现代警务方略下的警力资源培育与运用研究

李立文（江苏省无锡监狱副政委）



现代警务方略下的警力资源培育与运用研究

李立文（江苏省无锡监狱副政委）

警力资源管理是现代监狱警务的主要内容。警力资源的培育与运用程度影响着现代监狱行刑与管理的质量和效益。客观分析监狱警力资源的发展态势，理性认知现代监狱行刑对监狱警务管理的要求，科学培育与合理配置监狱警力资源，充分发掘监狱警力资源潜能，使之更好地为监狱行刑服务。

一、现代警务管理技能的新发展

我国监狱警务不断发展，提升了现代警务的社会效能。当下监狱警务管理处在创新变革的机遇期，为监狱警务管理理念、策略、技能的新发展提供了便利条件。

（一）警务理念：从“强调绝对服从与统一”向“目标一致与尊重个性发展相结合”转化。工具理论下的监狱警务始终强调警务的阶级性和绝对组织性，“非我即敌”“高度服从”的组织和管理理念导致警务管理呈现动力不足的现象。近年来，监狱社会角色论与社会化管理的思维与方法逐渐被引入监狱警务，监狱行刑效益与监狱警察个性发展的社会发展目标一致性理念渐次融入监狱警务管理的伦理之中，“目标一致与尊重个性发展相结合”的理念转化为监狱警务提供了新的思想动力和思维方式。

（二）警务策略：从“命令警务、问题警务”向“精细警务、信息警务”转化。传统的“命令警务”延续了军事化的自上而下的组织方式，基本否定了警察个体的自主性和灵活性；“问题警务”以警务活动目的物、警务活动自身，以及警察群体能力、执行力为管理对象，强调警务管理的改革和完善，仍然是“命令警务”的延伸。“精细警务”深化警务活动的过程管理，调动警务活动的每一个环节，促使每一个环节上的警察能动性地发挥作用。而“信息警务”则是将警务活动的效率更加便捷地传输到指挥决策系统和每一个节点上的警察个体，推动警务活动在组织和警察个体两个层面上的集合，为警务效能集聚力量。

（三）警务目标：从“集体第一”向“集体与个人双赢”转化。传统的国家事务主义以强制化的手段规定行政或者刑事目标的唯一性，集体的目标超越任何形式的目标要求而成为全体成员努力的方向。现代警务强调“集体与个人双赢”，拒绝个体的目标实现本质上是扼杀警务活动成效的负行为。

（四）警务方法：从“任务型”向“创新型”转化。传统警务方法以“任务”为活动的核心链接，每一项警务活动始终贯穿于“任务”的先期部署、计划执行与依规完成的固定程序之中。它的直接损伤在于遏制了警察的创造性，也导致了警务活动的平淡和效能的低下。警务创新则强调“任务”执行者的创造性突破，鼓励警察在警务“任务”规划中寻求最恰当的路径来实现警务活动的目标。

（五）警务评价：从“结果性绩效考核”向“项目两重效应考核”转化。警务评价即是对警务活动过程及其结果的评价。在现代经济社会高速发展的态势下，行政组织以社会影响为终极目标的考核对警务的评价往往只求结果而忽略过程，单一性的、只强调结果的“绩效考核”成为趋之若鹜的实践方式。但忽略过程的结果定论式评价考核给警务的负面冲击是巨大的：过程的粗糙影响警务的社会效益；团队成员间的协助变得功利；团队关系疏远；警务活动的影响力越来越缺乏号召力。而项目制正是解决上述影响的新警务方式。项目制可以使团体成员间更加通力协作，不仅注意活动过程每一个细节的成功，而且始终自觉将个体的目标与项目目标结合在一起，形成目标合力。项目评价考核将警务过程、警务绩效有机结合在一起，同时也将项目目标与警察个体目标糅合在一起，从而成为现代警务新的方式之一。

二、现代监狱行刑对警务管理的新要求

现代警务强调人的发展与组织目标的一致性，这是现代警务发展实现法治回归社会治理本源的必然趋势。现代监狱行刑是现代监狱警务的主体部分，监狱的其他警务活动都是围绕行刑这一核心而运作的。现代监狱行刑需求决定了现代监狱警务管理的内容与实践。现代监狱警务以人为基本要素，警务管理应当围绕警力资源的发掘而开展。

