2016年国际足联改革委员会报告解读

黄 璐

2015年5月国际足联贪腐丑闻曝光以来，国际足联于2015年8月成立“2016年国际足联改革委员会”。改革委员会于2015年12月2日完成了新一轮治理改革方案规划，并提交国际足联执委会审议，最终在2016年2月26日举行的国际足联特别大会中获得表决通过。这预示着国际足联新任主席因凡蒂诺将掀开国际足联治理改革新的篇章。由国际足联改革委员会提交的最终改革报告[1](以下简称“改革报告”)是国际足联特别大会最终表决通过治理改革方案的蓝本。对“改革报告”的深入解读不仅有助于理解国际足联的最新治理改革动向，也可对中国体育社会组织改革起到一定的借鉴参考作用。

1 推动国际足联领导层的文化变革

为了重建国际足联的良好声誉，推出大规模的治理改革实践是确保组织回到正确道路的最佳方式，诸如修订国际足联章程、变更组织运行方式、创新组织治理结构等。然而，国际体育组织具有精英自治的传统，无形中放大了精英管理层对于组织治理改革的作用。“改革报告”明确指出[1]：国际足联内部领导层秉持的文化变革和行为改变，如同润滑油一样将对组织治理改革产生深远的影响。强大的组织不仅由卓越的产品和服务决定，同时也是由组织的领导层决定。当组织面临信任危机并处于风口浪尖时，领导层应该肩负起责任。国际足联领导层及其会员协会应该在文化变革和行为改变方面凝聚共识，按照一套核心的文化价值观原则，严肃认真地与公众沟通，实施组织文化变革战略。这一改革战略主要针对组织内部利益分化的状况，在多元利益诉求与文化变革的统一性方面寻求价值平衡，以创新组织文化和紧抓领导作风建设，重建国际足联的公信力和崭新形象。

具体到国际足联领导层的文化变革问题上，创新一揽子制度要求和行为准则从本质上解决国际足联处理全球事务的作风和行为问题，以实际行动表达和引领组织的文化变革。“改革报告”建议国际足联领导层秉持的文化变革原则，具体包括责任、谦逊、高层基调、尊重、坦白五个方面。这些文化变革原则也是对阿维兰热和布拉特治下国际足联文化风格的一种隐射与斧正，亦是寻求文化本质上的变革，以促进组织再造的过程。“责任”是指国际足联领导层必须承担纠错的责任；“谦逊”是国际足联领导层必须接受过去发生的让人无法接受的错误，深刻认识到健全的改革是实现文化变革的唯一方式，在国际足联范围内做出积极、真正、正向的改变；“基调”是指国际足联领导层必须统一基调，从官员、雇员、理事会、会员协会、联盟到所有的利益相关者，倡导积极的道德文化。领导层必须做出表率，公开并强烈谴责非道德行为，鼓励揭发犯罪或不道德行为，按照道德守则进行惩罚，领导层必须意识到他们的言谈举止、率先垂范对组织文化变革的重要影响；“尊重”是指国际足联领导层必须尊重来自不同地域和文化的代表，给其足够的尊重，并采取有效的沟通方式阐述改革的重要性，这对于各方力量理解与接受改革议程至关重要；“坦白”是指国际足联领导层必须诚心诚意地聆听各方意见，将组织视为一个宣扬诚实的公开论坛。在足球治理的全球、区域或地方范围内提升透明性，不断评估国际足联适应社会和文化变革的能力和状况，对广泛的支持者致以诚挚的谢意，认清改革局势：国际足联还有很长的路要走，新一轮治理改革仅仅是开始，而不是结束。[1]

