解决城区土地要素保障五大软肋助力东阳城市发展

东阳市国土资源局



解决城区土地要素保障五大软肋助力东阳城市发展

东阳市国土资源局

“风正气顺扬帆日，赶超发展正逢时”，东阳市正处于发展转型期，社会新常态下土地资源要素保障对城市发展至关重要。合理配置土地资源，科学统筹城市区块功能，着力为城市发展提供土地和出让金的双重要素保障也是东阳市应当关注的核心问题。

一、东阳市城区土地利用现状

（一）主城区三街道未利用地块基本情况

东阳市城区吴宁、白云、江北三个街道现共有未使用地块面积6207.21亩，符合土地利用总体规划面积2028亩，不符合土地利用总体规划面积4179.21亩，符合双图的存量建设用地面积534.26亩，已农转用877.57亩，村级留用地547.45亩。其中江北街道主要街道（人民路、广福路、学士路、甘溪路等）200米以内未使用地块面积1836.8亩，其中已农转用面积500.78亩，符合双图的存量建设用地面积150.24亩，村级留用地412亩。

（二）主城区三街道土地收储情况

城区吴宁、白云、江北三个街道土地收储面积560.16亩，其中江北街道16.19亩。

（三）主城区三街道批而未供、供而未用土地情况

城区吴宁、白云、江北三个街道批而未供、供而未用土地共3486.55亩，其中经营性用地2045.64亩，拆迁安置用地563亩，工业用地89.68亩，期数报批土地788.23亩。

二、存在五大软肋

（一）城区规划范围建设用地储备资源不足

城市建设进程中需要大量土地资源，特别是公建类项目、民生工程、道路建设、重大产业项目等都需要土地资源作为基础支撑。东阳市市区内未利用地块已农转用地块较少，仅877.57亩，占未利用地块总数的14.14%；存量建设用地534.26亩，占未利用地块总数的8.6%。土地储备资源不足成为政府性主导项目落地开展的最大制约因素。目前，城区用地只能转向旧区改造、盘活存量两个方向索取。而现阶段旧区改造工作是一项长期性的工作，工作难度大、牵涉面广，短期内肯定无法实现提供大量土地资源；城区内可用存量建设用地面积仅534.26亩，地块分散，单一地块面积小，无法及时为大型项目用地提供支撑。

（二）城市规划与土地利用总体规划衔接存在断层

目前，东阳市极大一部分未利用地块存在着城市规划与土地利用总体规划两规不符的矛盾。城市规划中设计为为商业用地、公建用地、工业用地、重点项目用地的区块大部分在土地利用总体规划当中都是禁止建设区，导致城市发展、政府主导类项目无法及时落地实施。数据显示，城区未利用土地中符合土地利用总体规划的大约为32.6%。造成这种现象的主要原因是城市规划和土地利用总体规划之间衔接不和谐、不同步。城市规划是按照城市发展客观趋势编制计划，重在发展，而土地利用总体规划是以非农建设用地集约节约利用为前提编制计划，重在控制。两者的指导思想和编制主体都不同，再加上编制规划的时候部门之间衔接、沟通不到位，导致两个规划出现断层。下一步需要进一步统一完善，力求两规合一，共同保障城市发展。

（三）擅自改变土地用途普遍存在

城区工业用地未经批准改变用途，变相出租等现象屡见不鲜，本就有限的土地资源没有得到合理有效利用，更没有达到应有的亩产税收以及产业效应。对城区闲置土地、擅自改变土地用途等浪费土地资源的情况需要一次全面清理，以提高城区土地利用率。

（四）城乡发展受规划制约大，发展空间有限

省厅下达东阳市规划期末城乡建设用地规模为165平方公里。然而经过初步基数转换，2013年底东阳市的城乡建设用地规模已达到163平方公里，城乡面积即将突破“天花板”，新增规划指标落实压力大，规划发展空间十分有限。上一轮规划（2006-2020年）为了减少城乡规模将建设用地划为复垦区面积有21500亩，被划为复垦区的建设用地基本上是居住小区和工业用地，实际能复垦的面积很少，事实上东阳市早已突破城乡发展规模。因此，这次中期规划修编城乡用地规模要通过省级验收的难度大。