（一）岗位准入。监狱警务需要明确用警价值思维，即不是任何警察都能胜任任何岗位，监狱岗位具有选择性。监狱刑事性与行政性的复合结构，以及监狱管理内容和对象的特殊性，决定了监狱岗位对人力资源需求的特殊性。监狱岗位是应对人的管理而产生的能动性岗位，它的需求具有多样性：既需要刑事法律人才，也需要行政管理人才，更需要社会教育与发展人才；监狱岗位需求具有复杂性：既需要刑事法律事务专家，也需要专业技术人员，还需要特殊类型的社会事务职业人员。监狱岗位的技术性特征明显有别于其他政府组织，每一个岗位应当配置适格的专业人员。

（二）职责明晰。现代监狱行刑要求过程清晰明了，建立公开的权力清单，以保障行刑过程的每一个节点都有法定的职权和责任。这是监狱警务活动的依靠。建立明晰的岗位职责是当下监狱警务管理的首要任务，这既是法治的要求，也是监狱行刑的必然需要。明确职责需要科学设置监狱行刑流程和各个流程节点的控制岗位。现代监狱警务管理应当从这一工作任务着手，强化监狱行刑岗位的科学设置，用岗位的合理设置来分解监狱行刑的任务和流程需求。

（三）职权法定。警务活动应当始终在法律法规的规制之下。无论是监狱行刑，还是具体监狱警察的具体岗位行为都必须得到法律法规的充分授权。在现实实践中，大多数监狱以岗位职能形式替代岗位职权，使得岗位职能与岗位职权相混淆。职权法定是现代法治的基本原则，没有法定的授权就没有岗位职权。这是现代监狱警务管理迫切需要解决的另一个现实问题。它包含两个方面：一是岗位职权的描述。在法律授权的情形下，用准确的语言来规范性描述具体岗位的权限；二是依照岗位职权制定岗位权力清单。权力清单是现代监狱行刑的行事准则和监狱警察行为合法性的评判参照标准。

（四）尊重创新。尊重创新实质是对警务评价体系的改善。现代警务的目的是促进警务效能的提高，以实现最大的法律与社会效益。警务活动应当遵循个体与集体目标一致性原则，积极倡导和激发警察个体的创造性工作。当下监狱警务活动受监狱行刑本身的制约，已经明显出现发展的僵化和颓势，需要注入新的活力。同时，监狱管理并不只有行刑这一项内容，还有大量为保障监狱行刑顺利实施而开展的各项活动，正是这些活动的有效开展才促进了监狱行刑的有效实施。而这些活动也需要灵活的策略、创新的措施。现代监狱警务必须建立以激励警力资源创新为根本的激励机制，尊重创新，驱动监狱行刑的有序、高效推进。

三、现代监狱警力资源分析

经过20余年公务员招录，监狱警力资源已经突破原有单一来源的瓶颈，形成知识结构丰富多样、人群结构层次多样、技能专业类别多样的资源模式，为建立现代新型警务管理准备了智力、人力资源。

（一）结构性优势。年龄结构稳定，形成前退后替、进退有序的态势。无论是基层监区，还是个层级领导，年龄结构的梯次排列基本稳定，有助于监狱管理的程序、技术、经验传递，这是监狱行刑和监狱管理得以稳步推进的基石；文化结构丰富多样，除了与刑事执行相关的法学以外，教育学、管理学、心理学，以及自然学科相关领域的专业也大量出现在监狱警力资源之中，基本满足监狱行刑与管理的需求；学历层次上，形成了以大学本科为中心的腰鼓状学历结构，为监狱行刑与管理的实践操作技术需要、工作探索研究提供了资源选择的多样性；经验技能结构互通，形成行刑技能合力，传统经验靠监狱警察的日积月累和手口相传，现代技术技能由年轻一代监狱警察对社会技能移植而来，进一步提升了监狱行刑实践的效能。

