为社区教育滞后，很难提高农村剩余劳动力的现代产业能力和技能，教育扶贫成效差。产业扶贫能力不强。由于农村社区普遍缺乏发展优势特色产业的资金、技术、技能，更缺乏发展优势产业的观念，产业发展能力不足，不能做大做强做特优势产业，产业帮扶效率低，同时缺乏发展市场经济和优化扶贫资源的配置能力，不能真正做到精准帮扶。

2.3 农村社区精准管理滞后

精准管理给农村社区建设提出了更高的要求，要求农村社区组织不仅做到精准识别，精准帮扶，而且能全面掌握精准扶贫规律，确保贫困者不返贫，同时在精准扶贫的基础上，探索社区跨越式发展规律，实现社区经济的跨越式发展。

但我国贫困地区的农村社区组织的自治能力不强、社区领导和社区工作人员的科学文化素质比较低，社区管理素质低，管理理念滞后，缺乏探索具有自身特色的跨越式发展道路、发展特色产业的能力，不能精准识别贫困对象、不能精准帮扶，特别缺乏发展现代产业的能力，很难做到精准管理。如：在乌蒙山片区的贫困村的农村社区调查时看出，许多社区组织负责人素质比较低，不适应精准管理的要求，不仅不能带领农村贫困人口摆脱贫困，甚至自己也成为贫困户。

3 精准扶贫背景下我国农村社区发展的对策

农村社区扶贫是我国精准扶贫的基础，在精准扶贫进程中发挥关键作用，甚至是实现精准扶贫工作的核心。当前，我国的扶贫工作已经转为精准扶贫，扶贫理念、扶贫重点、扶贫目标、扶贫路径和扶贫主体发生根本改变。作为精准扶贫的农村基层组织的农村社区，必须适应精准扶贫工作的新要求，根据精准扶贫提出的新挑战，构建新型农村社区组织，实现精准扶贫与农村社区组织的协同发展。

3.1 创新农村社区扶贫开发新理念

“扶贫开发与农村社区建设相结合，即农村社区扶贫不失为一种好的、符合我国国情的扶贫方式”[7]。要实现精准扶贫，必须更新农村社区扶贫理念。首先要树立精准扶贫理念。农村社区组织应主动识别扶贫对象及其贫困原因，分别采取不同的帮扶途径，如通过教育扶贫，提高就业率，通过扶持生产，形成特色产业，提高扶贫对象的收入，使一部分贫困人口脱贫致富，通过移民搬迁，改善贫困对象的生存和发展环境，通过低保政策和医疗救助扶持等多种途径，根据扶贫对象的差异性，采取不同的帮扶对策，实现精准扶贫。其次树立跨越式发展理念。农村社区组织应积极拓展扶贫路径，大力发展产业扶贫、教育扶贫、扩大扶贫资金，树立跨越式发展理念，形成跨越式发展道路，促进社区的跨越式发展。

3.2 构建促进型农村社区组织

促进型农村社区组织与城镇社区、“村改居”社区组织具有鲜明的区别，是指在贫困地区，包括少数民族地区、集中连片贫困地区、边疆地区和革命老区在政府的支持下建设的新型农村社区，能更好地促进贫困地区农村精准扶贫和农村社区的协同发展，如“多村-社区”模式和“政府支持型农村社区自治模式”，其职能除一般农村社区职能外，主要包括推进社区精准扶贫和促进社区经济发展，既要着眼推进村民的精准扶贫，更应面向未来，巩固精准扶贫成果，实现社区的跨越式发展，重点培育提高社区自我管理、自我组织和自我发展能力，促进社区的全面发展。

在农村成片贫困地区，特别是“易地搬迁”后必然使“农村新型社区取代传统的零星分散的乡村聚落是历史趋势”[8]为适应农村精准扶贫的需要，必须构建促进型农村社区组织；

我国集中连片贫困地区多处于边疆地区、民族地区、边远山区、革命老区，贫困人口居住分散、交通极其落后、社区参与意识不强、经济发展能力弱、移民搬迁安置难等特点，在贫困地区建设促进型农村社区，可以按照“多村一社区”模式建设农村社区。由于贫困地区正处于精准扶贫阶段，社区建设普遍缺乏资金，为了更好地推动社区运行，应构建“政府支持型农村社区自治模式”[9]，在政府支持下健全社区党组织和社区自治组织，全面推进行社区精准扶贫工作，促进社区经济发展和治理工作，实现社区的跨越式发展的新型农村社区。

