对“多规”内容的法理依据和“合一”时边界界定的思考

□嘉兴市国土资源局　张慧芳　何良将

对“多规”内容的法理依据和“合一”时边界界定的思考

□嘉兴市国土资源局张慧芳何良将

2014年8月，作为国务院2014年深化经济体制改革重点任务，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部共同发文在全国确定28个市、县开展“多规合一”试点，经过近2年的实践摸索，各试点市、县基本都已形成“多规合一”的初步成果，且分头在四部委进行过汇报交流。不过，时至今日，并没有某一个试点成果成为可复制、可推广的样本或是经验在全国范围内铺开。换言之，“多规合一”依然处于探索阶段，但也说明，目前的“合一”成果尚未符合试点开展的初衷。而究其原因，或许还是要回到“多规”的个体上来。

一、“多规”个体内容和法律依据

“多规”基于地方探索经验，有“两规”“三规”等多种模式，根据四部委关于试点的通知，本文以“四规”为基础进行阐述探讨。

（一）“多规”个体内容和法律依据

1.国民经济和社会发展规划内容和法律依据

我国国民经济和社会发展规划是在新中国成立后与社会主义经济建设相始终的，甚至可以说是计划经济的产物。从“一五”计划到“十三五”规划，我国经历了由计划经济向市场经济的伟大转型，五年计划在经济建设的基础上增添了社会发展的内容，名称也由“计划”转变为“规划”。国民经济和社会发展规划包含经济、社会、政治、生态、文化的方方面面。法律依据上，1954年《宪法》第15条规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改变人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”而在 2004年修订的《中华人民共和国宪法》中并没有明确的表述。基于此，国民经济和社会发展规划是宪法法律性文件还是没有法律约束力尚存在一些争议。

2.城乡规划内容和法律依据

城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划和社区规划。对其具体内容，在《中华人民共和国城乡规划法》中均有明确而具体的条文规定。如城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。

土地利用总体规划是在一定行政区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。早在1959年，农业部发出《关于加强人民公社土地利用规划工作的通知》，即对土地利用规划的方针、任务、内容、要求和方法作了规定。1993年，联合国粮食及农业组织出版了《土地利用规划》指南，对土地利用规划相关问题进行了界定。目前，我国土地利用总体规划按行政区划分为全国、省、市、县、乡五级。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。乡（镇）土地利用总体规划划分土地利用区，并根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。上述内容均在《中华人民共和国土地管理法》中明确规定。

4.环境保护规划内容和法律依据

最新修订的《中华人民共和国环境保护法》（自2015年1月1日起施行）中规定保护环境是国家的基本国策。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。

（二）“多规”衔接的法律依据

“多规”个体虽然内容不一，依据的法律不同，但在《城乡规划法》《土地管理法》和《环境保护法》中，均有对于“多规”衔接的明文规定。《城乡规划法》第五条：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》第十七条、第二十二条：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划组织编制土地利用总体规划。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接。《环境保护法》第十三条：县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。环境保护规划的内容应当与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。

可见，“多规”在法律层面上有所区分，而更强调衔接。通常意义上，区分为国民经济和社会发展规划是安排做什么、做到什么程度，土地利用总体规划、城乡规划和环境保护规划是将做的事情在空间上予以落实，正是基于上述法律依据。

在比较之后，师生合作，详细演示等面积法的推导过程.构造直角三角形，使得所求垂线段为斜边上的高，用等面积法求出高.过P作x,y轴的垂线，分别交直线l于M,N，构造直角三角形MPN,则PQ为斜边上的高(如图11),求出直角三角形三条边长.易得利用等面积法求出

二、“合一”的“多规”边界界定

虽然在不同的法律中均强调“多规”之间的衔接，但并没有解决“多规”打架冲突的问题。因此，如何区分并界定“多规”的边界成为“合一”过程中争议集中的主要问题，甚至在一些研究中演绎为“主导权之争”。

