强化事中事后监管 全面提升依法行政效能——嘉兴市国土局行政审批制度改革的探索与思考

嘉兴市国土资源局　刘　玙　顾培新



强化事中事后监管 全面提升依法行政效能
——嘉兴市国土局行政审批制度改革的探索与思考

嘉兴市国土资源局刘玙顾培新

党的十八大报告指出，深化行政审批制度改革，继续简政放权。中共中央、国务院在《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》中强调，推进简政放权、减少行政审批等事项后，政府机关要转变管理理念，改进工作方式，加强事中事后监管，有效履行职责，避免管理缺位，防止“一放就乱”。加强事中事后监管，是政府管理方式的重大转变，要求更高、任务更重。作为政府行政机关的国土资源部门，要主动在转变观念、转变重心、转变方式、转变作风上下功夫，从适应、建设服务型政府入手，推动国土资源管理重心由事前审批向事中事后监管转变，不断加强事中事后监管，防止监管缺位和监管薄弱，着力构建与改革要求相适应的立体化监管网络，不断深化行政审批制度改革，推动国土资源管理持续健康发展。

一、重要意义

（一）加强事中事后监管是深化行政审批层级一体化改革的重要保障

推动和深化嘉兴市行政审批层级一体化改革，是政府简政放权、转变职能的重要手段和突破口。事中事后监管作为行政审批层级一体化改革的一项重要内容，是缺一不可的，是有效提高行政审批质量和效率，推动行政审批制度改革纵深发展，确保通过改革促进经济社会发展获得更大活力和后劲，最终取得成功的重要保障。

（二）加强事中事后监管是落实依法行政，建设法治国土的重要途径

全面推进国土资源依法行政，着力加强事中事后监管，构建严明的国土资源法治监督体系，是法治国土建设的总体要求之一。实施依法行政、依法审批，必须坚持“法定职责必须为”“法无授权不可为”。从严落实事中事后监管，规范审批程序，严格依法审批，可以进一步加快法治国土建设，从源头上预防和化解各类行政争议，有力确保国土资源行政审批工作在法治轨道上顺利推进。

（三）加强事中事后监管是服务经济社会发展平稳增长的重要抓手

加强事中事后监管，大力推进国土资源部门工作重心从事前审批向事中事后监管转变，管理职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务转变，可以更好地创造法治、公平、公正的审批环境，有效维护社会公平正义，有效缩短时间跨度、节省企业成本、节约行政成本，进一步改善投资创业环境，激发市场活力，主动适应经济发展新常态，促进经济平稳发展。

二、实践探索

自嘉兴市实施行政审批层级一体化改革以来，全市国土资源部门围绕市委、市政府“完善市场监管机制、下移监管重心、强化源头管理，健全覆盖生产、流通、消费三大领域，事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制”的改革要求，以制度创新为重点，明确监管职责，健全监管机制，完善监管体系，依法强化事中事后监管，有效防止了行政审批权限下放后出现“一放就乱”的局面，推动改革不断深化。

（一）建立权责一致工作机制

围绕深化“两张清单”建设，认真梳理国土资源部门权力清单和责任清单，厘清国土资源部门职责，明确各业务处室与权力相对应的监管职责，防止监管缺位、错位和越位，做到“法无授权不可为”“法定职责必须为”。强化信息公开，推进阳光审批，通过政府门户网站、公众微信平台、办事窗口等多渠道公开国土资源部门权力、责任清单和全部审批项目，明确各职能部门与权力相对应的监管责任。制定出台《嘉兴市国土资源局关于进一步加强行政审批层级一体化改革事中事后监管实施细则（试行）》等规定，明晰各业务处室的监管职责和协调监管职责，并将取消和调整行政审批事项（包括取消的行政审批的14个事项、下放的行政审批的16个事项、前置审批改为后置审批的事项和调整不再作为行政审批的15个事项）和加强投资项目建设运行（土地出让合同履约情况）、国土资源动态巡查等作为事中事后监管的重点，防止监管不到位出现管理真空，出现区域性、系统性问题，保障事中事后监管的有效实施。