2 推进“政管分离”改革

“改革报告”针对组织治理结构存在的问题提出了改进意见[1]。执委会应将“政治”与管理功能分离，将执行权和直接管理的责任剥离出去，主要承担“政治”和监督职能，发挥战略性指导和监督的作用，同时为国际足联和世界足球发展设立远景。执委会因没有执行权和决策权，将“执委会”的称谓变更为“理事会”，能更好体现机构称谓的具体职能。国际足联主席的职能定位应当是国际足联公共形象的“大使”，为组织塑造一个积极正面的形象，同时主持理事会的全面工作；国际足联的行政系统负责国际足联的日常事务和业务运作，负责执行理事会的指导政策和战略方针；秘书长由理事会任命，作为国际足联的首席执行官，主要负责国际足联行政与管理的全面工作。国际足联“政管分离”改革设计，借鉴了西方代议制民主政治的司法权、行政权和立法权相对独立的制度设计。国际足联内部实行立法权、监督权(司法权)、执行权(行政权)相对独立，实行分权独立运行和相互制衡机制。理事会制度设计构建了组织内部“三权分立”的治理框架。其中代表大会作为“立法机构”，理事会作为“监督机构”，行政系统和常务委员会作为“执行机构”。这里的“监督机构”亦指广泛行使监督与司法职能，同时涵盖了国际足联的“司法机构”。依据2016年《国际足联章程(审议稿)》，国际足联“司法机构”包括纪律委员会、道德委员会、上诉委员会三个设置独立性标准的分支委员会，理事会和内部“司法机构”构成了国际足联的“监督机构”，构建了组织内部的权力制衡体系。

借鉴《奥林匹克2020议程》第31条提议，在行政岗位中增设合规专员一职，主要负责为国际奥委会官员和雇员、国家奥委会、国际单项体育联合会和广泛的奥林匹克利益相关者提供合规性方面的建议[2]。国际足联相应增设首席合规官一职，主要负责监督组织的合规计划，并直接向秘书长、审计与合规委员会主席汇报。“首席合规官”是一个新的概念，指一个企业或社会组织内部设立的具有独特功能的职位，主要职责是帮助审查社会组织现行制度和运行过程中的合规问题，确保社会组织不违反各种法律制度和政策要求。面对迅速变化的全球体育发展环境，国际体育组织在法律制度和公共政策方面面临更多的违规风险。一旦由于不合规原因，而遭受司法调查和起诉，将付出沉重的经济和声誉代价。这充分体现在财务规范、内部审计、内控标准、薪酬管理、资金分配、营销事务等组织运行等方方面面。国际奥委会和国际足联的“首席合规官”制度设计，反映出国际体育组织对现行法律制度和政府政策的遵守执行意愿，旨在加强组织的合规功能，以最大限度规避国际体育组织在制度设计和运行过程中违法违规的风险。例如，对国际足联官员、雇员以及各分支委员会成员进行反贿赂、反洗钱、商业行为规范、道德规范等方面的合规性计划培训，降低违法违规风险[1]。

3 提升透明度

“改革报告”关于透明度的改革建议主要体现在财政与薪酬公开方面。换言之，国际足联将实行更为严格的现金流控制标准，严控资金流向，遏制腐败行为的治理改革目标。实行更为严格的财政规范体系是国际体育组织最新的改革趋势。《奥林匹克2020议程》第29条提议“扩大透明度”指出：“国际奥委会要依从国际财务报告准则(IFRS)规范体系来准备和审计财务报表，尽管法律并未要求其遵从这些更高的标准。国际奥委会要制作一个年度活动和财政报告，包括对国际奥委会成员的津贴政策。[2]”国际足联早已实行了IFRS规范体系进行全面的财务报告，由毕马威会计师事务所(KPMG)进行财务审核，建立预算编制流程，引入COSO内部控制框架。这些模块化、程序化的现代公司治理制度设计，对于现金流十分活跃的国际足联而言，并未获得预期的良好效果。如何实行更严苛标准的透明化改革设计，就成为因凡蒂诺治下国际足联重塑公信力的路径选择和政策目标，也是对国际足联赋予必要的改革决心，推行大尺度治理改革方案的一种形式化表征。

“改革报告”针对“现金流”这一容易引发腐败行为的重点运作领域，构建了现金流控制与权力制衡机制。以往由执委会分配会员协会资金的职能，极易导致以分配资金的名义谋取个人执委的选票利益，滥用权力行为的不断积累，也逐步建立个人执委的内部势力和裙带关系。这一“以权谋私”行为是2016年国际足联贪腐事件被控与调查的主要内容。由理事会替代原来的执委会，理事会的角色转变为监督与战略方向，对现金收支分配的职能转换为监督的职能；采取现金收支分开的管理机制，现金流入由国际足联行政与业务部门具体负责，例如市场、赞助、世界杯收入等，并对理事会负责及解释；发展和支出项目(现金流出)由发展委员会具体负责，负责分配会员协会资金或国际足联行政系统的特殊补助资金；财政委员会由大量的独立成员组成，如包括能够胜任财务任务的成员，包括负责预算和年度财务账目，由理事会批准并提交代表大会审议；由完全独立的审计与合规委员会(包括精通审计与财务报表的专家)负责监督由国际足联行政管理产生和分配的资金。[1]