（一）“多规”的差异辨析

显而易见，“多规”之所以要相互衔接，是因为彼此之间存在差异。其差异大体而言，主要在于法律地位、理论基础、核心内容、技术规范等方面。

1.“多规”个体的法律地位

从前述的分析可以看到，虽然在不同的法律中均规定相关规划的编制应以国民经济和社会发展规划作为依据，但国民经济和社会发展规划的法律约束力尚无明文规定，且国民经济和社会发展规划由同级人民代表大会审批。其他三项规划则有明确的法律依据，土地利用总体规划、城市总体规划均由上一级政府审批，部分重点城市上报国务院审批，而环境保护规划则由同级人民政府批准。不同的法律地位和审批权限必然也导致“多规”之间难以协调一致。

2.“多规”个体的理论基础

社会经济发展和环境保护可以说是人类社会的题中应有之义，对其规划理论毋庸赘言，且随着人类社会的发展进步，社会经济发展和环境保护规划包含的内容越来越广。城乡规划中无论是早期的田园城市理论，还是其后的增长极理论，以及逐步发展形成的新都市主义、精明增长与紧凑城市等西方城市规划理论都给城市规划等编制提供了科学的理论依据，且在发展过程中逐渐融入经济、社会、管理、环境生态等学科，使其更加具有综合性并强调可持续发展。土地利用规划也强调人地协调理论、土地利用分区理论、土地利用控制理论等理论支撑，同时在实践中，充分融合土地经济学、土地生态学、规划协同等理论完善土地利用规划编制，使土地利用总体规划形成综合性、系统性的纲领性文件。在理论上，各项规划均有交叉融合、兼容并包的基础。

3.“多规”个体的核心内容

从“多规”个体的内容来看，各“规划”之间各有侧重，如国民经济和社会发展对发展目标的确定、环境保护规划设置生态保护的底线并列出建设的负面清单、城乡规划对规划区内功能结构、用地布局和配套设施的安排、土地利用总体规划构建国土空间总体格局和开发利用的用途管制等。相应的，对比而言，国民经济和社会发展规划则缺乏空间规划的内容，虽然相关政策一直强调以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，但主体功能区在市、县层面会趋于同一性，在同一个主体功能区下，其内部空间格局仍需其他规划进行安排；土地利用总体规划是全地域、全地类均已覆盖，也强调资源保护和建设发展用地的平衡，但对建设用地内部功能结构较少涉及；城乡规划对规划区内各行业用地均有其所，但覆盖范围仅针对规划区内，且对生态和耕地保护的内容重视不足；环境保护规划则不如其他规划内容广阔，以保护为主。简言之，国民经济和社会发展规划、城乡规划更倾向于发展规划、兼顾保护，土地利用总体规划力求在资源保护和建设发展之间达成均衡，但强调保护优先，环境保护规划则是保护性规划，而以可以建设或不可以建设的形式做出规定。可以说，“四规”都是在向综合性规划发展，但互相之间还是各有短长、交叉牵连，并在开发和保护之间博弈。

4.“多规”个体的技术规范

在技术上，“多规”皆有各自的一套技术规范，部分有严格的技术规程和国家标准，如《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/ T 1023-2010）《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）等。互相之间确实存在比较大的差异，宏观方面，包含规划理念、用地分类标准、指标体系、信息技术手段、实施管控等；微观方面，包含规划期限、坐标系、规划现状基数等。在技术对接上，重点是要解决土地利用总体规划和城乡规划的技术标准和空间差异，这是项目选址和用地审批的空间依据，通过合理有序安排的“生产、生活、生态”空间支撑社会经济的发展、落实生态文明建设的要求，从而融合“四规”的核心要素，这也正是“多规合一”的出发点、操作手段和导向目标。从试点实践来看，查找调处差异虽然难度很大，但技术问题还是能够妥善解决，“多规”之间在技术上可以“合一”。

（二）“合一”的“多规”边界界定

如前所述，“多规”个体与相关部门管理职能相对应，还是存在较为清晰的边界脉络，虽然存在不少差异，但在技术统一的前提下，相关理论之间亦相容共通，抛开法律制度的因素，在差异分析的基础上，是可以求同化异，处理好开发和保护的关系。或者说，“多规”在“合一”时边界理应可以界定。

