柯桥区国土高效审批改革工作的若干做法与思考

绍兴市国土资源局　朱君艳　袁　丹　赵　娟

柯桥区国土高效审批改革工作的若干做法与思考

绍兴市国土资源局朱君艳袁丹赵娟

2 013年6月，浙江省政府批准绍兴市柯桥区开展企业投资项目高效审批试点工作；同年10月，绍兴市进行了撤县设区等行政区划调整。在此背景下，绍兴市国土资源系统以减少审批环节、提高审批效率、推动三区融合为切入点，同步启动了新一轮的国土行政审批制度改革。

一、基本做法

1.试点先行

柯桥区探索建立了“提前介入、并联审批，改进流程、提高效率，集体会审、纪委监督，模拟征地、消除纠纷”的国土高效审批新模式。一是助推审批“大并联”。在国土内部并联审批的基础上，助推项目备案、水保、环评、能评、规划方案编制、地质勘查和施工图设计同步进行。二是立足项目“造流程”。再造项目审批流程图，明确环节、限定时间，农转用与土地征收审批15天、土地出让方案编制3天等，做到步步有据。三是引入监管“新手段”。对所有高效审批事项实行集体会审，会审情况上报柯桥区纪委电子检测系统，全程实时监控。四是服务群众“亮新招”。实施模拟征地，提前发放征收土地意见征询书，明确同意率达标才能报批（重点项目的意见征询确认同意率必须达到相关权利人的80%以上，其它项目90%以上），尊重群众意愿，减少征地纠纷。

2.市级跟进

一是对应放权。对省已委托下放给地级市的审批权限如标准农田占补（置换）方案审核、违法用地确认等事项，以部门联合发文等形式下放至各区、县（市），对省未委托下放的审批权限如农村土地综合整治项目验收等，则以见章盖章形式下放。二是扩展放权。对审批权限为地市级的事项，如市批农转用、2公顷以上临时用地审批等，以“可放尽放”为原则，通过绍兴市政府发文，下放至各区、县（市）。三是区内放权。抓好全市、突出本级，2015年绍兴市政府和市国土资源局将市直的土地出让、土地收回、项目复核验收等涉及土地利用与资产处置方面的13项行政审批和内部管理事项同步下放至越城区、市直各开发区及对应分局，基本做到了“放无可放”。

3.模式出新

一是政府主导。绍兴市政府在此轮高效审批改革中发挥了主导作用，审批事项基本皆由市政府发文进行下放，同时市政府又发文明确了委托授章形式，将“绍兴市人民政府土地审批专用章（X）”授予各区、县（市）（含市直开发区）使用。二是部门协同。市监察部门从权责一致入手，出台了行政审批责任追究办法及监督考核办法等，市公安局、市农业局又分别与市国土资源局联合发文，就私人建房中的分户登记、标准农田审批等热点难点问题作了进一步明确。三是国土细耕。推进点线面三层优化，立足下放事项这个点，从线上明细则优流程，从面上定规范出制度，先后制定出台了工作要求、实施意见、管理通知、监管办法等；推行“人事同步”“权责同行”，越城区分局划转给越城区作为其政府工作部门，其他直属分局接受双重领导，中心所与乡镇国土所划转给越城区（开发区）管理。

二、主要成效

1.构建了纵横联动的审批机制

绍兴市国土资源系统构建了“横向联审”“纵向联动”的审批机制。在“横向联审”方面，市本级建立了“市行政审批中心窗口-市国土大厅窗口-市直属开发区窗口”全区域全覆盖的横向审批网络；越城、柯桥、上虞建立了“三区”耕地占补平衡利益共享机制、涉土重大计划和重大项目用地等定期会商制度，加强统筹和协调。在“纵向联动”方面，建立了“市行政审批中心-市直属各分局-乡镇国土所”金字塔型三级联动的便民服务体系；同时，着力推进全市不动产登记“一张网”建设，推进土地房产信息共享，努力实现“让数据网上走，不让群众到处跑”。

2.优化了便民惠民的服务体系

绍兴此轮高效审批改革，进一步优化了流程，创新了机制，推进了便民服务。一是优化窗口审批。按照“权力审批事项进驻窗口到位、部门对窗口授权到位”的“二到位”原则，基本实现清单之外无权力、窗口之外无审批；对窗口改“受理”模式为“办理”模式，缩短审批时限，提高即时办结率。对外公布的96项权力事项，除行政处罚和行政强制外，基本都进驻窗口；进驻窗口的事项办理承诺时限较法定期限平均提速76%，其中11项已实现一日办结。二是推行“格式化”服务。以不动产统一登记为契机，建立“分中心”运行机制，市本级设立5个分中心，整合国土分局、乡镇国土所力量，实行市国土局、越城区（开发区）政府双重领导，在放权纵向到底的基础上实行统一流程、统一标准、统一系统的标准化管理和实地监管考核，实现审批提速、服务提档。三是搭建“阳光平台”。将网络延伸至乡镇国土所，实现内部审批信息化；加强网络平台建设，在矿业权出让网上公开交易的同时，逐步推行国有建设用地使用权出让网上交易，把权力运行全面置于“阳光”下。