（二）完善协同配合监管机制

建立和完善跨部门协同监管的组织领导体系和工作运行机制，进一步形成监管整体合力。加强与住建、发改、环保、安监等部门的协作配合，全方位联动，切实强化建设用地批后监管，建立健全土地利用动态巡查、建设项目跟踪等机制，做好对已供土地的详细记录，切实加强建设用地规划开发利用全程监管；严格执行土地使用权规范，做好土地转让价款缴款、开竣工预警提醒，开竣工申报管理等，有效实现从规范主体活动资格向规范主体活动行为、评估活动结果转变，从书面审查为主向现场执法检查、跟踪稽查监管相结合转变，从以被动审批准入为主的事前监管向主动处罚查处为主的全过程监管转变。不断深化综合行政执法改革，会同综合执法、农经、监察等部门，立足部门职责，严格土地执法监管，有效制止乱占农用地非农业建设的违法违规行为。突出加强与综合行政执法部门的协作配合，科学界定工作职能边界，建立协作配合机制，做好事中事后监管执法，积极深化综合行政执法改革。制定了《综合行政执法部门与国土资源部门协作配合制度》，出台《关于切实加强与综合行政执法部门紧密配合严控违法占（用）地的通知》等文件，合理划分国土资源部门和综合行政执法部门的涉国土资源行政处罚职权的工作边界，有效避免推诿、扯皮情况的发生，确保土地执法监管落实到位。

（三）创新行政审批监督机制

加强内部审批事项监管，严格落实市国土资源局《关于进一步加强行政审批层级一体化改革事中事后监管实施细则（试行）》要求，突出重点，落实监管职责。对下放的行政审批事项，每年组织各业务处室联动，采取定期评估和专项检查相结合等方式，将征地补偿、合同执行、工程建设等作为监管的重点内容和环节，进行一次案卷抽查和实地检查相结合的效能评估，深入推进行政审批层级一体化改革。充分依托和利用市行政审批服务中心电子监察系统，拓展国土资源行政审批监管方式，对国土资源行政审批事项进行全程、实时的电子监控和系统分析，实现项目审批和建设在线监管。通过电子监察系统，行政审批哪个环节出现问题，哪个人的责任一目了然，系统会立刻报警“亮红灯”，基本建成“来源可查、去向可追、监管留痕、责任可究”的完整信息链条。强化外部违法用地监管，建立健全国土资源执法监察动态督查机制，加大对全市国土资源动态巡查工作的监督检查力度，督促全市各镇（街道）进一步完善国土资源执法监察“两网化”管理信息系统建设，切实做到国土资源违法案件早发现、早制止、早查处。

（四）严格落实责任追究机制

建立健全监管工作监督机制，落实责任，确保抓细、抓实、抓出实效。对直接下放的审批事项，按照“权责一致”原则和“属地管理、分级负责、市县协同、共同推进”的要求，进一步明确市、县（市、区）、国土资源所三级部门的职责，形成自上而下协同监管的良好工作局面。对引起的相关责任，诉讼、复议、信访、投诉，补偿、赔偿等事宜，明确由属地各县（市、区）直接负责处理。对存在的违法、违规事项在限期内拒不纠正又不采取必要措施的，严格追究相关人员法律责任和行政责任。必要时，由市国土资源部门收回行政审批权限。严格落实土地利用违约责任追究机制，依法从严查处。2010-2014年，嘉兴市国土资源部门在实施批后监管中，共收取各类违约金60276.45万元，其中收取出让金违约金44699.64万元，收取不按时开、竣工违约金15576.81万元，促进了土地资源得到高效利用，保障了扩大有效投资有序落实。按照相关法律法规，切实加大对不作为、乱作为、以罚代管、失职渎职等违法违纪行为的查处力度，有效杜绝在行政审批过程中的乱作为、不作为，做到“有权必有责、用权必问责、违法必追究”。

（五）健全长效监管保障机制

加强人才队伍建设，提升监管能力。坚持把思想道德建设放在首位，通过开展职业素养教育、综合性培训、业务骨干专题培训、聘请专家教授授课等形式，切实把能力素质建设贯彻于教育培训的始终，努力造就一支思想政治素质高、依法行政能力强、业务知识精、勇于创新、勤政廉洁的国土资源执法监管队伍。强化信息技术保障支撑，以现有监测监管平台为基础，整合资源，加快构建和完善“全市覆盖、全程监管、科技支撑、执法监督、社会监督”于一体的国土资源综合监管系统和平台，深化应用，提升监管信息化水平。建立由分管局领导牵头，相关业务处室负责人参与的事中事后监管联席会议制度，研究解决事中事后监督中的重大事项和新情况、新问题，跟踪、监督各职能部门监管职责的履职情况，有力保障监管机制的落实到位。