3.3 在精准扶贫和社区协同发展中全面贯彻五大发展理念

党的十八届五中全会在总结我国发展经验教训的基础上，提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展新理念，要实现农村贫困地区的跨越式发展，必须在农村社区准扶贫和社区发展中以创新、绿色、开放、共享、协调五大理念为导向，促进社区准扶贫和社区发展。

3.3.1 建设创新型农村社区

实现农村社区精准扶贫和社区的跨越式发展，必须形成自己的特色产业和特色产品，要充分利用社区资源优势和比较优势，因地制宜，不断创新，创建社区特色品牌。特色“品牌”可以是一种特色产品，也可以是一种特色产业，重要的是能体现社区的比较优势，市场占有率高，具有广阔的市场前景，经济效益高，能提高社区农民的收入，能精准扶贫和促进社区的可持续发展。从贫困地区社区的调研看出，贫困地区之所以贫困，其中最重要的原因就是缺乏创新。因此，建设创新型农村社区是完成精准扶贫和促进贫困地区农村社区跨越式发展的关键。农村社区可以抓住精准扶贫的机遇，通过产、学、研扶贫，创新自己的特色品牌，全面实现精准扶贫和走出一条跨越式发展道路。

3.3.2 建设绿色农村社区

贫困地区，特别是连片特困地区大多处于边疆地区、民族地区和边远山区，如乌蒙山片区、石漠化地区，这些地区人均耕地少，土壤极其瘠薄，生态环境极其脆弱，水土流失极其严重。因此，建设绿色农村社区有利于改善生态环境，特别是发展山区特色农业产业，发展生态旅游，既能够改善生态环境，又能够增加农民收入，实现精准扶贫目标，促进农村社区经济发展，从而形成“绿水青山就是金山银山”[10]。如昭通许多农村社区大力发展苹果、花椒、核桃、天麻等特色产品和生物资源，农民深入增长比较快。

3.3.3 建设开放型农村社区

大多数贫困地区分布在边疆、有的分布在交通比较发达的地区，具有沿边开放的区位优势。因此，少数民族、边疆地区等连片贫困地区重点是建设开放型社区，形成自己的特色产业，充分利用对外开放的优势，发展外向型经济，促进经济发展。充分利用社区资源和社区外两种资源，开拓社区市场和其他社区市场和国外市场，促进社区经济的发展。同时在社区组织建构建中，应打破传统的自然村治理结构，构建跨区域、跨行业、跨民族的开放型农村社区，提高社区的管理水平。

3.3.4 建设共享型农村社区

“消除贫困是共享发展的最基本要求，也是实现共享发展的底线”[11]。贫困地区农村精准扶贫与社区的协同发展就是要实现农村社区贫困人口共享扶贫资源、共享发展资金、共同开发当地资源、生态环境保护、发展特色农业、发展生态农业、发展农村社区教育提高人力资本增量、发展民族旅游、进行科技创新、生态补偿等带来的收益，都是农村社区村民共同的收益，社区村民共同享受扶贫开发的成果，形成共享型农村社区。在贫困地区农村社区建设中真正做到所有村民全体参与、优化扶贫资源配置、人人享有扶贫发展成果的新型农村社区。如在农村社区组织组织下，在贫困地区发展农村专业组织合作社，农村贫困人口可以以贫困资金、土地、劳动力等要素参股，参与分红，实现共享经济。同时农村社区组织应根据共享型目标，深化管理体制改革，构建共享型管理体制，在社区组织产生、社区决策、社区功能定位、社区机制运中真正贯彻共享理念。

