继往开来 锐意进取全力谋划新形势下宁波市土地储备事业

□　宁波市土地储备中心　傅鼎一

继往开来 锐意进取全力谋划新形势下宁波市土地储备事业

□宁波市土地储备中心傅鼎一

党的十八届五中全会于2015年10月26日至29日在北京召开。全会立足“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，顺应我国经济发展新常态的内在要求，鲜明提出了“十三五”时期我国发展的指导思想、目标要求、基本理念、重大举措。党的十八届四中全会审议通过关于全面推行依法治国若干重大问题的决定，深刻回答了现今中国建设法制国家的总目标和途径方法，为坚持走中国特色社会主义法制道路指明了方向。全面推行依法治国已经成为国家现代化的总抓手，成为国家建设领域的一场系统性革命，对今后土地储备工作具有重要的指导意义。依法土地储备是依法治国的重要组成部分，十年来，宁波市土地储备中心紧扣社会发展和城市建设主旋律，积极探索，走出了一条从无到有、从弱到强的道路。随着新型城市化战略的实施和土地制度改革的不断深入，针对当前土地供应下行的实际，宁波市土地储备中心牢牢把握房地产和金融市场走势，落实宁波市城市规划，调节土地市场供需关系，服务民生保障城市建设，深入践行依法治国，依法行政的核心方针和党的十八大四中、五中全会精神。

一、土地储备的概念和功能

土地储备是政府从调控土地市场的目标出发，根据有关规定，依法取得土地，开展前期开发、储存以备供应的行为。储备土地的来源主要是依法收回的土地和收购的土地。通常根据政府指令或土地使用权人申请实施收储。前期开发主要指土地征收、地上建筑拆迁拆除和道路、供水、供电等基础设施的建设。

各级储备中心是唯一国家政策层面允许对土地开展前期开发整理且可制发特殊的储备土地证用于融资的主体。土地储备是将规划。土地、资金、建设等要素深度结合在一起的平台。土地储备中心既要负责收储、制定年度储备计划等行政职责，又要按照市场适时推出地块、融资行使市场角色。

首先，土地储备是政府宏观调控土地市场的重要手段。政府通过土地储备，掌握土地供应权，切实调控土地供应量、供应结构、供应时间以及供应方式。其次，土地储备是政府优化土地资源配置的重要渠道。土地储备从盘活存量土地和低效利用土地开始，通过土地收购、拆迁、整理、储备、出让或划拨等环节，把生地变成熟地，落实规划，实现城市土地资源的优化配置和合理利用。再次，土地储备是政府改善民生的重要载体。近年来，土地储备参与了安置房建设、危旧房改造工程等众多民生工程。通过土地收储和开发，解决了众多地块的公共基础建设配套，改善了人居环境。当然，土地储备是政府提升土地价值的重要平台。通过对土地前期开发整理，结合规划调整，能够增加土地价值。总之，经营城市就是经营土地，经营土地的核心之一就是在多大程度上用足土地储备制度这个政策工具。

二、宁波土地储备事业发展环境和面临的困难

（一）发展阶段

宁波的储备工作赶上了原始探索期，错过了懵懂青春期，更错过了茁壮成长期。现在，土地储备工作面临的是深度规范期。

1997年，杭州成立了“杭州市土地储备中心”。1999年，在“全国集约用地市场研讨会”上，对杭州土地储备制度的经验和成果进行了推广，随后各地纷纷成立土地储备机构。2001年，国务院发出的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出：为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。此后，土地储备制度得到快速发展。

宁波市于2001年3月成立了城市土地储备管理委员会，同年4月成立宁波市城市土地储备中心，并颁布了《宁波市城市土地储备办法》，指出政策目的是为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地。2001年之后，各县市纷纷成立了各自的土地储备机构，全国的土地储备机构逐渐增加到2450多家，在城市建设中发挥着越来越重要的作用且功能不断拓展。2002年，宁波成立了市城投、开投、轨道交通等国有企业，负责特定土地储备项目的专项改造，其快速、灵活的工作特点得到很大发挥。

2007年，国土资源部会同财政部等三部委下发《土地储备管理办法》，对储备制度进行了规范和整顿，更重要的是从行政规章角度为土地储备制度提供了法律依据。这一时期，宁波市储备工作在机构上还是一个没有细化分工的单位。2007年市土地储备中心隶属关系从市政府直属事业单位调整为市国土资源局下属副局级事业单位。在全国其它土地储备机构野蛮式生长的同时，宁波市土地储备中心的融资额度、收储量和出让金量却没有大的增长，放慢了开疆拓土的步伐。

