略论做好法律援助“最后一公里”

周济生（河南省司法厅副厅长）



略论做好法律援助“最后一公里”

周济生（河南省司法厅副厅长）

党中央高度重视法律援助工作，2015年6月出台了《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《意见》），科学定位了法律援助制度的功能价值，明确了法律援助属性、责任主体与服务对象；明确了完善法律援助制度的指导思想和基本原则、重点措施、组织领导等核心内容，对党的十八届三中全会、四中全会提出的关于“完善法律援助制度”部署及习近平总书记有关法律援助工作的重要讲话、指示等精神作了具体诠释。《意见》在立足我国法律援助制度发展实践基础上，对法律援助制度进行了理论升华，成为党和国家建立中国特色社会主义法律援助制度的顶层设计和总体规划，指明了法律援助工作未来发展方向。当前最重要的是贯彻落实好中央对法律援助工作的政策，使人民群众的期待与党和政府的惠民政策有机结合起来，体现出党和政府对困难群众的关怀和帮助，让广大人民群众切实受益得实惠、最大限度体会到社会的公平正义。

一、做好法律援助“最后一公里”是深入贯彻落实《意见》精神的客观需要

当前我国的法律援助制度框架体系已经确立，法律援助体制机制逐步完善，法律援助服务水平持续提升，法律援助工作保持了良好的发展形势、态势和趋势，在服务保障和改善民生中发挥了显著作用。另一方面，作为联系服务群众的民生工作，法律援助工作发展无止境、服务无止境。“最后一公里”是管理学上的术语，原指完成长途跋涉最后一段里程的关键性步骤，被引申为完成一件事情最后的而且是最关键的步骤。在开展党的群众路线教育实践活动中，党中央明确提出打通联系服务群众最后一公里的具体要求，把惠民政策和利民举措不折不扣地落实到人民群众身上，让广大人民群众真正受益得实惠。法律援助作为党和政府联系服务群众的重要工作，同样需要做好“最后一公里”。贯彻落实好《意见》精神，需要准确把党中央的意图和决策部署全面落实到位，最关键的是要做好法律援助“最后一公里”，研究并妥善处理好法律援助实施中最后的关键环节和步骤，真正实现法律援助服务群众零距离。

做好法律援助最后一公里，是贯彻好《意见》精神、落实中央关于全面推进依法治国的重大战略部署、进一步加强法律援助工作、完善中国特色社会主义法律援助制度的客观需要，也是实现党的十八届四中全会及《意见》提出的“保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”目标的必然要求，完全契合党中央走群众路线、联系服务群众的具体要求，有助于完善法律援助制度，充分发挥制度功能作用、实现制度价值。

二、准确理解和把握法律援助“最后一公里”的内涵及主要内容

法律援助“最后一公里”即法律援助工作与群众零距离接触，群众感觉得着、看得到。这需要广大法律援助工作者把握好法律援助工作自身规律和特点，从立足困难群众的角度和困难群众的实际需要出发，实行法律援助发展方式从粗放转向精细，发展目标从注重数量转向质量优先、两者并重，工作角度从宏观转向更加注重微观，由小处入手，在细微处着眼，疏通法律援助运行体制机制中的“毛细血管”，彻底解决法律援助实施中的末梢堵塞等问题，建设好法律援助工作服务群众最密切的最后关键性环节，推动法律援助工作更进一步、更精细完善、更便利高效、更贴近群众，最终更好地服务社会困难群众和弱势群体。

法律援助“最后一公里”主要内容应包含五个层面：一是完备高效的法律援助网络。网络作为开展法律援助工作的载体和平台、服务群众的窗口和阵地，是开展法律援助工作的前提，网络是否发达、深入基层贴近群众，关乎群众能否便捷找到服务网点获得法律援助服务。二是畅通无阻的法律援助申请渠道。要针对群众的不同需求提供多样化的申请方式，简化、畅通申请受理审查程序，关乎群众能否及时快速申请并获得法律援助。三是高素质的法律援助实施队伍。人力资源作为法律援助工作的具体实施者，是开展法律援助工作的根本保障，关乎法律援助制度能否顺利实施及最终执行落实效果。四是务实为民的工作作风。工作作风是群众感受最直接的环节，更是最能体现法律援助工作与群众是否存在距离的环节。法律援助人员的责任意识、服务意识强不强，服务方式、工作方式方法是否人性化，言谈举止、服务态度是否规范文明，关乎法律援助工作的形象、服务质量和效率。五是高标准的服务质量。质量是法律援助工作的生命，是评定法律援助工作效果的首要指标，关乎群众合法权益能否得到最大限度的维护，关乎公平正义能否及时实现。

