建德市高标准基本农田建设的实践和思考

建德市国土资源局　徐建云

建德市高标准基本农田建设的实践和思考

建德市国土资源局徐建云

高标准基本农田是为满足一定时期内人口和国民经济发展对农产品的需求，通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。建德市于2012年开始高标准基本农田建设工作，并根据浙江省“812”土地整治工程计划五年内建成高标准基本农田1043万亩的统一部署，于2013年出台《建德市2013-2015年高标准基本农田建设实施方案》，计划投入1.6亿元左右资金，到2015年底建成高标准基本农田10.7万亩。随着永久基本农田划定工作的加快推进，高标准基本农田作为配套工程，其建设工作任重道远，从长远出发，及时总结经验、分析问题、研究对策，十分必要。

一、基本情况

1.从自然现状分析，耕地资源稀缺，耕地质量等级不高，基础设施水平较低

建德市属于典型的低山丘陵地区，山地和丘陵面积占全市总面积的88.6%，林地多，耕地少，属于“八山一水一分田”。2013年，全市林地面积高达158353公顷，占土地总面积的68.4%；耕地面积26116公顷，占土地总面积的11.3%；人均耕地面积仅为0.77亩，远低于全国1.5亩的人均水平。

此外，受地型地貌条件制约，全市耕地多为10-12等的中等地，其中10等的耕地面积比重仅为24.6%；坡度小于6度的耕地占耕地总面积的55.9%；灌溉条件差的“望天田”和无灌溉设施的旱地面积比重超过33%。

2.从长远发展分析，建设用地需求增加，粮食生产出现下滑，耕地保护压力剧增

随着近年来建德市工业化、城镇化建设进程的加快，全市建设用地总面积已由2005年的1.09万公顷扩大到2015年的1.41万公顷。假设以2005-2014年3.13%的建设用地增长速率计算，至2020年本轮规划期末需新增建设用地3353公顷，远远超出1567公顷的规划控制指标。2015年全市建设占用耕地系数为47.6%，据此推算，规划期间将有1605公顷的耕地面临农转用。

另一方面，近年来，全市粮食播种面积已经连续五年出现下滑，粮食总产量近两年也在小幅下降。2000年建德市粮食播种面积为28686公顷，粮食总产量为140611吨，人均粮食产量为274公斤；2015年，全市粮食播种面积缩减为16431公顷，不到2000年的60%；粮食总产量下滑至96997吨，人均粮食产量191公斤，仅为2000年的七成左右。

3.从政策趋势分析，配套占补平衡和永久基本农田划定，深入开展高标准基本农田建设势在必行

耕地保护的极端重要性在上级政策与工作部署中不断体现。自2008年《中央政府工作报告》首次提出要“建设一批高标准农田”以来，2009年和2010年中央1号文件相继提出加快高标准农田建设的要求，并在2012年提出“十二五”规划期间新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田目标的基础上，于2013年进一步明确至2020年建成8亿亩高标准基本农田的总目标。2014年1月，全国国土资源工作会议第二次全体会议提出要将“严防死守保护耕地”当作一项重大政治任务，必须要有“提头来见”的勇气和担当，切实做好划定永久基本农田、完善耕地占补平衡制度和保护补偿机制、加强高标准基本农田建设和耕地质量管理等工作；2月，国土资源部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），要求各地将保护耕地作为土地管理的首要任务。10月，国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号），计划于2016年底前全面完成永久基本农田划定和成果完善工作。2015年，省国土资源厅下发“占优补优、占水田补水田”耕地占补平衡新政。

综上所述，由于建德市自然现状的客观不利和长远发展的迫切需求，要应对好越来越严的政策要求和严峻形势，必须要主动适应国土资源工作新常态，提升标准、加快建设，通过高效开展高标准基本农田建设，为“占优补优、占水田补水田”的耕地占补平衡和永久基本农田划定工作的稳步推进奠定基础，从源头上解决土地资源要素保障经济社会发展的问题。

