横峰文化站PPP雏形项目案例研究

林君荣林江华（.台州市图书馆　浙江台州　38000）（.温岭市横峰文化站　浙江温岭　3759）

·工作研究·

横峰文化站PPP雏形项目案例研究

林君荣1林江华2
（1.台州市图书馆浙江台州318000）
（2.温岭市横峰文化站浙江温岭317519）

文化设施PPP项目已有的案例不多，特别是将PPP模式应用于基层文化设施建设。横峰文化站通过运用非政府资金投入建设，到还清所有借款为止，历时20年，最终达到文化产业和文化事业的融合发展之目的。通过这个案例，可以发现基层文化设施建设在运用PPP建设模式方面有值得研究的地方，基层文化项目可以发挥文化特有的聚集人气特点，PPP项目可以将基层文化公益服务和公共文化服务社会化运作结合起来，达到双赢的效果。

文化站；文化设施；PPP项目

1 横峰文化站建设案例

1.1工程建设

横峰街道位于浙江省台州市温岭中心区北侧，下辖27个行政村，本地人口3.2万，外来人口6万，是浙江省著名的鞋乡。全街道拥有各类制鞋企业3200多家，年产鞋3亿双，民营经济比较发达。

横峰文化站位于横峰街道，整个设施建设项目历时七年（1995—2001年），总建筑面积为8000平方米，主楼六层，土地性质属于国有划拨，总征用土地8亩，总计投入1900万元，边建设边开放。

文化站的建设资金来源于三部分：一是文化站长个人筹款（银行贷款、社会借款）本息合计837万元，贷款本金和利息在2002年开始分年归还，2015年合计归还760万元，截至2015年底贷款余额为70多万元；二是边建设边开放过程中的产业收入（含房租）1080万元，占总投入的56％；三是上级补助14万元。

从1995年至2015年，整个工程历时20年，7年建设，延后14年还清贷款。

1.2事业发展

横峰文化站20世纪80年代只有1名工作人员，站舍面积20平方米。截至2015年底，拥有编制内人员4名、编制外（向社会招聘的各类文艺专业人才）44名。2013—2015年共开展各类文体培训活动187期，培训5000多人，免费播放电影660场，开展各类文艺演出450多场（其中公益性演出280多场）。

支撑文化站的产业可以分为两类。一类是文化产业，有东海明珠艺术团（演出收入）、金三角广告公司、剧场、溜冰场、台球厅。其中，东海明珠艺术团参与台州市、温岭市两级文化下乡演出招标，2015年，台州市文化下乡演出27场次、温岭市文化下乡演出15场次，每年合计演出超过160场次。另一类是非文化产业，如超市（场地出租）、宾馆（自己经营）、幼儿园（后来停办）、美容美发厅（兼顾东海明珠艺术团的演出化妆服务）等。

通过各种文化和非文化产业经营收入，平均年创利180万元左右。14年来一直按照4∶3∶3的比例分配经营收入，即40％用于专业人才的工资福利和修缮经费，30％用于产业发展基金和还贷付息，30％用于公共文化活动。也就是说，经营收入的70％用于文化事业发展，30％用于归还贷款。

2 横峰文化站建设项目性质探讨

基层文化站属于公益性文化设施，一般来说，此类项目都由各级政府投入建设并为当地群众提供公益服务。从横峰文化站建设项目（下文简称横峰案例）来看，其土地来自于国有划拨，文化站只承担征地费用。20世纪90年代，由于乡镇（横峰当时属于镇，后来改为街道）政府财力有限，文化站舍建设也是参差不齐，在这个背景下，横峰文化站结合乡镇规划，利用个人银行贷款兴建文化站舍，是一个大胆而又具有一定风险的决定。

从“建设—事业发展—还款—事业进一步发展”这个过程来看，还贷任务已经接近完成，似乎是一个完整而又完美的公共文化设施PPP项目。

从PPP的定义来看，PPP（Public Private Partnership）模式，是指政府与私人组织合作，共同参与进行公共基础设施建设和公共服务的一种模式。该模式以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果［1］。横峰案例没有具体的私人组织，只有站长个人贷款；没有协议，只有银行的借款合同；没有特许经营项目，只有经常性的经营收入。从以上几方面分析，横峰案例好像不属于PPP项目范畴。