（二）群体性劣势。群体性劣势是指监狱警察群体在监狱行刑专业素养、技能、职业意识等方面相对于理想化目标的差距。一是职业归属感降低。受现代社会多元文化渗透和多元价值追求的影响，社会职业认同感和归属感都处在下滑趋势之中。职业认同被社会生存概念所替代，职业归属感让位于有选择的灵活就业思维。在这一背景下，监狱警察职业思想的固化没有得到有效实施，监狱警察的工作量、工作压力、心理负担、家庭支持等问题往往成为影响职业选择的负面因素。二是专业素养与能力滞后于新形势的要求。现代社会赋予监狱维护社会治理秩序稳定的基本任务，提高了对监狱警察执法能力、管理水平和社会责任意识的要求。当前监狱警察队伍结构、知识结构出现多元化现象，监狱专业毕业人员急剧减少。尽管监狱系统组织了专业知识培训，但由于时间短、内容庞杂、个体针对性差等原因，不能达到固化专业思想、传授专业技能、提升专业素养的目的，使得部分人员无法完全胜任监狱行刑工作。三是岗位创新意识不强。从现阶段监狱警察的工作状态来看，警力紧张、职责不明权利不清、循规蹈矩的传统工作思维是影响监狱警察职业创新的基本原因。其中，职责不明权利不清则是导致监狱警察墨守成规、循规蹈矩的根本原因。面对新情况，监狱对形势任务研究不透，对现代监狱的社会职能作用理解不透，管理措施不能与时俱进。

（三）预期性态势。随着当下监狱建设的迅猛发展，监狱体制机制的改革不可避免，对警力资源的需求将有增无减。首先，专业分工逐步推开。随着现行刑法、刑诉法的修正，罪犯的可改造性观念、罪犯的关押模式都在调整，监狱传统的治狱理念开始变化，罪犯分类、监狱分等等策略将在实践中得到更加详细地运用，监狱警察的专业化分工也将不可避免地得到实施。其次，专家治狱共识逐步形成。当下国家层面的监狱分类、罪犯分押正在大力推进，专业化的分工需要专家治狱，而专家治狱的前提则是需要有大量的专业性人才储备。第三，警力资源不足矛盾进一步显现。现阶段，监狱行刑的标准不断提升，用警岗位、数量在不断攀升，但警力配置的标准一直未变，警力增量不足。与此同时，警力资源的结构性矛盾将越来越突出。这种结构性矛盾是指监狱行刑与管理专业人才在整个监狱警察队伍所占比例的矛盾，专业知识、能力在警力资源中所占比例的矛盾。现代监狱中，非专业性警力资源比重越大，监狱行刑的质量和效益越低。

四、现代监狱警力资源的培育

监狱警力资源的培育需要站在关注监狱未来发展的高度上科学规划。以培育专业技能为重点，科学规划，渐次推进，分类训练，使警力资源的培育与监狱发展的方向一致，达到满足警力科学配置的需求。

（一）坚定目标，着力培育现代治狱专家。专家治狱是法治发展的必然结果，也是狱治文明发展的必然过程。首先，逐步建立专家培育机制。应当从监狱本质实现与现时发展需要的角度，充分考量监狱的社会职能，始终如一地坚持专家型人才培育理念不动摇，努力在监狱的具体实践形成发现、培养、遴选、再培养的专家培育机制，并积极调整政策措施，为专家型人才的培育营造有利环境。其次，建立监狱专家实验机制，为专家的成长搭建平台。应当允许监狱警察在法律规范的框架内开展监狱行刑与管理实践探索，应当容忍实践探索的失败与反复，为监狱警察的成长提供宽松的求知条件。第三，渐次培育一批专家型的监狱行刑与管理人才。在这批人才中，既要有实务的，又要有理论的。其核心是培育具有监狱行刑文化先进性眼光和监狱发展战略性思维的人才。努力使大到监狱发展的方向、职能定位，小到监狱在押罪犯的教育矫正计划，都要有专业的专家指导或者操作。