（二）面临的问题

1.收储主体数量过多，运行模式不统一，发展情况良莠不齐

多头储备已呈常态化, 各自为政的地块开发局面已成为宁波土地储备格局的一大特点。储备机构性质有行政单位，有事业单位，还有企业。运行模式有直接运作，还有委托运作的，各不相同。

2.土地储备计划编制随意，指导性不强

计划执行率不高，没有很好发挥调控职能。全市收储计划完成率低，开发计划入库率低，供应计划完成率更低。虽然存在土地市场低迷的客观原因，但各地在计划的编制上随意性大、研判不科学是主要问题。许多开发主体直接将未入库的土地进入供应环节，土地储备库没有发挥“蓄水池”的作用。另外，储备土地抵押贷款没有规模控制。有的地方政府为解决融资，资金没有做到专款专用，直接作为城市建设资金和与土地储备无关的项目中。

3.缺少顶层设计和统筹

全市土地储备机构无统一的归口管理部门。市政府对全市土地储备情况底数不明，情况不清。市区土地储备管理部门缺位、联动能力不强。

4.市级土地储备后备资源不足

市级土地储备优质空间缩小，目前市级存量储备土地面积约6420亩，存量成片区优质用地仅为3年的供应量。虽然近几年来在中心城区收储投入成本近50亿，但以老项目、小项目和单位置换为主，较大地块只有北仑协和地块、段塘立交地块和徐家漕中波台地块。中心亟需拓展成片区的地块，通过3-5年的开发形成净地供应，以保障土地储备工作持续发展。

这些问题的存在，不仅影响了土地资源的统筹和正常土地储备项目的开发，同时，土地收益的下滑给土地储备机构背负上了不应有的债务风险，对土地储备持续健康发展带来了隐患。

为了改变这种状况，去掉“机构级职上的巨人，体制机制建设上的侏儒”的帽子，宁波市土地储备工作拉开了依法建立工作规范、理清管理体制机制、强化年度计划统筹的大幕。

三、加强顶层制度建设、统筹规划相应的政策体系

（一）国家层面的土地储备行业规则切入点愈加精确

党的十八大以来，随着新型城市化战略的不断深化，从四部委出台《关于加强土地储备与融资管理的通知》，财政部、国土资源部出台《关于核定土地储备融资规模等问题的意见》到国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》，财政部出台《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会出台《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，土地储备工作制度化层层提高，土地储备功能的平台优势更加明显。结合新的金融形势，各级政府对储备机构实行名录制管理，将进一步监管和清理压缩各县（市）区土地储备机构，调整土地储备筹资方式，合理处置存量土地储备债务，建立土地储备监测监管系统。系统层层深入、丝丝入扣地对储备机构管理、储备土地规模、前期开发以及融资行为作了明确的规定，从而调控宁波土地市场。

（二）市级层面的决策者给土地储备工作予以高度关注

1.全面深化土地储备工作指导思想

土地储备工作要参与整个城市的开发建设、为城市发展提供基础支撑。宁波市土地储备中心从大储备体制构建着手、学习先进经验、对储备新机制的形成进行探索，并对储备的计划管理、收储范围和储备资金筹集等方面提出明确要求。

2.加强地方法规制度建设

宁波市委市政府先后研究出台《建立土地储备“一库四计划”制度的实施意见》《加强和规范储备土地管理的实施意见》《明确海曙、江东、江北、高新区土地储备机构相关工作的通知》《关于东部新城、东钱湖旅游度假区纳入市级专项土地储备的实施意见》《轨道交通纳入市级专项土地储备的实施意见》等实施细则，密集出台这么多文件在近年来是少有的，这充分说明储备工作越来越重要，需要顶层设计和细则规范。

3.建设高素质储备工作队伍

在全国机构编制“只减不增”的大背景下，宁波市委市政府给予储备机构的机构调整予以关注，市编办批准市储备中心增设两个内设处室，增加8名人员编制用来增加机构编制扩充队伍，体现了领导的高度重视和殷切期望。

