投资审批制度改革背景下政府投资项目监管

《投资审批制度改革背景下加强政府投资项目监管的对策研究》课题组

投资审批制度改革背景下政府投资项目监管

《投资审批制度改革背景下加强政府投资项目监管的对策研究》课题组

深化行政审批制度改革是各级政府加快转变职能、推进简政放权的重要抓手和突破口，其中投资审批制度改革是重中之重。投资审批制度改革的主要内容是取消和下放投资审批事项，加强事中事后监管。浙江以减少审批部门、审批事项、审批环节、审批时间的“四减少”为核心内容，积极推进投资审批制度改革，努力打造“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”省份。

监管现状

管理制度不断完善。近年来，浙江先后制定出台了《浙江省招标投标条例》《浙江省政府投资项目管理办法》《浙江省重点建设项目管理办法》等一系列法规、规章，涵盖重点建设项目管理、招标投标、代建制、政府投资项目预算管理等领域，进一步规范和完善了政府投资项目监管体系。特别是2015年8月21日省政府第51次常务会议审议通过了《浙江省重大建设项目稽察办法》（省政府令第338号），为发改部门的政府投资项目稽察监管提供了依据。

监管队伍不断加强。全省各级政府积极转变职能，不断加强投资监管队伍建设。以项目稽察队伍为例，2002年全省仅设立了省级稽察办，市县一片空白；截至2015年底，全省各设区市均设立了稽察机构，其中宁波、丽水和湖州3市设立了独立的稽察办，10个市配备了13名市重大项目稽察特派员；20多个县（市、区）发改部门设立了稽察机构，其中，7个县（市、区）配备了7名县重大项目稽察特派员，实现了从“无人做事”到“有人做事”再到“把事做好”的转变。

监管方式不断改进。一方面，信息化监管迈出了坚实步伐。2012年以来，浙江省发改委以信息系统为载体，开展了浙江省政府投资项目稽察监管系统建设，实现了对中央投资项目和部分省级投资项目的全面实时高效监管，显著提升了监管成效。另一方面，外部协作不断加强。建立完善了省重大项目稽察专家库，截至2015年，共有16家中介机构共计200多名工程、财务、造价等专家纳入专家库，为项目监管提供了有力的技术和智力支持。

监管力度不断加大。以政府监察、投资项目审计、重大项目稽察等为主的监督工作力度不断加大，在保障政府资金安全、工程质量和投资效益方面发挥了积极作用。以项目稽察为例，2002年以来，全省各级稽察机构共检查项目3200多个，涉及总投资8200多亿元，发现问题13700多个，纠正各类违规资金近40亿元，19人因稽察发现严重问题而受到了处分，稽察监管成效持续显现。

主要问题

监管制度不够完备。现阶段，政府投资监管相关法律法规的系统性、权威性和关联性尚有不足。从发改部门看，国家层面的投资条例至今尚未出台，导致政府投资监管工作仍然缺乏上位法的支撑；《浙江省政府投资项目管理办法》出台于2005年，部分内容已不适应当前的项目管理需要；《浙江省重大建设项目稽察办法》仍属于政府规章，尚未升格为地方性法规；政府投资项目管理的配套制度如决策责任追究、后评价等监管制度也尚未建立。

监管体制不够顺畅。浙江政府投资项目监管主体众多，从横向看，既有发改、监察、财政和审计等政府行政综合监管机构，也有建设、档案、环保、消防、国土、质监等专业职能监管机构，还有交通、水利、公路、铁路、电力等行业主管部门监管机构。部门之间职能交叉、缺乏配合，重复监管和监管缺位现象同时存在。从纵向看，省市县上下联动不足，基层组织力量较为薄弱，监管能力欠缺，作用较为有限。

监管重点不够突出。当前，浙江的政府投资项目监管工作仍比较粗放，精细化和精准性不足。一是监管对象上，未根据政府投资项目和政府投资补助企业项目的差别实施明晰的分类监管，往往套用对政府投资项目的监管标准去检查企业项目，存在眉毛胡子一把抓的现象。二是监管环节上，对招标投标、概算控制、竣工验收等重点环节的管控还抓得不够紧，招投标乱象、超概算、验收走过场等情况仍然多见。三是监管方向上，偏重检查具体项目、具体问题，较少从体制机制出发总结共性问题、分析深层原因、提出加强宏观管理的意见和建议。

监管手段相对滞后。浙江信息化监管尽管取得了长足的进步，但信息化应用还不够广泛，机制还不够顺畅，提升的空间仍然较大。以稽察监管信息系统为例，一是监管范围上，还只对中央投资项目和省级资环类项目资金实施监管，有待进一步拓展。二是监管功能上，问题预警处理和项目规范管理方面的功能未充分利用和发挥。三是监管成果上，在促进闭合管理、加强综合管理和服务宏观管理方面需进一步深化。

监管体系比较封闭。当前政府投资项目监管主要处于内部循环状态，由政府内部监督唱“独角戏”，社会力量参与监管渠道不畅通、信息不对称，难以有效发挥外部监督的作用。而内部监督由于监督方与被监督方的关联性和依存性较强，容易产生监督不到位、处理难和流于形式等问题，往往导致“监管失灵”。