从资金来源来看，启动资金主要来自于银行贷款。政府贷款建设公共设施并不鲜见，各种投融资平台为城市交通和市政等建设提供了大量的资金，而政府也通过财政、土地等收入来偿还融资。但是，横峰案例中的资金来源属于文化站长个人筹款（主要部分是银行贷款），非政府直接贷款，也没有还贷的政府刚性承诺，还款渠道资金来源不确定。从这个层面来讲，不同于政府贷款新建文化设施工程，属于非政府资金投入。对于融资渠道，在实践中，由于每个项目都有不同的特点，需要具体问题具体分析，至今仍然没有一个公认的放之四海皆准的模式［1］。所以，横峰案例不能因为出资对象是非私人组织就否定其PPP属性。

从实际运营来看，站舍在建设过程中成立了“金三角文化发展公司”（站长兼任经理），一直发展到今天，承担了很多公益性的文化服务（街道给予一定的项目资金补助），其服务数量和质量超过当地平均水平。从这个角度来讲，属于社会力量参与公共文化服务，发挥了PPP项目的运行优势。

从建设时间来看，横峰案例第一期项目竣工于1996年，而PPP模式20世纪90年代起源于英国，主要解决英国当时的城市公共管理的效率问题。英国利用这种模式不仅建设和运营地铁、桥梁、机场、电厂、水厂、污水与垃圾处理等，甚至利用这种模式建设和管理医院和监狱，英国采用PPP模式建设或运营的项目总投资超过1000亿美元［2］。PPP模式是最近几年的事，横峰当时也没有现成的PPP样本可以参考和借鉴（就是在今天，文化设施中的PPP项目也不多见），属于无意中探索和实践了一种被今天称之为PPP的建设模式。

从上述几方面来看，横峰文化站项目属于PPP的早期样本，或者说PPP模式的雏形。

3 对横峰案例的深入研究

横峰案例不仅为以后文化设施建设提供了一个样本，还具有多方面研究的价值。

3.1建设项目的标准探讨

一个建设项目的主要指标是使用面积，判断一个项目是不是文化设施，主要看用于公共文化的面积和比例。从横峰案例来看，文化用房（含图书馆、排练厅、演出剧场、办公用房等）合计4000平方米，按照2015年文化站评估定级上等级标准，东部地区要求在500平方米以上；乡镇综合文化站建设标准（建标160—2012）规定，大型文化站（服务人口在5万以上）建筑面积大于等于800平方米，横峰文化站的面积已经远超这个标准。文化设施如此，文化设施的PPP项目也是如此，应该看主体是文化用房还是其他用房，横峰文化站用于文化的面积4000平方米，占总面积的50％。

1600平方米的工程项目，50％既是文化设施的最低标准，也应该是PPP项目中文化设施面积的底线，如果低于这个比例，就很难称之为文化设施PPP项目。

3.2建设资金来源的渠道探讨

PPP项目一般都是社会资本通常对服务收费或者向用户收费，获得10年以上甚至更长时间的现金流［3］。对横峰案例中投入资金主要来源于个人银行贷款，起初没有具体的还贷计划，但是它具备“公共项目融资模式从传统的信用融资向项目融资转变”的特点，横峰的贷款没有体现在政府的资产负债表上。符合“财政有限担保、财政信用有限介入或不介入融资安排，是PPP模式的关键特征”。其实，PPP并非只有一个模式。我国在这方面一直都在尝试和探索，当然，横峰的探索并非没有意义，作为一个持续20年的文化设施建设、开发、利用工程，利用自身的造血功能，没有给政府增添债务，而且为当地群众提供了明显优于其他区域的公益免费服务，尤其难得。

