构建简约便民阳光高效的政府治理体系

●俞　军



构建简约便民阳光高效的政府治理体系

●俞军

党的十八届五中全会提出“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力”，为我们在“十三五”时期推进中国特色治理体系和治理能力现代化指明了方向。党的十八大以来，江苏省紧紧围绕“四个全面”战略布局，加快政府职能转变，积极探索集中高效审批、强化分类监管服务、实施综合行政执法，努力构建简约、便民、阳光、高效的政府治理体系，为建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏”提供体制机制保障。

一、“517”改革实践

2014年7月，江苏省委十二届七次全会通过了《关于进一步简政放权加快转变政府职能的实施意见》（苏发〔2014〕14号），提出了以建立5张清单、搭建1个平台、推进7项相关改革为主要内容的简政放权“517”改革架构，大力放、管、服，加快转变政府职能，强化权力运行制约监督。

（一）建立“5”张清单

公布省级部门行政审批事项目录清单，取消下放审批事项527项，保留行政审批事项375项。晒出政府行政权力清单，取消审批权力事项3200多项，保留省级部门行政权力事项1375项，下放给市、县属地管理4272项。制定政府部门责任清单，梳理各部门主要职责，部门间职责边界，行政权力事项流程图，涉及的中介、收费、盖章，事中事后监管具体措施等。出台政府部门专项资金与行政事业性收费目录管理清单，保留政府性基金项目24项，行政事业性收费项目155项，专项资金项目317项。探索投资“负面”清单管理，制定《内资禁止投资项目目录》，明确了250项内资禁止投资项目，实现“非禁即入”。目前，省级5张清单全部在网上晒出，13个省辖市、98个县（市、区）的5张清单工作已全部完成。

（二）搭建“1”个平台

建成了省、市、县、乡（镇）、村五级政务服务体系，形成了网上办事大厅和实体大厅“线上线下、虚实一体”的政务服务平台，开通12345便民服务热线。江苏政务服务网暨网上办事大厅已上线运行，13个省辖市和各县（市）也全部建成政务服务中心。南京、南通、淮安、盐城、泰州等地方实行“多规合一”、“联合审图”、“联合评估”、“区域评估”“联合踏勘”、“联合验收”、“网上审图”等并联审批新模式，基本实现由原来“跑多个门，办一件事”变为“进一个门，办各种事”，实现“企业注册”当天可取、“施工许可”50天完成，打通了联系服务群众“最后一公里”。

（三）推进“7”项配套改革

积极推进建立事中事后监管体系、推进综合行政执法体制改革、规范社会组织健康发展、推行政府购买服务、全面推行政府绩效管理、健全责任追究机制、深化地方政府机构改革7项配套改革。一是聚焦问题导向，破解“一长四多”（时间长、收费多、盖章多、中介多、提供材料多）、整治“红顶中介”。出台并联审批的意见和规范治理中介的方案，针对审批时间长，大力取消不合理的许可事项，推行并联审批，优化简化审批流程；针对盖章多，试点相对集中行使行政许可权，实现“一枚印章管审批”；针对收费多，大力清理不合法不合理收费，建立收费目录清单，实行一个窗口一次性统一收费；针对中介多，会同相关部门，大力整治“红顶中介”，建立中介服务目录清单，规范中介服务和收费；针对提供材料多，探索简约模式，取消不必要材料。二是以“1主7辅、信用管理”为轴心，以信息化为支撑，构建五位一体的事中事后监管体系。先后出台《关于深化行政审批制度改革加强事中事后监管的意见》、《关于加强和改进事业单位监管与服务的意见》、《关于深化信用管理加强事中事后监管的意见》、《关于建立双随机抽查机制加强事中事后监管的通知》等规范性文件。依托政务服务平台、信用信息监管平台，推动江苏省范围内政务监管信息互联互通，建立守信激励、失信联合惩戒机制。三是开展相对集中许可权和综合行政执法试点，探索构建简约便民阳光高效的基层治理体系。南通市、苏州工业园区、盱眙县、大丰区试点开展相对集中许可权改革，建立行政审批局，实行“一枚印章管审批”。98个县（市、区）工商、质监、食品药品管理“三合一”改革实施运行，县级市场监管部门机关内设机构精简了28%，局机关人员减少28%用于充实基层执法力量。综合行政执法改革试点稳步推进。