（二）分类训练，不断提升全体监狱警察的岗位技能。要坚持“目标一致与尊重个性化发展”的警务理念，加强分类训练，目前的问题是监狱警力资源培训的粗放和混同。粗放是指培训只重形式，而对培训的需求、培训的内容没有作精细化设计，对培训效果重视程度不够，时常出现培训脱离实践的现象；混同是指专业知识更新培训与社会性知识普及培训混为一谈，不区别对象，不区别需求，杂乱地将没有直接关联的知识强加于培训内容。分类训练需要将现有警力资源作出适当的分类，有计划地编排针对性的专业知识更新、专业能力提升、社会知识普及等训练。第一，新招录警察以专业基础知识培训与职业意识培育为重点。集中到正规的专业学院，以1-3年为限期，讲授监狱行刑与监狱管理的基础理论与基本知识。通过训练达到四个目的：全面了解和科学认知现代监狱；对监狱工作有认同和归属感；基本掌握监狱工作的基本技能；过滤、淘汰不适宜人员，提高新警察队伍的稳定性。第二，监狱一般警察以专业知识更新培训为主。以专业培训机构为主要承担者，一般监狱警察每三年要有3-6个月的新知识、新技能脱产培训。通过培训达到两个目的：更新对监狱发展新形势、新任务的认知；增强专业技能，提高工作水平。第三，监狱领导的培训应当以提升推进监狱发展能力为主导。以社会重点院校为培训主体，监狱各级领导每两年要参加三个月的社会发展形势、现代监狱发展任务和方法论轮训。通过轮训达到三个目的：提升对监狱阶段性社会职能和任务的认知；强化职责意识；学会发展新方法和管理新技能。尤其要加大社科建设与激励，培养领导干部对监狱发展、监狱执法、教育改造的个业务技能的研究能力，促进监狱行刑与管理的创新发展。

（三）着眼发展，大力实施职业创新能力培养。首先，不断强化职业认同感与职业归属感。开展监狱警察需求与心理研究，采取政策吸引、文化凝聚、情感感召等有效形式，着力化解不利于监狱警察职业归属感养成的各种消极思想和制度影响，在潜移默化中引导监狱警察将对待监狱工作的态度从生存依靠转向职业喜好。其次，培育监狱警察的职业自学意识。帮助青年警察制定成长规划，突出专业技能学习和创新能力培育，形成职业自学的推进机制；协助中老年警察落实学习计划，完成岗位知识更新；深化领导干部的领导能力新思维、新方略的培育，优先推进监狱管理理论研究。第三、开展常态化的系统交流与社会再训。一是加强地区之间、监狱之间的交流与学习，相互推进岗位技能的不断提升。二是将监狱警察引入到社会生活大环境中，获取新的信息知识，扩散思维，逐步摆脱监狱特有信息的束缚。第四，建立岗位创新资助机制。建立创新帮扶政策，形成有利于岗位创新的环境和条件；协调创新支援力量，帮助监狱警察分析岗位职责、任务和形势，寻找职业技能创新突破点；奖励创新成果，激发创新欲望。

五、现代监狱警力资源的科学运用

近年来，监狱警力资源补充远远不能满足一线快速增长的警力需求。必须在科学认知现代监狱警务方略和创新警力资源培育的基础上，改革监狱机构设置，理性评估警力资源，合理配置和科学使用警力资源。

（一）调整用警策略。监狱集行政管理与行刑执法于一体，监狱岗位有执法岗位与辅助岗位之分。剥离非执法岗位对警力资源的占用是当下科学使用警力资源的优选策略，这也是现代节约型政府建设的基本要求。一是建立辅警制度。可以将视频监控、文字材料制作、报刊管理、罪犯生活物资供应、生产技术指导、狱务接待、公务员事务管理、监狱财务管理等非执法岗位警察数量压缩，按照一定条件，优选适格的非警务人员参与岗位工作，辅助监狱警察管理监狱事务。二是吸纳社会资源进监狱。推进监狱行刑社会化战略，吸纳社会资源参与罪犯教育改造活动。将罪犯文化教育、技能培训、基本医疗等纳入社会管理规划之中；推进监狱行政后勤社会化管理。将物业、食堂、社区等职能社会化，最大限度地压缩警察岗位。

（二）改革机构设置。基层监狱科室设置应当尽量合并同类项，不要求与上下对口设置单独科室。由部门负责人统一协调各条线工作，实行警力资源综合利用。机关科室只保留最低限度的精干力量，保障工作的正常运转，压缩非执法岗位警察充实一线。职能科室与基层监区（分监区）厘清职责，事权分清，不能混同或形成干扰。同时，要压缩监狱非执法行政事务。监狱的一切事务应当围绕监狱行刑运转。监狱的非行刑事务不能影响基层一线的正常工作秩序。