“改革报告”对国际足联重要职位的薪酬透明化问题提出了建设性意见，通过建立个人薪酬披露与监管制度，达到遏制腐败行为的目的。对国际足联主席、理事会成员、秘书长、相关独立常务委员会和司法机构主席等重要职位的个人薪酬实行年度披露制度。由独立薪酬委员会负责对个人薪酬进行评估与核准，独立薪酬委员会隶属于审计与合规委员会，依赖于第三方薪酬分析。布拉特治下国际足联对个人薪酬并未制定严苛的标准，同时缺乏严格的程序性设计和薪酬分析，由执委会直接领导的道德委员会长期处于监管弱化状态，对组织的重要职位无法展开独立调查，道德监督功能的缺位致使薪酬管理处于失序状态，个人薪酬标准的制定与评估受制于组织高层的权力，“管办不分”的色彩浓厚。“改革报告”对“独立性”标准进行了大尺度的改革设计。“独立性”的定义进一步明确，所指范畴适度扩大，“改革报告”单列“附件3”关于独立性的定义，分别对“独立性”“直系亲属”“直系亲属成员”“实质的财务关系”“带薪官员”等概念做出解释，让薪酬披露机制符合善治改革要求。

在遵循合规性要求的同时，必须考虑透明化程序问题。“改革报告”建议指出：国际足联应当针对商业合作伙伴制定一套行为规范，并在国际足联官网上公开，与国际足联进行商业交易的实体必须遵守这一行为规范。2015年国际足联贪腐事件被控的受贿行为，主要源自权力主体与商业合作发生的不明确利益往来问题。不规范的商业运作程序为受贿行为提供了出口，也为当事人辩解受贿行为提供了遁词。“2011～2013年治理改革计划”已经推出2012年版《国际足联道德规范守则》，进一步细化了一般行为规范守则，具体包括利益冲突、针对政府及私人组织的行为、歧视、人身权利保障、忠诚度及机密性、收授礼品及其他利益、贿赂、佣金、赌博、披露及报告义务等相关规定[3]。建立透明化程序和完善的信息披露制度是遏制贪腐行为的第一道防线，也是组织权力运行的形式化需要，从中映射出国际体育组织事务的运作，由业余性迈向职业化的发展道路。“改革报告”对于透明化的改革要求恰逢其时，在组织权力与商业主体密切往来的过程中，必须严格遵守一套严格的程序性规范，让权力在阳光下运行，个人行为受到制度的约束。

4 提高参与性

“参与”(Participation)作为一项善治原则，不仅是民主政治生活最基本的表现形式，也是建立健全更广泛的协商民主和代议制民主的实践基础。2016年国际足联特别大会表决通过的治理改革计划将考虑更广泛的利益相关者群体的利益诉求，进一步提高国际足球事务的参与性，团结世界足球各方力量，聚首同一条道路，促进世界足球运动的可持续发展。国际足联改革委员会研究认为[1]：除了进行结构性改革之外，还要在国际足联内部各层级中实现更高程度的“参与性”。“参与性”是总体改革进程中的一个关键因素，更高程度的“参与性”促进了组织的民主化和透明度，有助于国际足联自身的现代化进程并面对未来的挑战。