多管齐下

发改部门作为政府投资主管部门，应从制度、机制、职责、方式、体系上多管齐下，探索建立全过程、全方位、多主体、多层次的监管体系，切实提升政府投资监管水平，保障政府投资效益的有效发挥。

加强法制建设，健全政府投资项目监管制度体系。密切关注《政府投资条例》《国家重大建设项目稽察办法》等法规、规章的推进情况，积极呼吁并助推上述法规、规章尽早出台，为浙江进一步完善政府投资项目监管制度提供上位法依据。学习借鉴河北、陕西、重庆等省、市出台地方性法规的做法，适时推动《浙江省政府投资项目管理办法》《浙江省重大建设项目稽察办法》升格为地方性法规，为加强政府投资项目监督管理提供更为坚实的法律依据。尽快研究制订《浙江省政府投资项目决策责任追究办法》《浙江省政府投资项目后评价管理办法》等规章制度，将责任追究向决策和后评价两端延伸，形成对政府投资项目从决策、审批、实施到监督问责的完整制度链。

加强分工协作，完善纵横联动协同监管机制。加强部门之间的横向联动。注重力量协同，建立由发改部门牵头，财政、审计、建设、监察等综合监管部门各司其职，交通、水利等专业监管部门分工协作的监管机制，最大程度地减少多头监管和重复监管现象。注重职能互补，充分发挥各部门的业务优势，通过各司其职、优势互补，把监督贯穿于政府投资项目的前期审批、招标投标、资金预算、建设管理、财务管理、竣工验收、后评价等全过程，真正形成监管合力。注重工作交流，加强各部门之间的交流和研讨，每年举办若干次政府投资监管工作交流研讨会，交流工作成果，商定监管口径和标准，研究解决工作中的突出问题。加强省市县三级的纵向联动。明确职责，建立“分级负责”“一级查一级”的工作机制，不断提升监管成效。

突出监管重点，提升监管的针对性和有效性。监管对象上，要实施分类监管。对民营企业承担的政府资金补助项目，要采取以结果为导向的重点监管；对政府全额投资项目，要采取以过程监管为主的全面监管。监管环节上，要抓住关键环节。要立足发改职能，突出抓好事前招标投标、事中概算调整和事后竣工验收这三个关键环节。一是进一步加强招标机构管理、标前标后管理和惩戒措施等研究，探索市县招管办垂直管理模式，加强评标专家库的清理整顿，深化电子招投标工作，加大对串标围标、违法分包等违规行为的查处力度。二是采取发改、审计、财政联合审查审批等制度，对重大变更和超概算情况从严把关，切实提高政府资金使用效益。三是完善政府投资项目竣工验收管理办法，强化责任追究，扎好项目管理最后的口子，以项目竣工综合验收关口倒逼项目过程管理。监管方向上，不仅要立足微观、解剖麻雀，更要着眼宏观、源头治理。在微观上，要通过稽察监管，及时发现项目决策和实施中存在的违纪违规问题，提出针对性的措施和建议；在宏观上，要充分运用稽察成果，通过综合分析，发现项目决策和项目管理中存在的共性问题，并从体制、机制上作出客观分析，提出政策建议，为领导和相关部门决策提供参考依据。

注重方式创新，切实提高监管信息化水平。注重监管范围拓展，将发改部门下达投资计划、二次分配资金的项目逐步纳入信息系统监管，不断扩大信息化监管覆盖面。注重线上线下互动，充分依托信息系统，及时掌握监管项目面上实施情况，在线查找存在问题较多的项目，从而有针对性地开展现场重点稽察监管，做到“点”和“面”相结合，线上“全面跟踪”和线下“解剖麻雀”相结合，实现现场稽察从“随机抽查”向“有的放矢”转变。注重成果综合运用，依托信息系统对项目开展跟踪评价，并将评价结果反馈到决策和审批管理中，实现具体项目的闭合管理。加强信息系统数据分析处理和成果运用，为重大项目监测、投资项目管理和宏观调控、领导决策提供重要的信息依据。

畅通监督渠道，建立开放互动的监管体系。推动中介机构参与监管，借鉴财政、审计等部门的做法，逐步委托有资质的中介组织承担和开展政府投资项目的监督，让社会组织更多地参与到政府投资项目监管中来。加强监管信息的公开公示，对问题较多、整改不力、屡查屡犯的地区和单位，予以公开曝光。畅通社会公众沟通交流渠道，选择在浙江政务服务网、省发改委门户网站、浙江在线等网站上建立公众评价、投诉、建议网络平台，鼓励和支持公众投诉或提出意见建议，扩大公众参与度。加强信用监管，加强全省建筑市场与诚信信息系统、公共信用信息服务平台的有效对接，将相关单位和从业人员违法失信信息纳入省公共信用信息服务平台，健全失信惩戒机制，形成政府投资项目良好的建设环境。

课题组成员：陶国胜王进专王文法黄孙勇