（五）土地市场疲软，土地资源对城市建设的资金贡献率下降

受经济大环境影响，土地市场疲软，东阳市2012年出让金14.01亿元，2013年出让金36.64亿元，2014年出让金35.15亿元，通过努力，2015年土地出让金收入为30亿元。而且按照当前经济形势预估，明年的土地交易市场将经受更严峻的考验，土地资源对城市建设的资金贡献率将持续下降。

三、四大具体对策

（一）强化部门协作，合力推进城市发展

城市的发展与进步是人民群众物质和精神生活的重要基础。国土、城建、发改、建设、规划等与城市建设相关的职能部门必须要围绕市委市政府制定的城市建设总体目标，做到各司其职、各负其责，注重协作配合，凝聚各方力量合力推动城市发展。要进一步增强发展意识、大局意识、责任意识、中心意识，按照城市发展需求科学规划布局，统筹土地资源要素配置，加强土地储备调控，千方百计保障东阳市城市建设顺利推进。

（二）多规合一，保障政府主导用地

规划、环保、国土、建设等部门齐头并进，强化沟通、统一衔接，实现多规融合，确保城市建设重点项目及时落地，顺利实施。要充分利用土地利用总体规划修编契机，立足未来发展需求，统筹宏观规划，科学调配城市区块功能。推进东阳城区与横店、义乌的空间融合，谋求横店影视城、义乌小商品城、东阳城区“三城”一体发展，以横店影视产业辐射推动东阳城区木雕城、缝配城、卢宅旅游文化产业等全面发展，以东阳城区健全的配套设施保障拉动横店影视产业发展，实现资源优势互补。

（三）加强土地收储置换力度，确保城市发展用地和资金保障

1.完善收储机制，提高土地收储能力

充分发挥政府统筹职能，建立完善的土地收购储备工作机制和科学合理的收购储备程序。提高政府对城市民生工程、公益性项目、工业园区开发、重大项目等用地的保障能力，实现市政府在土地收储中的宏观调控和主导地位。建议由市政府成立专门的土地收储工作领导机构，整合财政、国土、建设、规划、发改等城市建设相关的职能部门，科学安排、统筹领导土地收储、融资、出让工作。同时出台相应的支持政策，扩大融资平台、增强政府融资能力，有效落实土地收储工作，保障城市发展。

2.出台相关政策，提高土地利用率

一是抓紧出台新的“退二进三”政策。完善东阳市规划控制，优化城市区域功能，加强改造优化低效工业用地，淘汰城市落后产能工业用地，从而进一步提高土地利用效率，加快产业结构调整和经济转型升级。二是合理确定土地收购政策，妥善处理政府与个人、政府与企业之间的利益分配关系，规范土地市场运作，充分挖掘土地资产潜力。

3.紧抓未供土地置换盘活工作，用好用活土地资源

对于土地利用总体规划修改、项目主体变更、土地矛盾纠纷、历史原因等造成未能供地的项目，建立详细的工作台帐，深入分析原因，并尽快实施项目置换，将有限的可用土地从不能及时落地的项目上置换出来，落实到急需使用土地的项目上，保证用好用活土地资源。

（四）强化清理整顿，保障合理有效用地，提升城市品位

1.开展工业用地专项整治

在市区范围内开展工业用地擅自出租或改变用途专项整治活动，严禁擅自改变工业用地用途，进一步深化土地市场治理整顿，促进市区土地市场规范、有序、健康、协调发展。

2.加强批后监管工作

抓好经营性用地和工业用地出让后的日常监管工作，抓动工、促竣工，实行出让土地工程进展情况每月一报制度。对土地闲置2年以上、出让金欠收等现象采取严厉的整改措施。

3.加大城区土地执法监察力度

结合“三改一拆”“无违建”创建等专项整治行动，严厉打击“两违”行为，做好动员宣传工作，提高全社会依法依规用地意识。坚决拆除城区范围的乱搭乱建，促进城区内“黄金宝地”有效利用。以两网化工作机制为抓手，落实横向到边、纵向到底的土地执法动态巡查体系，做到即查、即拆，实现东阳市土地执法管理良性循环，助力提升城市品位。