改革委员会关于“参与性”方面的改革提议主要包括三个方面：第一是更大程度上承认女性在足球运动中的角色和促进作用。女性代表了足球运动更大的增长空间，国际足联应当赋予女性更多的发展机会。为了开创一个更加多样化的决策环境与文化，足球运动各层级治理(传统的金字塔结构)需要涵盖更多的女性参与。应大幅增加国际足联理事会中的女性投票席位。每个区域性足球联合会至少推选一位女性进入理事会，如在区域性足球联合会代表大会中未能选举出女性委员，则理事会女性委员的名额保持空缺，等待下一届区域足联代表大会遴选产生。国际足联自身的发展指标必须包括女足发展部分，促进女性在各层级足球事务中的充分参与，同时要求国际足联所有的会员协会和联盟必须尊重女性，并在各类足球事务中保证性别平等。强化女性在各层级足球事务治理中的角色，这一改革举措反映了后布拉特时代的国际足联，对女权主义思潮和新世纪性别政治的主动回应，将发展理念融入改革实践中。新组建的国际足联理事会适度扩大成员规模，扩大决策投票席位(相比于改革前的执委会)有利于遏制权力高度集中导致的腐败行为。依据配额制原则组建的理事会更加具有代表性，理事会成员来自各大区域性足联和会员协会的民主推选，同时考虑各大区域性足联的影响力情况配置理事会成员名额，如大洋洲足协配置1名副主席、2名成员；欧足联配置3名副主席6名成员。提高主要利益相关者(诸如俱乐部和运动员)的话语权，稳固在相关的国际足联各分支委员会中，国际足联定期开展成员交流和讨论活动。

第二是在常务委员会的改革中提高会员协会的参与性。国际足联应至少每年组织一次全体会员协会的会议，增进对国际足联核心价值观和使命的理解，协商讨论与世界足球事务相关的战略性议题，诸如足球运动发展、廉政、社会责任、治理、人权、种族歧视、球赛造假、性别平等、保护诚实的运动员、青少年足球、安全等议题[1]。长期以来，媒体与学界批评国际足联缺乏责任机制(问责制)，具体包括层级责任、督导责任、财政责任、法律责任、市场责任、同行责任、公共声誉责任等范畴[4]，亦即作为国际非营利性、非政府组织的国际足联对谁负责的问题。会员协会是国际足联政策的基层行动者，国际足联必须对广泛的会员协会负责。国际足联旨在统一会员协会的价值观和行动目标，调动会员协会的行动自主性，不仅出于国际足联官方意志灌输的考虑，也是主动聆听基层行动者意见的举措。换言之，提高参与性这一治理改革措施，既是广泛征询意见，加强层级间交流的形式，也是统一高层意志和凝聚行动共识的过程。

第三是提高国际足联成员在各方面的切实参与性。国际足联男子世界杯决赛阶段参赛球队由32支增至40支。《国际足联章程》修订案应当规定，国际足联男子世界杯举办权不能授予已经连续举办过两次世界杯的区域性足联中的会员协会。关于足球运动的发展和资源问题，实行“有增有减”改革措施，坚定国际足联关键性目标，切实增加足球运动的发展资金；引入一些切实可行的方法和手段，切实减少国际足联行政管理和赛事运作的成本。不论性别和年龄，国际足联应尽全力确保每个期望参与足球运动的人，有能力和资源参与进来。[1]这些改革举措充分彰显了国际足联致力于“推动足球在世界各地发展”的使命和决心，以及秉持的“分享足球运动”的价值观。

5 引入任期限制

关于国际体育组织引入任期限制问题存在“利”与“弊”两方面观点。支持者认为[5]：社会组织的主要管理者任期过长，容易导致权力的过度集中，致使组织创新动力不足和利益关系的裙带化，以及增加大面积、系统性腐败的风险。引入任期限制，可以有效防止权力过度集中，强化民主意识，为保持稳定的内部权力制衡状态创造了基本条件，同时借助主要职位的竞选红利，激发业界与社会参与组织可持续发展问题的辩论热情，凝聚行动共识，不断更新社会与文化理念，提供解决问题的新思路和新观点，保持社会组织的发展活力；反对的观点认为：如果任期过短或者限制连任，容易导致领导层追求短期政绩，疲于应付竞选连任，难以将主要精力放在组织管理事务与可持续发展方面，同时是对适合担任组织要职的精英人才具备的卓越管理能力和丰富经验的一种变相浪费。来自比利时、丹麦、德国组成的研究团队，对列入奥运会比赛项目的35个国际单项体育联合会的治理结构进行调研结果表明[5]：27个组织没有引入任期限制；29个组织没有引入任期年龄限制；35个国际单项体育联合会前任主席的平均任职期限长达14年。导致组织的权力集中、利益固化，为腐败行为埋下了隐患。进入新世纪以来，国际奥委会、国际足联、国际排联、国际田联等主要的国际体育组织，纷纷曝出贪腐丑闻。这些贪腐事件表现出大面积、系统性腐败的特征，当事人一般担任组织要职。布拉特治下的国际足联不断受到公共媒体和司法力量的贪腐指控，外界建议国际足联引入任期限制的呼声不绝于耳。在“透明国际”报告和“2011～2013年治理改革计划”中也明确提出了引入任期限制原则，但是这一重大改革事项并未通过第64届国际足联代表大会表决。在布拉特长期经营的裙带势力影响下，大会表决结果是“反对引进年龄限制和任期限制原则。[6]”