二、主要做法及工作成效

1.强化组织领导

建德市于2013年10月成立了高标准基本农田建设工作领导小组，并在乡镇（街道）层面上设立由乡镇（街道）主要领导任组长，城建、农办等相关职能科室及实施村主要负责人为成员的工作小组，明确乡镇人民政府（街道办事处）为高标准基本农田建设工作的主体，负责项目具体的组织、落实和协调工作。通过职责强化、市镇联动，形成合力推进高标准基本农田建设工作。

2.规范建设程序

严格执行《高标准基本农田建设规范》及有关工程建设和预算定额标准。在立项申报中，加强政府监管，推动立项报批程序的简易化、制度化；在工程实施中，科学选定施工技术，控制建设工期进度，严格把握工程质量；在资金使用中，注重发挥纪检监察、财政审计的监督作用，确保资金运行安全。

3.注重方案评审

项目设计评审由国土资源部门牵头，除相关部门外，行业专家、镇村干部也一并参与，确保方案的科学性和可操作性。

4.加强后期管护

建立“政府主导、农村集体经济组织和农民管理、专业管护人员实施”的管护体系，在层层落实保护责任的同时，通过建立日常巡检机制，确保基础设施能长期有效利用；通过从土地整治专项资金中提留部分管理费有效保障后期管护资金，切实解决“重建设、轻管理”的问题。

5.引导公众参与

一方面，严格落实“双重监理”，委托监理公司实施监理的同时，从各实施村选派责任心强、懂业务的村干部或村民参与现场监督，并赋予村干部或村民一票否决权。另一方面，在加强宣传调动公众参与积极性的同时，引导和规范社会公众参与前期项目论证、中期工程监督、后期管理维护等相关工作。

经过三年的努力，全市累计拨付资金5774万余元，建成“旱涝保收”的高标准基本农田6.37万亩，其中：认定类3.37万亩，提升类2.45万亩，建设类0.55万亩，取得了一定成效。

一是保障用地指标促发展。三年来，在大力推进高标准基本农田建设工作的基础上，积极做好标准农田置换和补划工作，共保障标农指标2956亩，确保了杭新景高速大二期、白章线改建工程、铁路货场、梅城新城、寿昌航空产业园、第三人民医院、各项目安置地等一批重大基础设施、重点项目和民生工程的顺利实施。

二是提升农田质量促增产。三年来，在高标准基本农田建设项目区内新建泵站（含排涝站）2座、修建桥涵闸等配套建筑物1004座、修建沟渠156公里、修筑机耕路78公里，田间基础设施得到进一步提升，农业生产条件得到进一步改善，通过建设的高标准基本农田粮食亩产增加100余斤。

三是改善生态环境促形象。三年来，围绕社会主义新农村建设和生态村镇创建，依托“七大主导、五大特色”的农业优势，将农田基础设施建设与农村环境整治有机结合，按照“田成方、林成网、渠相通、路相连”的设计思路建设高标准农田林网，将村级道路与机耕路相结合，防护林与环境绿化相结合，促进了农田生态环境和农村居住环境的改善，夯实了现代农业建设基础，促进了新农村建设整体水平形象的提升。

三、存在的问题

1.工作认识亟待提高

一方面，由于激励制度和奖惩制度还不够完善，各乡镇（街道）对开展此项工作的认识程度还不统一，工作积极性有待提高。另一方面，因工作标准较高、较严，少部分群众不够理解和支持，建设标准有时候难以实现，对项目验收、后期机械化生产造成一定影响。

2.新建项目周期较长

一方面新建项目报批程序繁琐，需经过市本级初验、杭州市级复验和土壤抽检、省级确认等程序，往往需要半年左右时间，报批周期较长；另一方面，新建类项目工程量相对较大，往往要在十月中旬晚稻收割结束之后方能开工建设，建设和验收周期也都比较长，当年度完成建设任务有困难。