三、主要成效

（一）行政审批更加规范

进一步完善审批事项审批标准，对审批事项名称、审批依据、申请条件、申请材料、批准条件、审批内容、审批流程、审批期限等方面进行细化和标准化，制定了《嘉兴市国土资源管理行政审批（核）事项标准化手册》，有效规范了审批事项办理程序，杜绝在行政审批过程中的乱作为、不作为情况的出现。进一步规范了行政审批行为，让拖拉、敷衍、推诿等办事难症状无所迿形，有效促进国土资源政审批改部门的转型升级。改革实施以来，嘉兴市各级国土资源部门在行政审批中，未发生因审批问题而引发的群体性上访、投诉等事件，也未出现行政复议、行政诉讼案件。

（二）审批效率显著提高

构建立体化、全过程监管，实现事中事后“常态化”监管，有效提升行政审批效能。行政审批（核）时间明显缩短，项目用地审批（核）时间一般在2-6天，特需项目用地当天便可办结；个人办证全部实行即办制，个人办证在半小时内办结，做到立等可取，方便群众。有力推动了行政审批“两集中、两到位”改革，提升了审批集中度，全市各县（市、区）国土资源行政审批部门均能既受理又能办理审批事项。

（三）违法用地有效遏制

执法监察部门坚持以问题为导向，密切关注违法用地苗头性、倾向性问题，切实加强耕地和矿产资源保护动态巡查，对突出问题做到早发现、早制止、早查处，有效降低执法成本和难度，实现执法方式向“发现在初始、解决在萌芽”转变，有效减少违法用地的发生。进一步建立健全“两网化”信息系统建设，做好数据和信息共享，及时掌握违法用地案件查处情况，提高国土资源执法监察效率。

（四）队伍素质整体提升

随着行政审批层级一体化改革的推进，事中事后监管机制的完善，对依法行政工作人员业务综合素质提出了更高的要求。干部队伍能主动开展业务学习，通过大型综合性培训、业务骨干专题讲解、参加中心组学习、聘请专家教授、组织夜学等形式，迅速提高业务办理能力，使其从单一的科室审批工作人员向全科全能审批工作人员转变，执法监察从单一管制向监管与服务并重转变，综合业务素质得到了较大提升。

四、思考建议

嘉兴市行政审批层级一体化改革以来，全市国土资源部门在事中事后监管实践中取得了初步成效，但实践中还存在着一些不足和问题，主要表现在：一是监管责任部门事中事后监管意识不强，管理的重心仍停留在事前审批阶段的审查，还未全面完成由管制型向服务型政府机关转变。二是事中事后监管机制的构建完善还在推进中，与上级政府要求与改革相适应的监管模式还有待进一步健全完善，主要体现在：企业诚信监管和加强部门间的协同机制等方面仍有提高、改进的空间；监管信息共享平台及综合监管体制需进一步健全优化；综合监管与条线监管尚未有机结合，监管效能有待进一步提高；社会力量参与市场监督制度有待完善，尤其是行业协会的参与有待进一步推进；监管后续措施不完善，在实施监管后缺乏有效的责任追究措施等。三是监管队伍力量不足，监管能力有待提升，尤其是监管人员仍不同程度存在知识结构不匹配、心理不适应等问题。针对上述存在的问题，国土资源部门可从以下四个方面来进一步强化事中事后监管。

（一）创新监管方式，进一步提升行政监管效能

1.健全日常监督检查机制

完善常态化监管机制，丰富随机抽查、“飞行检查”、专项督查、绩效评价等监管方式。建立科学、规范的随机抽查制度、责任追溯制度、申请人评议制度、行政许可内部监督机制等，规范事中事后监管制度，强化权力监督管理，有效提高监管水平。综合运用行政监管劝勉、执法事项提醒、轻微问题警示等方式积极开展行政指导，不断创新监管模式，提高行政监管效能。完善内部监督，强化内部流程控制，建立健全常态化的监督管理制度，跟踪掌握权力事项运行情况，防止权力滥用。推行并不断深化“内业+外业”“平台监管+实地查看”相结合的监管模式，实现批后监管“无缝对接”。

2.提高行政执法业务水平

完善行政执法程序和具体操作流程，积极建立执法全过程记录制度。全面落实执法责任制，建立行政执法责任追究制度。增强责任意识，进一步强化上级对下级部门的监督机制，建立健全行政执法行为风险提示预警机制和内部纠错制度。积极探索建立重点疑难复杂案件的交办、督办和联办制度，提升行政综合执法效能。严格执行重大执法行为决定法制审核制度，将法制审核作为作出重大执法决定的必经程序。完善行政裁量权基准制度，探索实行行政执法案例指导制度和柔性执法方式，实现法律效果和社会效果的统一。