四、明晰各储备主体职责，构架宁波市储备工作网

（一）建立名录制度规范土地储备机构

包括市本级、慈溪市、余姚市、奉化市、宁海县、象山县、江北区（规划区外）、鄞州区、江东区、海曙区、镇海区、北仑区、宁波保税区、宁波经济开发区、梅山岛保税区、国家高新区土地储备机构在内的第一、二、三批的16家机构，大榭经济技术开发区、慈溪经济技术开发区相继进入全国土地储备机构名录。土地储备融资实行名录制管理。名录以外的机构不得享受土地储备的相关融资政策，银行等金融机构也不得向其发放土地储备贷款。

至此，全市共有18家土地储备主体进入国土资源部名录，东部新城、东钱湖旅游度假区、轨道交通3家纳入市级专项储备，覆盖全大市的土地储备架构“18+3”已经形成，为城市开发建设带来深远的意义。

（二）进一步理顺市级与四区土地储备中心工作职责

为强化土地储备服务城市建设的职能，中心加快健立市区两级土地储备体系的步伐。在广泛征求意见的基础上，制定明确海曙区、江东区、江北区、国家高新区土地储备机构的工作职责，规定了四家土地储备机构的收储范围、储备运行模式、土地储备计划审核审批和机构工作职责，目的在于激活各区储备机构，尽快推动土地储备机构规范化运行。

以建立制度为突破口，在“一个为主多个并存”的土地储备工作的格局下，按照国土资源部土地储备机构名录管理等一系列政策，规定区自行开发和与土地一级开发单位联合开发的区域，纳入区级土地储备的范围，理清土地储备工作的归口管理。

以明确运行模式为依托，市区土地储备机构开展联合收储，按照五五投入与分成的体制运作。按照属地原则，市区两级共同出资，实现利益共享，责任共担的机制。市级发挥协调、统领、融资等优势作用。属地政府在项目的实施过程中全力投入，极大缩短土地储备周期，保证了地块开发顺利进行。

（三）规范和健全东部新城、轨道交通、东钱湖旅游度假区纳入市级专项土地储备工作

轨道交通、东部新城和东钱湖旅游度假区随着建设的推进，其对土地储备及资金流转的需求越来越高。专项储备通过以项目为单位，将需要以土地储备方式开发的地块纳入市土地储备中心,并由市土地储备中心委托三地实施收储和前期开发，明确项目运作流程、相关部门职责和注意事项。届时三地的土地储备计划，土地储备监测监管系统填报等一系列工作都纳入市级土地储备中心，实现多元开发和一个平台收储相结合。

专项储备制度的建立是依法储备的重点工作。该举措极大地拓展了市级土地储备的功能范围，规范了轨道交通、东部新城和东钱湖旅游度假区储备土地的开发。宁波市储备中心由直接收储运作为主，向直接运作、联合运作和管理服务并重转变。对各土地储备机构和专项开发主体的服务、指导和管理成为下一步的重要任务。通过职责定位，理顺市级与专项开发主体的关系，根据已有的工作经验，探索因地制宜的工作方式，简化流程，增强服务意识。通过平台建设，资金利用，前期开发，空间谋划等方式建立市级与专项开发主体之间的合作机制，达到相互借力，互惠互利，谋求共赢的目标。

五、加强资金保障，在新政策下增加地方政府性债务规模

（一）建立资金筹措机制，合理解决在建项目的后续融资

实际融资工作中，银行可提供的贷款往往在时间、规模上与项目实际进度难以完全一致。同一项目经常需要与多家银行开展合作，才能保障项目融资资金的有效供应，仅由已签订协议贷款银行提供贷款，难以确保在建项目后续融资。另一方面，储备项目的推进，也要受被征收对象及环境的制约，其实际进度和资金到位时间也需要根据实际情况作调整。

向银行借款在总体规划基础上，有必要进行分段协商签约，分期筹措。为此，过渡期为了优先保障在建项目续建和收尾工作，土地储备工作要求在一定期限内允许已经开工的储备项目继续贷款，确保在建项目后续融资，宁波市建立“确保重点、以老带新、进退有序、逐步置换”储备资金筹集机制，明确规定资金重点确保“在建”“续建”项目，用“在建”“续建”项目银行融资的申报来统筹新项目的收储开发资金。充分考虑政府的发债时间和市场检验的程度，在新老政策的过渡期内，按照要求逐年、逐步递减银行融资，实现专项债券的置换。