二、当前行政审批制度改革中的难点问题

（一）“一长四多”突出，评估流于形式

当前，企业投资项目完成施工许可所需行政审批的突出问题是“时间长、收费多、盖章多、中介多、提供材料多”的“一长四多”问题。这些问题大都有法规、规章和部门文件支持。一个创业者投资一个实体工厂或研发大楼，至少要盖92个公章、缴纳53笔费用、涉及23个中介、提供300多件材料，整个审批链条需要66个环节，周期至少为370个法定工作日，耗时2-3年。企业要投资创业，规划涉及到4个部门，每个部门都有前置审批事项；施工审图需要到住建、安监、民防、气象、消防、卫生、经信等多个部门重复进行；拿到施工许可证还需经过环评、安评、震评等名目繁多的23个评估；有的评估报告形式主义、越编越厚，甚至能达到500-600页。评估名目多、材料厚、收费高、耗时长，但并没有真正起到“安全、环保和人身健康”的支撑作用，大多是模板化，缺乏针对性和实际意义。工程项目竣工验收也涉及到10多个部门，盖30多枚公章。整个审批链条中重复交叉的审查、形式主义的评估和以收费为目的的中介服务，严重束缚了企业的创新创业热情，延滞了审批效率，增加了企业的不合理负担。一个企业投资三四千万的项目，往往要缴的各种费用累计数额达两百万元左右。通过对江苏省8900多项行政权力的梳理可以看出：一些部门通过部门规章、红头文件、地方性法规、工作导则等逐环节扩围、扩权、扩利，仅初步清理就取消了3200多项，占40%。这些由国家相关部委设定的事项，地方取消难度很大，而这却是“一长四多”、“红顶中介”泛滥的深层次原因。

（二）以审批为轴心，以批代管现象普遍

改革开放以来，行政审批制度改革在推动“投资、消费、出口”三驾马车拉动经济增长方面发挥了重要作用，而计划经济时期形成的以审批为轴心的经济管理模式仍有强大的惯性，不少政府部门只会审批，不会管理，以批代管，说到审批很留恋，说到监管很迷惘。有利可图的审批权就拼命抓住不放，无利可图的就消极应对。据统计，投资项目审批中核准、立项、规划、施工、验收5个环节涉及的报告、审图、评估、检测、测绘、代理、验收等中介服务事项多达29个。部分系统以“规范化”、“信息化”为由头，经过多年的拓展和信息化，在部分领域已形成了“行政部门设法立权、事业单位评估审查、行业协会认证考试、关联企业垄断收费”的“套娃结构”，变成了“部门利益法定化”、“系统权力信息化”、“涉审中介红顶化”。企业反映，不少审查是重复交叉的，不少评估报告是千篇一律、形式主义的，不少资质资格是强制培训垄断收费的，不少中介事项是违背市场决定原则的，几乎所有涉及审批的中介服务事项都是可以整合、简化、优化的。一方面是审批端的繁文缛节、形式主义，另一方面是监管执法的不到位与严重缺失，导致以逐利的中介评估代替政府部门应有的依法监管，特别是对创业投资涉及安全、质量、环保排放和人身健康等重要环节的严管细查。