对此，很早便有城市规划方面的专家提出“发改管目标（定性）、规划管坐标（定位）、国土管指标（定量）”的概括，在广东省部分地区的试点中也有类似的总结；江苏省苏州市在探索中进一步完善为“发展规划定目标方向，土地规划定布局规模，城乡规划定功能结构”的原则；在浙江省嘉兴市试点中，提出“发展规划定目标方向，土地规划和城乡规划作为空间基础，土地规划、城乡规划和环境保护规划共同确定约束底线”的“合一”边界。相关研究者们也基于法理依据和试点实践，提出相关设想。如“以主体功能区为基础，和发展规划紧密衔接，将发展规划谋划的‘做什么事’和国土、城乡、环境三大空间规划‘在哪里做’合二为一”，这是与法律、政策相结合宏观而论。如“三规叠合”，“大重合、小衔接”。“大重合”是位于宏观战略高度的规划内容，“小衔接”则是有所交叉的部分规划内容，类似于求取一定的公约数。如“土规定指标、经规定目标、城规定坐标、生态建设规划定底线”，泾渭分明。如对于“多规”合成的“一”、如何“合一”及“一”与“多规”关系的探讨，有学者总结为“全面取代”“1+4”和“1+3”等模式。“全面取代”即只编一本规划，取消其他规划；“1+4”即“1”与“4”并存，“1”作为上一层次规划，宏观引领；“1+3”即是“4”，但以“4”中的某一个作为基础提高至“1”。凡此总总，不一而足。

然而，实践操作中，虽然有较多的提法和设想，但对“多规”边界如何界定仍然是莫衷一是，这也与试点是分头探索的因素有关。四部委从探索多种模式试点成果的角度出发，在28个试点中分别选取若干个试点并分头指导，且各自要求也有所不同。如发改委（环保部）要求以经济社会发展规划为依托，编制形成统领市县发展全局的总体规划；国土部要求研究“多规合一”的规划定位与成果形式，明确国土空间综合规划的约束性、指导性地位；住建部则是明确建立统一的规划委员会，整合各部门规划职能，以一本规划代替原有的多个规划。所以，其技术上的统一和理论上的融合，使得“多规”个体均可以容纳其他规划的内容，无非是法律或者说是体制上存在障碍，于是出现边界的主动模糊。这或许也是研究者将“多规合一”演绎为主导权之争的原因。

那么，“合一”的“多规”边界应当如何界定？既然 “合一”，“多规”边界是否自然消弭？

三、“多规合一”建议

“多规合一”发端于“两规衔接”，地方上基于自身需求，在“两规衔接”的基础上对“三规”或“多规”合一时有探索，伴随着时代的发展进步和社会经济转型的新形势，自2012年、2013年中央城镇工作会议和经济工作会议中，习近平总书记提出要探索“三规合一”或“多规合一”以来，中央系列政策文件中均明确要求探索和推进“多规合一”。

虽然有实际需求和政策要求，但地方的试点成果却并未真正“合一”。其原因正如参与“多规合一”试点的专家所指出，与技术难题相比，体制障碍更加难以解决，而不触动体制的“合一”，很可能沦为“过渡性规划”。“多规”要真正“合一”，关键在于管理部门需要“合一”。

如此或可窥见端倪，不界定“多规”之间的边界，不突出某一个规划的主导地位，而强调“多规合一”的融合过程，可能是现阶段较为现实的选择。结合相关研究和试点经验，具体而言，可以将“多规合一”分为两个阶段。

第1阶段：“多规”融合。在现有体制机制下，对“多规”进行衔接融合，注重融合过程，在融合过程中确定统一的发展目标、空间结构并划定三条红线（生态保护红线、永久基本农田红线、城市开发边界），而具体的内容则由“多规”分头表达，分别落实。实施操作中结合行政审批制度改革，架构起层级联动的规划数据联网平台，构建“共享共用共管”的信息化管理系统，实现数据互联互通，管理同审同批。

第2阶段：部门合一后一个市县一本规划。按照《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中 “在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一”精神及其他可能出台的相关改革政策等顶层设计，逐渐推进建立统一的规划管理机构或部门，管理规划的编制实施，如上海、北京等地，通过职能合并，使行政整合直接作用于空间规划融合，形成一个市县一本规划，“一张蓝图干到底”。

四、结语

当前，在四部委确定的28个试点之外，地方上有更多的试点探索，形成如火如荼之势。毋庸置疑，“多规合一”的模式、路径等虽然暂不分明，但已是大势所趋。中央在对试点经验进行总结提炼后，改革如何设计，“多规合一”走向何方，值得期待。