如果对资金来源设定一个标准的话，可以把“非政府直接投入、或者非全部担保的”资金均视为文化设施PPP的投入来源。

3.3日常运营和管理的模式探讨

PPP模式的巨大生命力在于能“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”［4］。横峰所有的产业皆是市场化运作，不存在特许经营问题，也是在市场充分竞争之下生存。

PPP项目要求将所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用，由“经营者”转变为“监管者”或“合作者”，把更多的精力集中在发展战略和加强监管上，减少对微观事务的管理和干预［5］。

按照法人治理结构要求，基层文化设施管理应该成立理事会制度。按照PPP模式要求，应该是成立文化站管委会，成员由政府代表（如文化站长）和出资方代表组成，主要职责是负责经营管理、实施还款计划、落实公益文化服务。而横峰案例是以金三角文化发展公司和文化站的两个机构共同完成上述三大任务，两者之间人员有交叉，分工也有重叠，也更有效率。

事业单位尤其是基层公益性文化事业单位，规模不大，一般基层文化站的工作人员不多，加上区域差异性大，很难走一条单一的法人治理结构样板之路，也很难用统一的理事会模式。横峰案例的“文化发展公司+文化站”的模式也是对文化站管理模式的一种创新，特别是对文化实施PPP项目和带有产业收入的文化站来说，有借鉴意义。

4 横峰案例的启示

4.1基层文化设施采用PPP模式的主要效用是提升公益文化服务效能

有学者提出，PPP项目有三大效用，能够解开“融资平台债务高”、公共服务“公共供给效率低”、公共领域“私人资本进入难”三个难题［1］。而从文化设施来说，除大型文化设施需要大笔的资金外，一般基层文化设施PPP项目都是比较小的项目，如横峰街道处于东部发达地区，总站舍面积8千平方米，历时7年累计投入也不到2千万元。采用PPP模式建设基层文化设施案例不多，总资金量不大，只能说是部分解决“融资平台债务高”难题；公共领域“私人资本进入难”不是最终目的；所以，解决公共文化服务“公共供给效率低”问题应该是主要目的和效用。提升基层公共文化的供给效率，从横峰案例也可以看到，44位工作人员，仅开展各类文艺演出450多场（其中公益性演出280多场），每年平均160场。

PPP项目的商业运作模式会给公益事业服务方式带来巨大的改变，目前的公益事业服务绩效有待量化考核和提升。在人员编制控制越来越严格的今天，社会化服务（社会购买服务）将是一个普遍的现象。可以将公益文化事业经费纳入PPP项目，采用一揽子协议来达到服务目的，政府要做的就是事前制定指标，事后考核评估。横峰案例中的东海明珠艺术团在完成自身演出任务的基础上，参加文化下乡演出的招标，这客观上起到了培育文化类社会组织的作用。

4.2基层文化设施PPP模式为基层文化单位管理、运行提供了另一种参考路径

基层的公共文化供给效率，表现为投入产出比。PPP模式应该是一块“他山之石”。参与PPP项目中的资金，是为逐利而来，如果参与的是社会资金，其要求在最短的时间内收回成本，必然要求在总收入中加大还本付息的比例，降低事业费的支出比例，不利于事业的长期发展，同样也会对后期收益造成影响继而影响到社会资本的长期收益率。从横峰案例来看，设立金三角文化发展公司，是为了开发和聚集资金，归还贷款；从实际效果来看，以市场为导向分配资金和人力资源，走文化产业和文化事业的融合发展之路，客观上也做大了文化事业和文化产业。

公益性事业单位开展法人治理结构的目的应该是促进公益性提升，让民众享有更大的公益性文化服务项目和数量。从这点来看，横峰文化站相应的职能，除了图书馆提供的阅读服务、免费电影外，公益性的演出每年都在90场以上，这是一个不小的数据，差不多每4天就有一场。横峰案例走的路径是：筹资（包括贷款）进行设施建设，运用公司制管理模式（设立文化公司归集资金还贷）。文化公司（含东海明珠艺术团）在承担产业开发的同时，客观上也提升了公益服务能力，增加了公益服务数量。利用倒逼机制，达到殊途同归的目的。基层文化设施采用PPP模式不仅缓解了投入资金紧张的问题，还能带来服务和管理上的转型。