三、当前影响和制约做好法律援助“最后一公里”的因素

基层是法律援助工作的主要实施地。2014年，河南省158个县（市、区）法律援助机构承办了全省88.7%的法律援助案件和66.7%的法律咨询接待。做好法律援助工作“最后一公里”，关键在基层（县、市、区）司法行政机关和法律援助机构。近年来，基层法律援助工作面貌发生了很大变化，办案数量和服务能力持续提升。但同时仍存在一些影响和制约做好法律援助“最后一公里”的因素，主要表现在三个方面：

一是部分基层法律援助机构管理和实施能力与当前法律援助工作发展需要尚有差距。主要表现为：法律援助机构工作人员配备不到位，人员偏少。同时，法律援助机构人员状况复杂，存在司法局领导兼任法律援助中心主任、法律援助中心主任兼任其他部门负责人、法律援助工作人员身份不明确等情况。另一方面，法律援助机构管理意识不强、管理力度不大、管理标准不高、管理制度措施执行不到位等问题依然存在。这些问题的存在，限制了法律援助管理和实施职能发挥，造成法律援助机构无法有效应对法律援助案件激增和总量较大的局面，影响了法律援助工作整体推进和规范化水平的持续提升。另外，法律援助人员的业务素养及服务意识有待进一步提升，工作作风有待进一步转变，工作方式方法有待进一步改进，在文明服务、礼貌用语使用等方面亟待改进。

二是法律援助网络功能发挥不充分。主要表现为：尽管当前全省建立了纵横交织、覆盖城乡的五级法律援助网络，但是每类网络功能作用发挥情况不一，一些法律援助机构接待室建设标准低，位置不便于群众寻找；很多地方除法律援助中心接待室外，其他法律援助受理点（工作站）均不受理案件，只起到指引群众向法律援助机构提出申请的作用；部分设在律师事务所的法律援助受理点缺乏最基础的建设，无法律援助标识和公示宣传内容；乡镇（街道）法律援助工作站受司法所1人所、无人所等现实问题的困扰，职能作用发挥有限；部分设在法院、看守所的法律援助值班律师办公室尚未建成，或虽已建成但未实现律师值班工作常态化。另一方面，现有网络布局不尽合理，如县域律师事务所通常与法院位置相邻，造成法院周边法律援助网点过于密集，而其他地方网点稀疏或没有网点。

三是法律援助服务质量亟待提高。主要表现为：客观上部分县域律师资源不足，致使律师办理法律援助案件比例偏低；法律援助机构对服务质量建设重视不够，对办案人员的服务过程及案件质量监管不够，对现有的质量监管制度执行不到位，尤其在对归档卷宗的质量审查与评估方面流于形式，出现审查把关不严、案件质量不高的情况。此外，法律援助案件补贴标准偏低、发放不及时，如有的地方办案补贴标准还停留在500-600元的水平，有的地方办案补贴每年只发放1-2次，在很大程度上挫伤了社会律师办案的积极性，容易引发律师在办案中责任意识不强、服务意识弱化、敷衍了事、结案后不愿归档等影响法律援助服务质量的情况。

四、做好法律援助工作“最后一公里”的建议和对策

习近平总书记强调：“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。” “要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”贯彻落实《意见》，切实做好法律援助“最后一公里”，对完善法律援助制度、做大做强做优法律援助工作意义重大，对维护困难群众合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定意义重大。结合河南实际，做好法律援助“最后一公里”应重点从七个方面入手：

（一）加强基层法律援助队伍建设，提升履职能力

坚持保质保量原则，确保县（市、区）法律援助机构不少于5人，通过公务员招录、机关内部调剂、政府购买公益岗位等多渠道充实人员。规范队伍建设，切实处理好部分基层法律援助机构工作人员兼职、成份复杂、身份不明确和工资待遇保障不到位等问题，提升工作积极性。严把入口关，安排专业素质高、工作能力强的人员进入法律援助机构，打造一支专业、精干的法律援助队伍，依法履行受理审查、行政给付等行政职责，做好法律援助组织实施工作。司法行政机关要加强对法律援助机构、人员的管理，完善培训机制，加强培训工作，每年至少开展一次专题业务培训，重点提升法律援助机构人员管理和实施能力。探索法律援助队伍专业化、职业化发展模式，律师资源丰富的地方，可以选取部分律师建立法律援助律师库，依据专业特长进行分类，固定办理法律援助案件，定期进行业务培训并实行动态管理；律师资源不足的地方，可以面向省辖市招募志愿律师办案，也可以由省辖市调配市区律师进行补充。