（三）推行警力评估。加强监狱整体警力资源运用绩效和监狱警察个体能力的评估。一是对监狱整体警力资源的评估。应当从监狱警力总数、人员结构、文化结构、学历层次结构、团队精神、既往工作绩效等方面，对监狱警力资源整体进行有关团队能力的剖析和综合评价。综合评价结果可作为招录新警察、开展警察训练的重要依据。依据该综合评价，监狱可对现有警力资源进行必要的补充、调整和训练，以期达到最佳的团队状态。二是对监狱警察个体能力的评估。主要是以警察个体的身体自然条件、文化程度、爱好特长、行为习惯、法纪意识、既往工作、团队意识等，评价该警察个体的业务能力等级和适宜岗位或者工作范围。监狱警察岗前或者接受临时单项任务时都应该接受警力评估。由于警力评估不足而造成警务活动差错的，应当按照领导干部职责，追究下达警务任务人员的责任。警察个体能力评估报告应当作为警察个人评优、晋升、换岗、淘汰的主要依据。监狱应当借此建立“问题警察”的处置制度与方法，区别违规违纪、身体健康、职业态度等不同原因作出相应的处理。

（四）优化警力配置。警力配置应当始终坚持向一线倾斜的原则。警力配置要考虑三个因素。一是警囚比例。根据关押罪犯的数量、类型和劳动任务的不同，不同的一线单位需要配置不同的警力资源。其最低标准必须同时满足三个条件，即：日常工作的正常运转，警察最低限度的休息休养，足够的警戒应急力量。其中，应当合理设定监区关押规模，选择匹配的劳动项目，综合考虑值班需求、分管工作需求和管理幅度等因素，合理配置，科学用警。二是团队合力。影响团队合力的因素主要包括年龄结构合理、专业互补、文化互辅、性格气质相容等。因此，配置警力应当做到：（1）年龄适当。坚持老中青相结合，以中青年为主的原则，尤其是一线监区年龄满55周岁的原则上不得超过10%，参加工作未满三年的一般不超过30%。（2）学科多样。专业学科门类应当具有多样性，但与监狱行刑相关的专业应该占70%以上（含第二专业）。（3）性格相容。警察个体之间的文化、性格差异能够融合，团队合力得以建立。（4）能力互补。能力互补可以弥补团队中短板的不足，师带徒，优带差，在实践中培育警力资源。三是领导集体的组合。监狱工作的实践性需要管理经验的传承，安全需要稳定力量的支持。作为领导班子不仅需要创新的精神，更需要稳扎稳打的能力。因此，领导班子的配备要达到年龄梯次、知识结构、性格气质、心理素养等互补。

（五）创新警力激励。要坚持“集体与个人双赢”的警务目标，建立有别于一般公务员管理的监狱警察激励机制，充分挖掘警力资源潜能，为监狱行刑服务。宏观上，应当从顶层设计开始，尽快建立监狱警察薪酬福利、职务待遇新标准，建立全新的具有活力的奖惩机制。微观上，应当创造条件改善监狱警察的工作环境与条件，提供充足优惠的权益保障。一是改变对监狱警察工作质量、效益的评价内容与标准，将单一的结果考核修正为过程与结果相结合、重点与常规相结合并重的全过程考评。注重警察工作过程中主客观因素的变化对工作结果的影响分析，做到评价公平公正，奖勤罚懒，奖优罚劣，维护警察合法权益。二是着力解决基层监狱警察编制与职位问题。单位行政级别限制了警察职位与职级编制，现行的职位与职级制度又限制了基层警察的晋升空间。一方面需要积极争取改善基层监狱的职位与职级的编制数；另一方面，要实行职位与职级两分开制度。应当按照县级公务员标准来对待处在执法一线的监狱警察，对于在同一职位达到一定年限的警察实施职级晋升政策。三是深化上下级之间岗位、职务选任晋升机制。严格控制新招录警察进机关数量，强化领导岗位任职的基层工作经历，进一步推进上级岗位聘用人员的下级（基层）遴选机制，加大职务晋升向基层一线倾斜的政策力度，畅通基层警察的晋升渠道，有效调动基层警察的能动性。四是探索福利多样化激励。监狱警察工作既有行政性又有技术性。要在监狱警察岗位风险保障、工作项目奖励、职称津贴、科研资助等多种福利制度上加强探索，加大政策支持力度，激发监狱警察的工作潜能。

（责任编辑 赵海鸥）