（二）拓展融资渠道，保障土地储备资金平稳运行

宁波市土地储备中心从单一银行贷款向多元化融资转变。截至目前，共筹集资金28.72亿元。一是加强与借款银行联系。根据业务需求量与多家银行沟通本年度融资计划，就融资项目申报、资金需求等方面与建设银行、光大银行、宁波银行、交通银行等合作银行衔接，其中建设银行总行已批准新增授信9亿元，光大银行已向总行上报6.6亿元申贷项目，宁波银行已申报2亿元的项目、交通银行已申报1.2亿元的项目。二是实现了两批地方政府债券置换存量债务。2015年11月13日宁波市土地储备中心获得市自发自还的年度第二批地方政府公开发行置换债券资金3.97亿元。这是宁波市级土地储备继第一批5.015亿存量债务通过地方债形式置换后，又一次与市债务办、预算局的成功对接。其中，原北仑协和地块项目为10年期2.5亿元，城庄3#地块安置房项目为7年期1.47亿元。三是通过光大高资理财获得资金。宁波市土地储备中心获得光大高资理财资金14.4亿元，5年到期。至此，宁波土地储备中心融资结构为银行传统融资10.77亿元，高资理财融资14.4亿元，地方政府债券融资8.985亿元，资金比例约为5∶7∶4。通过这三步走战略，融资结构变得更为合理，成本有效下降。

（三）开源节流，创新土地储备资金筹集渠道

面对土地储备纳入地方政府性债务管理而无法直接通过银行融资的不利形势，争取适度增加土地储备地方政府性债务规模和政府专项债券额度。市本级国有土地收益基金和储备土地出让、划拨收入全额用于储备地块征地拆迁和城建配套建设支出，宁波市土地出让金统筹收入部分用于市本级土地收储开发。积极探索市土地储备中心与资金实力雄厚的大型国有公司合作收储土地模式，借用大型国有公司银行融资优势。抓紧市本级储备项目土地出让、划拨工作，及时足额收缴土地出让金和划拨用地成本。强化预决算管理，加快资金周转速度，提高资金使用效率。

六、健全市土地储备计划工作及其考核制度，发挥好“洪时蓄水、旱时放水”的调节作用

宁波市土地储备中心实行土地储备的年度计划管理，建立“一库四计划”运行机制和全市统一的储备土地信息库。各区储备土地基本情况统一入库，明确 “入库”和“出库”的管理办法，做到“一个池子蓄水”。在此基础上，宁波市土地储备中心制定四个年度总计划，即年度土地收储计划、土地前期开发计划、供应计划和资金计划。

（一）要将土地储备作为经营性用地供地刚性前置环节

建立“土地储备—土地交易—土地出让合同签订—开竣工管理—竣工复核验收—登记发证”土地利用系统化流程，符合收储开发土地入库标准的经营性用地（除工业用地）必须纳入土地储备库管理，真正落实“一个阀门进水”。

（二）要逐步形成“入库量”与“供应量”双向调节机制

加强经济社会发展形势分析和土地市场走势判断，根据用地需求预测及市场调控方向，结合当前去库存、地方政府性债务管理等实际情况，合理确定“入库、供应、储备库存”数量规模、空间分布、用地结构、进出节奏。

（三）要主动促进土地储备“四计划”与相关计划融合

要加强与财政、建设部门和人民银行分支机构等单位沟通衔接，实行年度土地收储、前期开发、供应、资金计划与土地利用、土地出让金收支、地方政府性债务管理、城建配套建设等计划同步编制，同步调整，相互融合。

七、总结

以律均而清浊，以法定而治乱。行业法规制度和工作体系建设是社会主义法制的重要组成部分。土地储备厉行法治、推进职能、权限法定化。坚持法定职能必须作为，法不授权不能为的指导思想，加强土地收储、资金循环和储备资产的事中事后监管力度。增加专项土地储备领域的立法立规，坚持特色为重，质量为先，围绕重点改革领域，及时制定法律法规。宁波的土地储备工作只有紧紧围绕科学执政，依法执政、民主执政，完善行业内规范性文件的制定机制，注重文件精神与现行法律的衔接，探索完善规范性文件的执行情况和实施效果评价体系，才能更好地确保各土地储备机构工作有序开展，在新常态下提升全市土地储备工作，为城市经济社会发展作贡献。