（二）规范法律援助网络建设，推行网格化服务

结合构建公共法律服务体系要求，按照地域分布相对均衡、适当照顾偏远地区原则，调整优化现有法律援助网络布局结构，疏通法律援助毛细血管，推动法律援助网络持续向基层延伸，深入群众生活。一要提升网络建设水平。规范律师事务所、司法所、高校、部队（人武部）和工青妇老残等群团组织法律援助工作站建设，加强法院、看守所法律援助值班律师办公室（工作站）建设，加大硬件和软件投入，保障各网点规范运转、有序服务，形成相对固定的网格化服务。二要完善网络功能。赋予网点受理免审查经济状况类法律援助事项权限，方便群众申请法律援助。加强对网点的日常监管和联络，完善工作制度，指导网点开展工作，充分发挥作用。三要加强基层社区（村居）法律援助联络员队伍建设。在网络建设中首要解决机构设置和人员配备的问题，确保乡镇（街道）有法律援助工作站、村（社区）有法律援助联络员；配备调剂法律服务人员，结合当前“一村一顾问”，依托村顾问律师、民调员和大学生村官，由他们担任法律援助工作站工作人员或法律援助联络员，解决基层法律援助服务网络无人、缺人的问题，作为法律援助工作联系群众的末梢神经，发挥辐射带动效应，引导群众申请法律援助。同时定期进行培训，提升服务水平，打造一支扎根基层的法律援助队伍。

（三）改进完善服务方式，优化法律援助服务环境

推进法律援助工作制度化、规范化、信息化，实现服务专业化、精细化、标准化。一要加强便民窗口建设。提升法律援助业务装备配备和基础设施建设水平，有司法业务用房的地方要在一楼大厅建立规范化法律援助接待大厅，未建成司法业务地方的要在临街一楼便利位置建立法律援助接待室，设置无障碍通道，储备手语、外语、少数民族语言翻译人员，做到设施完备、场所便民，满足困难群众尤其是特殊群体的需求。二要改进工作作风。法律援助工作人员推行微笑服务，着装、言谈举止规范得体，接待群众使用文明礼貌用语，做到认真询问、仔细倾听、耐心解答；严格落实首问负责制、服务承诺制、限时办结制、援务公开制，做好指引、法律咨询、申请受理、查询答疑、回访等每一个环节，规范履行服务职责；注重对受援人进行人文关怀和心理疏导，提升服务效果；杜绝简单粗暴、扯皮推诿、冷漠的工作方式方法，用真心服务赢得群众的信赖和认可，拉近与群众的距离。三要健全便民长效机制。对有特殊困难的群众推行电话或邮寄申请、上门受理服务；在偏远地区实行巡回受案制度。开辟绿色通道，简化审查程序，缩短时限，建立法律援助对象动态数据库，提高审查效率；对情况紧急的案件先行受理，事后补办手续；对符合免审查经济状况类型的事项尽可能当日受理、当时审查、当日指派律师。完善异地协作机制，加强省内外法律援助机构在转交申请、核实情况、调查取证、送达法律文书等环节的协作，方便群众异地维权。

（四）运用互联网+技术，打造法律援助网络公共服务平台

充分利用互联网新媒体信息传播速度快、覆盖面广、提供服务零距离等优势，大力推行“互联网+法律援助”服务模式，加强法律援助信息化建设，建设法律援助网站、微博和微信等永久、长效的法律援助网络公共服务平台。科学设计和优化服务版块，在网络上实现五大功能：一是查询功能。群众可以即时查询法律援助范围和经济困难标准、法律援助管辖、申请法律援助提交材料、申请受理审查指派工作流程、省内法律援助机构及受理点（工作站）等所有网点地址与电话、投诉方式。二是下载功能。群众可以根据需要即时下载法律援助申请表格、部分法律法规。三是服务功能。群众可以网上法律咨询、申请法律援助；法律援助机构为群众维权提供指引服务。四是宣传功能。面向社会实时发布法律援助工作动态、新颁布的政策法规、工作新举措、典型案例等。五是互动功能。群众通过留言等方式对法律援助工作提出意见和建议；法律援助机构收集整理后及时回复群众。通过网络公共服务平台建设，群众通过电脑和手机终端，不出家门便可全面了解法律援助知识，在需要申请法律援助时提前完成材料收集、表格填写、经济状况证明等准备工作，极大方便群众维权，真正实现服务零距离。