3.面上进展不够平衡

多数乡镇（街道）对高标准基本农田建设工作与其它中心工作的统筹结合度不够高，业务主管部门在推动乡镇（街道）开展此项工作上缺少必要的约束力，导致全市面上项目进展不够平衡。2014年，除大同镇4270亩和梅城镇410亩建设类项目已竣工报验外，多数乡镇（街道）项目虽已全面动工，但因为整体进度不一，甚至有极少数乡镇（街道）仍未开展项目招标工作，严重影响全市面上的报验工作。

4.项目资金来源不足

目前，高标准基本农田建设资金主要由市本级从土地整治专项资金和改田造地资金中予以落实，较难满足建设要求和应对工程成本上升的实际，造成设计方案不能有效实现，影响了项目的整体性和功能性，不利于工程长期有效使用。

四、对策建议

1.提高规划的科学性

要通盘考虑各乡镇（街道）的建设条件、经济条件及农民认可度，科学分解指标任务，探索刚性与弹性相结合的任务方案，实现全域规划、统筹推进。一要科学选址。要从土地的耕作条件与增产潜力、建设基础、交通区位优势、区域经济基础和农户参与意愿等方面出发，综合评价项目建设的可行性。加大交通区位及耕作条件在建设类项目选址中的考量权重，避免项目完工后出现“无人种、低产出、高抱怨”的情况。二要弹性考核。目前，年度任务主要依据标准农田数量比例制定，在标准农田及后备耕地有限的情况下，应结合各乡镇（街道）现有资源和建设条件合理下达任务。同时，针对任务考核节点与项目推进时间相脱节问题，应积极探索两年乃至三年的任务考核机制，在坚持总面积不减的刚性要求下，留足时间与空间，确保高标准基本农田建设有序、整体推进。三要多规融合。高标准基本农田规划设计方案在本轮土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，应充分融合粮食主体功能区规划、水利发展规划、生态环境功能区规划等相关成果，提高建设方案及实施计划的合理性与前瞻性。

2.加快完善制度体系

通过制订一系列办法、规定及细则完善高标准基本农田建设的制度体系，强化制度保障，把好项目选址关、方案设计关、工程实施关、竣工验收关、后期管护关以及资金使用关。一要完善技术规范。要依据《高标准基本农田建设通则》和《高标准农田建设评价规范》，进一步规划与细化项目建设各个环节的技术要求，提高工程建设的实效性。二要完善移交管护。要探索出台高标准基本农田项目移交与后续管护办法，进一步明确工程移交程序，明晰后续管护责任主体，做到建管并重、事交责清。三要完善资金管理。要结合《浙江省人民政府关于进一步严格规范工程建设项目招标投标活动的意见》（浙政发〔2014〕39号），科学分析招投标工作对项目资金运用产生的影响，加快制定资金管理办法，压缩违法违规行为的滋生空间，将有限的经费用在征地补助和质量保障上。

3.加大督导巡查力度

发挥市级领导小组各成员单位的综合督导作用，既要督促各责任主体加快工作落实，又要科学把关及时优化调整方案。对项目推进迟缓或者出现重大问题的，要加大督促力度、问责问效。乡镇（街道）层面的工作小组应通过台帐管理和专人定点等措施建立日常巡查机制，完善监测监管系统，全面动态掌握工程质量与建设进度，发现问题要及时整改。

4.健全奖惩激励措施

积极探索“先建后补，以奖代补”的资金管理方式，加大任务完成情况在政府年度综合考评中的比重。对任务完成突出的乡镇（街道），在农业综合开发项目申报中优先安排，对先进个人进行通报表扬或奖励；对组织不力、不能按时完成任务的乡镇（街道）要通报批评、限期整改，并暂停高标准基本农田建设项目的验收。

5.拓展资金保障渠道

一要精心包装高标准基本农田建设项目，积极争取省补助资金。二要努力聚合其他涉农资金，提高资金使用绩效。三要建立政府与社会相衔接的资金投入机制，在鼓励社会资本参与的同时，规范社会资本注入，强化社会监督。