（三）部门职责交叉，多头多层扯皮

地方政府部门之间职责交叉，存在4个部门规划、7个部门审图、20个左右部门评估、验收等现象，相互前置、相互扯皮。这些问题通过法规、部门规章固化，并在地方政府的日常管理中被进一步放大，相关部门规章中繁琐的程序和要求以及互为前置的一些规定已成为了行政审批改革的“拦路虎”。部分法律法规、部门规章修改已滞后于行政审批制度改革和经济社会发展的需要，与当今科技变革、产业革命日新月异、创业创新一日千里不相适应，冗长的审批环节延滞了创业创新。世界银行2015年10月发布了《2016年全球营商环境报告》，对全球189个经济体涉及“开办企业”、“办理施工许可证”、“获得信贷”、“获得电力”等10个事项进行评估，中国内地列第84位。其中我国开办企业排在第136位，需要11道程序31.4天，而新加坡、美国、加拿大等国都是采取网上注册的方式，其中新加坡3道程序2.5天，美国6道程序4天，加拿大2道程序1.5天。我国办理施工许可证排名则更为靠后，排名176位，需要22道程序244.3天，而排名第一的新加坡仅需10道程序26天，排名第二的阿联酋仅需8道程序43.5天，美国需要15道程序89天。这些国家同样关注施工全程的安全、质量、环保、人身健康和公众利益，但并没有我们如此多重复交叉、却没有起到实质作用的评估认证。

（四）信息不共享，信用监管滞后

由于顶层设计落实不到位，各地各部门都开发了自己的系统，甚至一个部门内部不同处室也有独立的信息系统，互不联通，形成了一个个信息孤岛。系统林立为审批业务的无缝对接和信息共享带来困难，一些涉及多个部门的事项无法进行并联审批。信息系统不留接口、不对接，成为部门固化自身利益的手段，系统权力信息化，演化成改革中的新壁垒。由于政府各部门间互不联通，信息不能共享，申请人在办理行政审批事项时，需要重复提交各种材料，各种证明，费时又费力。同时，也不能实现联合惩戒，导致失信成为社会软肋，给社会治理带来了巨大的成本。

三、问题引发的几点思考

（一）正确认识行政审批的目的和依法行政审批

设置行政审批，是为了对涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动进行管理，而不是为了设置各种门槛来给企业、群众造成不便。当前，在推进行政审批制度改革时，不可避免地会碰到条文规定，这就需要正确认识依法审批。习近平总书记2015年10月13日主持召开中央深改组第十七次会议时强调，鼓励基层改革创新大胆探索，推动改革落地生根造福群众。应正确认识设置行政审批的初衷，减少交叉重复，形式主义的审批、中介审查和评估，推进并联审批、优化审批程序、简化办事环节。

（二）处理好审批、监管、执法之间的关系

在政府治理体系中，审批、监管、执法三者密不可分。审批实质上处在监管的最前沿，是源头性监管，是事前把关的手段，通过准入设定，规定市场经营活动必须具备的条件。在符合条件后，除非另有特别理由，理应通过审批，这样就进入日常监管之中。日常监管应根据监管对象在审批过程中提供的要件和承诺进行。监管迫切需要创新方式方法，以适应信息化背景下的新挑战。执法则属于监管的末梢，如果发现违反监管要求的情形，应通知监管对象改正，如拒不改正，则进入行政执法程序。改革开放的实践表明，“三集中三到位”已使集中审批成为趋势，而相对集中行政许可权则更进一步，将审批环节从监管全程剥离开来，形成既相对独立又相互联系和制约的机制。监管过程中，对面广量大、重复出现频率高的违规情形，需要组织专业队伍进行强制处罚和专业处罚，这也促使执法和监管相对分离，为合并同类项、实施综合行政执法提供基础。

（三）基层企业究竟需要什么样的审批服务

供给侧结构性改革更注重提高供给体系质量和效率，以此推进经济结构性改革。面对经济下行压力，我国没有出台大规模经济刺激政策，而是通过简政放权，减少审批事项、优化审批流程，让市场决定资源配置，激发市场主体的内在活力。企业反映，实施集中审批改革后，有些过去耗时一周的事情现在用了一天时间就全部办结，企业由此节省的直接成本超过90%。苏州工业园区提出70天内办理施工许可，盱眙县在行政审批局组建后，项目施工许可审批时间压缩为最快42天，办营业执照最快立等可取。可以看出，简化审批、优化流程的空间还很大，充分释放企业活力任重道远。企业需要简约高效节约时间成本，需要公正透明避免暗箱操作，需要有效监管、优化服务减轻企业负担，需要的是简约、便民、阳光、高效的审批，需要的是让创业热情更加充分释放的环境。因此，必须破除大量阻碍供给侧动力形成和发挥作用的体制机制障碍，充分发挥市场的决定性作用，大力简政放权、转变职能，加快完善制度创新，努力构建以集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法为内涵的现代治理架构，推动大众创业、万众创新。