4.3基层文化设施PPP模式具有独特优势，但是具体应用需要从实际出发

文化产业属于新兴产业，发展空间巨大，但是具有很大的不确定性。特别是乡镇消费能力不高，西部偏远地区本来人数不多，一些文化经营项目并不一定就能有持续的现金流和营利能力。所谓，一个成功的PPP项目，不应只局限在满足利益相关方的需求，获取短期利益，还应挖掘项目长期的价值提升空间并带动项目周边地区的经济开发［6］。横峰在1995年建站之初，该地段还没有开发，文化站建成后，慢慢聚集人气，在周边形成了一个繁华的商业街区，使得文化站的租金收入水涨船高。

公益性文化设施提供免费的基本服务，所需的经费都是财政拨款，而提高使用绩效是这些资金使用的必然要求。要求服务更广的人口、提供更多的服务内容，这点与PPP项目具有一致性，反之，一个冷冷清清的站舍不仅没有人员光顾，也就没有商业开发和经营的价值，人流是现金流的前提。一般来说，一个地区成熟的文化中心，同时也是商业中心或次中心。这是文化设施PPP项目的优势之一。

文化市场的培育是长期的，不会一蹴而就，而PPP项目中的合作期限（或者说还款期限）也都在5～10年，或者更久。期限上的一致性带来行动的同步，共同培育一方市场，这也是文化设施PPP项目的优势。政府要避免急功近利，横峰案例从规划建设到全部还清贷款一共用了20年。越是经济欠发达地方，越要加大扶持力度，不能利用PPP模式减少政府自身对文化的投入。

5 结语

通过横峰案例，从建立架构角度出发，我们可以得出结论，一个完美的基层文化设施PPP项目除了一般融资、还款功能外，应该还有两个理想目标：一是通过文化PPP项目，聚集当地人气，让文化设施成为当地真正意义上的文化地标；二是结合社会化服务，培育一支当地的文化服务社会组织队伍。

横峰文化站建设工程是文化设施PPP模式的雏形，未来可以通过研究其产权构成，厘清归属，达到进一步完善“公司制+文化站”管理模式的目的，也为各地提供借鉴样本。“横峰模式”的成功有其客观条件，在一些人口较多、消费力较强的城镇，可以结合区域规划调整，实施“有条件”复制；基层文化设施PPP项目有独有的优势，通过PPP项目的内在要求和文化站社会化服务的有效对接，达到提升基层文化站活力和绩效的双重效果，横峰的实践也是如此。

［1］周雁翔.PPP：创新投融资新模式［J］.金融博览，2014（5）：20-21.

［2］邵宇.PPP模式下政府角色的转换［N］.上海证券报，2014-10-28（A01）.

［3］庞东梅.多方着手推广PPP模式 顶层设计需先行［N］.金融时报，2014-03-31.

［4］武若思，王春成.PPP模式与公共项目财政投资的转型［J］.中国财政，2014（3）：44-46.

［5］王培成.详解PPP融资［J］.财经，2014（12）：51.

［6］孟春，杨雯淇.澳大利亚运用PPP模式健全文化市场体系［N］.中国经济时报，2014-08-19（5）.

A Case Study of PPP Prototyped Project for Hengfeng Cultural Center

There are not many cases of Cultural facilities PPP projects，especially the PPP model which is applied to the construction of grass-roots cultural facilities.Hengfeng culture stationultimately has spent 20 years to achieve the purposes of the integrated development of cultural industries and cultural undertakings by using the investment of non-government funds to the construction utill all loans have been paid off.From this case，we can find that local cultural facilities construction in the application of PPP construction mode is worthy of study. Grass-roots cultural projects can play culture specific characteristics of gathering popularity.PPP projects can combine grassroots public cultural service and public cultural service together to achieve a win-win result.

cultural station；cultural facilities；PPP project

G242

A

林君荣，男，台州市图书馆副馆长，副研究馆员；林江华，男，温岭市横峰文化站站长，群众文化馆员。

2016-05-18