引入任期限制是世界政治通行的做法和民主化原则，尤其在国际足联贪腐丑闻这一公信力危机的背景下，更需要引入任期限制原则。同时也要充分考虑引入任期限制原则可能产生的“利”“弊”两方面效应的平衡问题，保持任期年限与连任设置的合理性，既要防止权力过度集中，保持组织的创新活力，又要防止精英人才在竞选连任方面消耗过多的精力，着眼于组织的长远利益和可持续发展。“改革报告”建议引入任期限制，国际足联主席和理事会成员不超过3个任期，每个任期为4年(不管是否连任)，任期最多为12年。依据国际足联先行选举条例，理事会的组成实行配额制民主化形式，理事会成员应当由会员协会在其区域联合会代表大会中选举产生，选举过程接受国际足联监督，所有候选人必须接受任职资格审查(包括廉政测试)，审查事宜由国际足联治理委员会下设的具有独立性的复审委员会负责。国际足联理事会作为把控组织战略发展方向和监督权的重要机构，机构组建体现了会员协会的广泛代表性，实行西方民主政治制度中广泛运用的代议制形式，在成员构成方面实行6大区域性联合会配额推选形式，理事会由1名主席(国际足联主席)、8名副主席、28名成员组成，具体的名额分配为：南美洲足联配置1名副主席、4名成员；亚足联配置1名副主席、6名成员；欧足联配置3名副主席、6名成员；非洲足联1名副主席、6名成员；大洋洲足协1名副主席、2名成员；中北美洲及加勒比海足协1名副主席、4名成员。[1]

商业足球大行其道，国际足联现金流十分充裕，仅凭借权势人物的道德自律，显然无法抵御金钱诱惑，无法从制度源头上遏制贪腐行为的发生。国际足联发生的一系列贪腐事件，与其说当事人缺乏公共责任和崇高的理想追求，不如说是组织治理危机的一种影射反映。国际足联治理结构存在根本性问题，缺乏有效的权力运行监督机制，修订并实施2012年版《国际足联道德规范守则》并未取得明显成效。《国际足联道德规范守则》并未提出道德审查问题。也就是说，“平民政体”代理人是否满足道德规范要求，能否胜任关键职位，缺乏一套可操作性的道德评估机制。基于此，国际足联针对竞选关键职位的所有候选人，专门设计任职资格和道德审查程序，由新设立的治理委员会负责实施，治理委员会内部另行组建具有独立性标准的复审委员会，建立由会员协会推选、复审委员会进行资格审查、理事会监督三者协同治理的基本架构。