四、进一步深化改革的考虑

面对当前行政审批制度改革工作中的突出问题，江苏省将认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，树立“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以简政放权改革为市场主体清障搭台，以供给侧改革培育发展新动能，以普惠性、均等化改革提高公共服务共建能力和共享水平，使人民群众有更多获得感，突出特色创新，努力构建“集中高效审批—分类监管服务—综合行政执法”橄榄型治理结构，建设简约、便民、阳光、高效的法治政府、服务型政府。

（一）推进集中高效审批，实现“一枚公章管审批”

积极稳妥扩大相对集中行政许可权改革试点，做到“一枚公章管审批”。按照大道至简和删繁就简的改革要求，推动“多规合一”，实现“一本蓝图管规划”；建立联合审图窗口，做到“一个窗口管审图”；依据“负面清单”管理原则，探索审批项目的“承诺制”、“一表制”等简约范式，力争实现“一张表格管评估”；推行“一车式”的联合测试、联合踏勘、联合验收，实现“一辆车子管勘验”；一个窗口一次性统一收费，实现“一票单子管收费”，开展“全能岗培训”，提高工作人员素质，大力取消压缩不合理的过高的中介服务收费，努力使企业投资建设项目从立项到施工许可50天获批，大大提高行政效率，破解影响投资创业审批“一长四多”的问题。

（二）强化监管、优化服务，建立健全监管机制

健全完善政务服务平台，运用大数据，做到政务服务信息公开、流程简化、数据共享。进一步完善12345统一便民服务热线，实现“一个号码管服务”。创新和强化事中事后监管，完善“一主七辅”的制度体系。建立依据监管和服务责任清单追责机制。推广双随机抽查机制，解决任性检查、扰民问题。建立经营异常名录和违法经营者黑名单制度，对问题企业加大检查力度。健全“奖励举报机制”，建立举报平台，重奖举报，建立依社会举报而启动调查的机制。推行企业信用承诺、联合惩戒机制。建立严格的绩效评估奖惩机制。建立重大风险监测防范机制。稳步推进大部门制，实现依法分类、精准全程监管，形成“五位一体”的监管体系。深化事业单位分类改革，着力突破涉审中介服务的事业单位脱钩改企，探索整治“红顶中介”，实现五脱钩、五规范。推动建立政府严格依法规范监管，购买服务逐步扩大，中介组织科学健康发展的新体系，实现政府部门依法监管协会，协会依法按章程管会员、管资质的新机制。

（三）推行综合行政执法，提升执法水平，逐步实现“一支队伍管执法”

针对政府与市场边界不清、部门职责交叉、多层多头执法、基层力量不足等问题，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，“合并同类项”、合理配置执法力量。除关系全国统一市场规则和管理以及中央明确由上级统一监管的事项外，原则上实行属地管理，由市、县两级政府行使执法管理职能。市、县（市、区）进一步理顺职责关系，厘清执法权限，统筹县（市、区）和乡镇（街道）的执法管理工作，解决基层“看得见、管不着”和执法力量分散薄弱等问题。加强清单管理，完善权责清单，实现“一套清单管权责”。从市场监管领域入手，在市、县、乡不同层级分类推进部门综合执法、跨部门跨行业综合执法、区域综合执法。市县在市场监管、城市管理、农业、交通运输、文化旅游、环境安全、网络监管等领域整合组建5-7支执法队伍，实现一个领域一支队伍管执法。乡镇推进辖区内一支队伍管执法。有条件的县（市、区）可在市场监管局基础上进一步整合物价、商务等职能，探索市场监管局“加强版”，实现“一个部门管市场”。依托政务服务平台，完善“信息中心”、“信用监管”、“公共资源交易”等功能，实现“一个平台管信用”。健全“举报必查”、“信用承诺”、“双随机抽查”的机制，实现“一个机制管检查”。整合基层检验检测机构，优化资源配置，实现“一个中心管检测”。

（作者系江苏省编办主任）