3.3.5 建设协调型农村新型社区

在我国11个连片特困片区中，无论那一个片区都具有跨省和跨地区的特点，“跨省连片特困区在民族、文化、地缘性等方面存在相似，有着强烈的反贫困内驱合作动机”[12]。而这些连片贫困地区又具有十分重要的战略地区优势，因此，为了更好地促进农村社区与精准扶贫的协同发展，必须进一步树立协调发展理念，促进跨省、市(州)、县(区、市)、乡(镇)、村的协调发展，共同促进农村社区与精准扶贫的协同发展。主要通过构建跨省合作，实现省际合作，成立社区协调发展组织，协调社区间的矛盾，协调社区间的协同发展。如：鲁布革布依族苗族乡、贵州省兴义市恫利乡、广西壮族自治区西林县八大河乡建立的社区协调发展组织，比较好地协调了社区矛盾，充分利用跨省资源优势，促进了社区经济的发展； 同时通过构建不同市、区、县和乡镇农村社区组织之间的协调发展组织，共同促进不同地区社区之间的发展，实现区域合作； 构建城乡合作组织，实现城乡协调发展； 构建农村社区内部协调发展组织结构，实现社区内部的协调发展。

[1] 金一虹.社区：消除城市贫困的实践和机制.南京社会科学， 2005， 11： 89～94

[2] 张亮晶， 杨瑚，尚明瑞.社区主导型发展视角下的参与式扶贫研究.商场现代化， 2010， 25： 212～213

[3] 荣 莉. 西南连片特困区的农村扶贫模式创新与思考.中国农业资源与区划， 2015, 36(5): 110～114

[4] 唐任伍. 习近平精准扶贫思想阐释.人民论坛， 2015，(10下)： 28～30

[5] 刘道平. 制约农村贫困群体进入全面小康的因素及对策.农村经济, 2015，(7)： 55～59

[6] 冯瑞明. 刍议贫困地区农村社区模式构建及发展.经济问题， 2009, 16(5): 93～95

[7] 王海燕. 我国扶贫历程及其探索.安徽工业大学学报(社会科学版)， 2002, 19(3): 43～45

[8] 渠立权， 邵远征，舒帮.农村新型社区建设的可行性评价方法和规划体系.中国农业资源与区划， 2014, 35(1): 89～94

[9] 荀关玉. 西部城镇社区组织研究.人民出版社， 2011， 102～103

[10]贵康． 绿水青山就是金山银山——科技创新驱动贵州中药民族药产业凸显生态经济优势．贵州日报， 2013-11-04

[11]张来明. 坚持共享发展 促进共同富裕.中国发展观察, 2016，(3)： 23～26

[12]荣莉. 西南连片特困区的农村扶贫模式创新与思考.中国农业资源与区划， 2015, 36(5): 110～114

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THE COORDINATED DEVELOPMENT BETWEEN THE TARGETED POVERTY ALLEVIATION AND RURAL COMMUNITY*IN POVERTY-STRICKEN AREAS

Chen Huimin

(College of Teacher Education， Qujing Normal University， Qujing， Yunnan 655011，China)

Taking the targeted poverty alleviation in poverty-stricken areas as a research object, based on the empirical investigation, this paper explored the coordinated development mode between the targeted poverty alleviation and rural community, analyzed the necessities and the new challenges of poverty alleviation, which aimed to comprehensively complete the poverty alleviation task, promote a leapfrog development of the poverty-stricken areas, and build a moderately prosperous society. And then, it put forward some new ideas on innovating the poverty alleviation tasks and constructing a progressive mode for rural community organizations, and the coordinated development strategy of comprehensively implementation of the five concepts on development. The suggestions can promote the theories of targeted poverty alleviation and community development, provide better guidance for the progress in poverty alleviation and community construction in rural areas, and realize a moderately prosperous society by the year 2020.

poverty-stricken areas; Wumeng Mountainous area; targeted poverty alleviation; rural areas; coordinated development

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160903

2015-09-24

陈惠敏(1966—)，女，云南曲靖人，副教授。研究方向：社区组织。Email： 1034740309@qq.com

云南省哲学社会科学创新团队“云南乌蒙山片区扶贫开发研究创新团队的阶段性成果”(2014cx03)

F313

A

1005-9121[2016]09-0010-06