6 常务委员会的改革

“改革报告”提议对常务委员会进行大刀阔斧的改革设计，改变以往组织机构分散且运行效率低下的状况。改革设计主要依据结构性改革理念，致力于组织结构的调整，以适应迅速变化的国际体育发展环境。国际足联常务委员会的数量从26个减少到9个，分别为：治理委员会、财政委员会、发展委员会、足球利益相关者委员会、会员协会委员会、国际足联竞赛组织委员会、球员身份委员会、裁判员委员会、医学委员会；设立独立机构1个，即审计与合规委员会；设立司法机构3个，分别为纪律委员会、道德委员会、上诉委员会。同时在《国际足联章程》修订案中予以明确，在世界足球运动的“基本法”中确立常务委员会改革的相应地位。依据《国际足联章程》修订案的规定，常务委员会和临时委员会应履行其职责，协助国际足联理事会和总秘书处的工作，并向其提供建议。章程将规定常务委员会和临时委员会的主要职责，对其组成、作用和其它职责将符合国际足联治理条例的规定。《国际足联治理条例》(FIFA Governance Regulations，FGR)是改革委员会推出的重要成果，将治理理念落实在政策文本中，相比于“2011～2013年治理改革计划”是一大进步，旨在顺应全球治理的大趋势，进一步强化组织自治与善治的过程。改革委员会建议将以往处于分散状态的各个竞赛组织委员会，诸如国际足联世界杯、世俱杯、U20世界杯、U17世界杯、五人制足球、沙滩足球等组委会(分支委员会)，整合为一个“大部制”机构——竞赛组织委员会。依据改革委员会的解释，机构整合的目的在于以高效的方式参与到国际足联决策制定的过程[1]。

“改革报告”建议撤销战略委员会、足球俱乐部委员会、法律事务委员会、公平竞争与社会责任委员会、媒体委员会、商业与电视委员会等机构，将其功能和业务并转到相关委员会中。这种以国际足联供给侧可支配资源整合为目标的结构性改革，与中国为谋求经济转型而推出的供给侧结构性改革如出一辙，都是从组织结构和制度供给端发力，带动整个行业的变革，以结构性改革为推进力，实现整个行业的调整升级与可持续发展。其中，治理委员会和足球利益相关者委员会是新设立的机构。布拉特治下国际足联推出“2011～2013年治理改革计划”相应设立了“独立治理委员会”，这一机构主要是为马克·皮特(Mark Pieth)博士领衔的治理改革工作组临时设立的，并未写入《国际足联章程》，独立治理委员会的职责、功能以及所能发挥的作用并不明确。国际奥委会、国际足联官网独立设置了治理专栏。一些治理计划的推出具有宣示性意义，进一步确认治理委员会的主体身份，从一个侧面表明国际足联开启新一轮治理改革的决心。

足球利益相关者委员会的设立同样具有重要意义。国际足联一系列贪腐丑闻事件暴露出组织自治的封闭性特征，或者可以批判性地认为，其本质是披着民主外衣的专制主义。广泛的利益相关者共同铸造了世界足球的发展根基，却不具有影响国际足联决策的权力，利益相关者对世界足球发展做出的突出贡献与相对应的决策权力不相匹配。不仅如此，一些合理的呼声并未获得国际足联的足够关注。国际足联基于基层协会推选的民主制度，无法避免由“平民政体”带来的道德风险，个人执委缺乏贵族式的崇高理想，在利益诱惑面前缺乏自制力。布拉特治下国际足联一直罔顾广泛的足球利益相关者的合理诉求，足球利益相关者委员会的设立是对布拉特治下国际足联政治风气的一种反转。另一方面，国际足联新一轮治理改革更加关注足球利益相关者的立场，既是团结一切足球力量的切实举措，也是国际足联责任机制归位的过程。

[1] FIFA. 2016 FIFA Reform Committee Report Presented to the Executive Committee [EB/OL]. http://www.fifa.com/governance/news/y=2015/m=12/news=2016-fifa-reform-committee-report-presented-to-the-executive-committee-2741751.html.

[2] IOC. Olympic Agenda 2020-The Strategic Roadmap for the Future of the Olympic Movement[EB/OL]. http://www.olympic.org/olympic-agenda-2020.

[3] FIFA. FIFA Code of Ethics,2012 edition[EB/OL]. http://resources.fifa.com/mm/document/affederation/administration/50/02/82/codeofethics_v211015_e_neutral.pdf.

[4] Roger Pielke Jr. How Can FIFA be Held Accountable?[J].Sport Management Review,2013(3):255～267.

[5] Arnout Geeraert, Jens Alm, Michael Groll. Good Governance in International Sport Organizations: an Analysis of the 35 Olympic Sport Governing Bodies[J].International Journal of Sport Policy and Politics,2014(3):281～306.

[6] FIFA. The Reform Process[EB/OL]. http://www.fifa.com/governance/how-fifa-works/the-reform-process.html.