3.完善了全方位的监督管理

绍兴搭建了较为严密的制度框架，构建了与之相适应的全方位、立体化的监管体系。一是多层次构建会商制度。市政府不定期召开城市土地经营管理领导小组会议、每月一次的市区经营性用地联席会议，研究决定市区经营性用地出让工作；市国土局资源召开每周一次的“三区”融合国土会商会议，对土地管理具体事项进行沟通商议；越城区、市直各开发区定期召开集体会审会议，对辖区内的土地管理事务集体讨论决策。二是多措施强化合力监管。市政府下发了《绍兴市及越城区涉及市直开发区行政审批“授章用章、见章盖章”管理办法》，市监察局出台了《绍兴市行政审批监督考核办法》《绍兴市行政审批问责办法》，市国土资源局与越城区、市直各开发区分别联合印发了《关于进一步做好国土行政审批和内部管理事项下放（授权委托）工作的意见》，市国土资源局另在系统内部制定了《关于进一步加强国土行政审批和内部管理下放事项监管工作的通知》等文件，明确职责、落实权力运行具体制约措施。三是多方面推进“阳光体系”。全面梳理国土管理权力清单和责任清单，明确国土各部门和各岗位的工作职责和监管职责，用“两张清单”强化权责一致；通过门户网站一次告知、审批窗口一本册子和一张流程图纸、工作人员手头一本记事本子，用“四个一”优化审批服务；定期和不定期组织批前抽查、案卷评查、中期评估等，用监督监管约束规范行政行为。

三、几点思考

1.关于下步绍兴国土审批改革的几点考虑

一是推进涉矿审批改革。绍兴此轮高效审批改革中，涉土方面先行一步已放得较为彻底，下步将着力推进涉矿方面的改革，继续下放矿业权抵押备案、矿产资源储量评审备案、矿产资源开发利用年检、矿产资源开发利用方案审查等事项，确保涉土涉矿审批“两手改两手优”。二是推进便民措施下沉。做好做强不动产统一登记分中心，将其打造成“国土小窗口”，在条件成熟的基础上，可将下放审批事项逐步纳入分中心办理，“一门”在基层，“一窗”办业务。三是推进“三区”有效融合。在实现越城、柯桥、上虞不动产登记统一发证、耕地占补利益共享、重大事项定期会商的基础上，进一步推进“三区”在土地出让计划、矿产资源规划上的管控及网上统一交易的力度。

2.关于行政审批改革纵深推进的几点看法

目前，行政审批改革多集中于纵向改革，各部门权力事项依权逐级下放，审批效率得到很大提高，但部门之间有时还存在沟通不够及时、审批不够高效等问题，需进一步深化横向审批制度改革，可以用一盘棋的思想，在区、县（市）探索建立行政审批大部门，将部门审批权限纳入到大部门管理，进一步健全“放、接、管、服”协同推进的配套政策，实现“一个部门统筹管理、其他部门联动监管”的行政审批机制，形成政令更为通畅，上下联动、左右互动更为高效的审批格局。就国土资源部门而言，可着力推进国土“一张网”管理。目前国土网上审批推进较为顺利，各条业务线基本都实现了网上报批、备案和监管等，但基本又都各自为政。对此，可在进一步加强国土审批信息化建设的同时，将各条业务线的数据进行梳理整合，实行国土“一张网”管理。

3.关于进一步完善行政审批监管体制的几点想法

此轮国土行政审批制度改革后，实现了审批权限能放则放、审批流程能优则优，但是目前权限的下放主要以委托下放、见章盖章的形式进行，一旦发生复议、诉讼等纠纷，主体仍是委托机关或最后盖章部门，这在一定程度上偏离了“权责一致”的初衷，必须在规章制度甚至法律法规的层面上进行加强和完善。另外，就面上而言，目前市级国土资源部门的审批职能弱化、监管压力增大，在建立业务处室自查、同级纪检监察协查、上级督查“三位一体”监管体系的基础上，还需大力推进行政审批网上监察信息化工作，通过电子监察系统进行实时监控、预警纠错、绩效测评、信息服务、投诉处理等，及时、同步、全面地监控行政审批全过程。