（五）合理构筑法律援助案件结构，切实提升服务质量

法律援助作为政府提供的公共法律服务产品，必须保证质量。一是坚持办案与咨询并用。把咨询作为法律援助的重要形式，按照《意见》要求，提升“12348”电话平台建设水平，实行座席制服务模式，推进法律援助咨询服务全覆盖，广泛开展公共法律教育，积极提供法律信息和帮助，引导群众依法表达合理诉求；安排社会律师在法律援助服务窗口为群众提供法律咨询。二是案件结构合理。法律援助案件构成应以诉讼案件为主，必须将其与民调案件区分开，避免资源浪费。根据河南实际，引导全省加大诉讼法律援助案件尤其是刑事法律援助案件办理力度，努力使诉讼案件比例不低于80%，刑事案件比例为40%，律师承办比例不低于70%。三是严格执行法律援助条件。坚持依法行政，将现行法律援助范围执行到位，确保符合条件的群众都能得到法律援助；严禁向不符合条件的当事人提供法律援助，避免挤占法律援助资源。四是逐步完善质量监控机制。完善不同类型法律援助案件质量评估标准与评估办法，实行日常评估和集中评估相结合，提高质量评估精细化、专业化水平。完善社会律师参与法律援助工作机制，注重为其办案创造条件、提供服务和保障；加强监管，严格限定案件承办主体资格，实行案件办理全程监督，加强旁听、回访等工作；实行案件同步录入管理信息系统，建立律师法律援助诚信服务记录和志愿服务记录，定期通报律师协会、律师管理部门；建立案件定期清结归档制度，防止案件脱管失控，确保件件有结果；合理逐步提升办案补贴标准，实行补贴发放与服务质量挂钩，提高社会律师的责任意识和质量意识。

（六）关注特殊群体和重点民生领域，全面实现法律援助应援尽援

注重加强对农民、农民工、零就业家庭、困难职工、残疾人、老年人、未成年人和军人军属的权益保护，保障其正常的工作生活；加强对城市流浪乞讨青少年、服刑在教人员未成年子女、农村留守儿童的法律援助工作，做好帮扶教育。加强对服刑人员、刑释人员的法律援助工作，减少和避免重新违法犯罪，降低社会危害性。结合社会矛盾纠纷表现特点和规律，强化对土地征收征用、城市建设拆迁、企业重组改制破产、涉法涉诉等群众反映强烈问题的法律援助工作；切实做好群众涉及就业、就学、就医、社会保障、安全生产、食品药品安全、环境保护方面的法律援助工作，积极参与涉及多数群体权益事项如国家重大建设项目群众权益调处工作，切实保障群众合法权益；及时介入处理重大或群体性信访案件、突发事件。健全法律援助舆情分析工作机制，落实重大、紧急、群体性事项报告制度，及时反映群众呼声，服务领导决策。

（七）强化宣传引导，实现法律援助宣传全覆盖

加大宣传经费投入，创新方式，注重实效，动员社会力量参与法律援助宣传，推动宣传主体多样化。面向公众宣传的同时，注重对偏远地区、基层重点群体如农民、农民工、残疾人、老年人、未成年人、低收入家庭、特困家庭等的宣传。发挥法律援助网点、网络公共服务平台、“12348”电话平台等阵地的宣传辐射效应。拓展宣传渠道，整合传统媒体与新媒体的优势，增进与电视广播、网络媒体的合作；策划开展大型主题宣传活动；实现法律援助进军营、进学校、进监所及大学生志愿宣传工作常态化；把法律援助融入法治创建，打造法治宣传长廊；推进宣传“四个一”，即每个乡镇（街道办）制作一条公益广告，每个社区制作一个宣传栏，每个行政村制作一条墙体标语，为农村每户居民发放一张宣传单。在城乡交通要道、人口密集区刷制法律援助宣传标语、标识；开展形式多样的法治文艺演出；组织律师到农民工等特殊人群集中的地方进行重点宣传；制作宣传实物向群众发放；指导联络员向基层群众宣传，实现法律援助宣传覆盖全部社区（村），使需要援助的群众都能及时申请法律援助。

（责任编辑 赵海鸥）