3.强化现代科技监管手段

加强信息化建设，加大在监管工作中的科技投入，充分运用“互联网+政务”、大数据等创新监管，推动监管方式向专业化、智能化转变，建立具有国土资源部门特色的“制度+科技”监管制约模式。综合运用移动执法、电子案卷等手段，提高执法效能。完善行政审批电子监控系统，通过电子监察手段实现对行政审批事项的受理、审查、批复等环节的全程监管。建立国土资源监管信息数据库和统一、互通共享的综合监管平台，保障各级国土资源部门共享监管信息，增强部门间协同监管能力，搭建标准化、跨部门的协作流程和互动机制。

4.积极推行监管执法信息公开

充分利用市、县政务信息服务网和各级国土资源门户网，积极推进国土资源“阳光工程”建设，加大事中事后监管信息公开力度，提高国土资源部门职能、权力运行的透明度，为新闻媒体、行业组织和利益相关主体共同参与对部门活动和市场主体的监督创造条件。推行行政执法公示制度，依法公开执法案件主体信息、案由、处罚依据，重点推进事关人民群众切身利益、社会普遍关注领域的行政处罚、行政裁决结果公示，努力打造“阳光国土”“廉洁国土”。

（二）完善监督体系，进一步促进社会共管共治

1.发挥信息体系的惩戒作用

强化与政府相关平台的对接，主动融入政府主导开发建设各部门联动执法、联动监管、社会法人和自然人基础信息应用、严重失信“黑名单”公示等功能为一体的大平台。坚持政府统一领导，以各部门信息共享、联动监管为导向，在确保数据安全，保护隐私等前提下，建立信用信息交换及共享机制，加大失信惩戒力度。要突出对违法违纪、失信违约信用信息的记录、交换和共享，打破部门和条块分割，形成覆盖广、响应快、安全性高的信用信息网络，真正让失信者一处失信，处处受限。

2.发挥行业组织的自律作用

依托海宁要素市场化配置改革试点经验，加强对土地等要素市场的政策引导，促进房地产等行业组织布局结构合理规划，推动市场主体自我约束、诚信经营。推动相关涉土涉矿行业协会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，增强参与市场监管的能力，规范会员行为。

3.发挥社会公众和舆论的监督作用

健全公众参与监督的激励机制，完善有奖举报制度，实现社会公众共同治理。进一步畅通投诉举报渠道，鼓励社会公众通过互联网、国土资源举报电话12366、公众微信等渠道，反映违法审批、项目违建等方面问题。完善公众投诉的协调督办、执行办理及效能监督机制，及时受理和依法处置投诉举报，并依法向社会公布，置于全社会公开监督之下，维护市场和社会秩序。积极借助舆论监督力量，通过曝光典型案件、违法违纪案件等，震慑违法犯罪行为，切实提高全社会合法用地和依法行政意识。

（三）加强监管队伍建设，进一步提升整体履职能力

推进国土资源行政审批层级一体化改革，强化事中事后监管，关键在于加强市、县（市、区）、国土资源所三级监管队伍建设。要进一步强化内部监督机构的独立作用，构建严密、规范的内部监督机构管理体系，避免内部监督机构成为摆设。要有针对性地加强监管人员的专业培训和执法素养培训，更新知识结构，有效提升队伍监管能力。正确理顺综合监管和条线监管的关系，稳妥有序推进国土资源部门监管执法队伍的重新整合与综合素质提升。引入竞争机制和完善待遇、选拔任用等激励保障制度，强化业务考核，提升执法监管人员的积极性、综合素养和执行力，促进综合性与专业性互补，进一步增强综合监管和整体履职能力，以主动适应行政审批改革事中事后监管的需要。

（四）加强监督考核，进一步健全检查考评工作制度

严格落实国土资源事中事后监管责任，强化检查，严格考评，确保抓细、抓实、抓出成效。充分发挥行政审批、执法、监察、审计等部门在事中事后监管中的作用，形成监管合力，发挥整体优势，全方位、立体化、多角度加强监督检查，并完善责任追究问责制度。要建立完善领导审批责任制，将具体审批责任落实到领导个人，出现问题就追究领导责任。对思想不认识、不到位、不支持、不配合，工作严重滞后以及存在监管失职行为的单位及其主要领导、具体工作人员，严格追究问责，促进事中事后监管工作落实到位，落到实处。