论经济发展新常态下公证行业的创新发展

常密菊（中国公证协会副会长、新疆法诺公证处主任）



论经济发展新常态下公证行业的创新发展

常密菊（中国公证协会副会长、新疆法诺公证处主任）

习近平总书记指出：“发展理念是发展行动的先导，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。……以发展理念转变引领发展方式转变。”党的十八届五中全会科学提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。上述五大发展理念，是从理论到实践的重大突破，对破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势意义重大。新形势下，公证行业要深入学习、领会、理解与掌握这一理念，贯彻落实于公证事业创新发展之中。

一、深刻认识五中全会精神在经济发展新常态下对公证服务提出的新挑战

（一）全面捕捉、客观认识五中全会精神引领的经济新常态

为适应和把握新常态，中央作出一系列决策部署，党的十八届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中调整了经济政策和方向，经济发展呈现以下几个方面的变化：

一是发展理念的调整。发展理念是经济发展的思想基础。新常态下，中央强调坚持稳中求进工作总基调，以提高经济发展质量和效益为中心，突出创新驱动，强化风险防控，加强民生保障，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定，形成创新、协调、绿色、开放、共享的全新发展理念。这种转变带来的是经济结构、增长动力、发展质量的重要调整。具体来讲，货币政策会持续在稳字上下功夫，在保持灵活性的同时，严防系统性风险；财政政策的调整会逐渐微观定向化，不再搞短期大规模经济刺激；实体经济会更加突出科技创新的引擎作用，提高全要素生产率水平。同时，环境治理和建设投入将会加大，对于民生的重视也会超出以往任何一个时期。

二是政府职能的转变。新常态下，五中全会提出创新和完善宏观调控方式，在区间调控基础上加大定向调控力度，减少政府干预。这意味着政府推动简政放权，实现国家治理体系和治理能力现代化成为了全面深化改革的重要目标。政府部门简政放权，将会在大部分经济领域逐步退出前置审批或审查，有的领域会完全放开，有的领域则会通过强化事中或事后监管来实现对市场的保护。简政放权意味着一般性经济事务管理的社会成本降低，相应地，政府依法决策、依法治理能力水平则会显著提高。

三是市场形态的完善。新常态下，五中全会提出坚持开放发展，发挥市场在资源配置中的主导性作用，促进市场经济体系更加完善。构建开放型经济新体制的提出，描绘了市场新形态的图景：对内要打破自然垄断，打破区域间的壁垒，形成统一开放的国内市场。对外推进双向开放，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，通过培育有全球影响力的先进制造基地和经济区，通过“一带一路”建设，区域或跨区域自贸协定的推广以及亚投行、丝路基金的建设运营，逐步打通境外市场的壁垒，提高边境经济合作区、跨境合作区发展水平，形成规范和良性发展的国际市场。

（二）准确把握五中全会精神对经济新常态政策调整下公证服务的新变化

公证制度改革发展的经验表明，公证业务与经济发展有紧密的正相关性，公证业务发展与我国市场经济完善的趋势也具有很强的一致性。也就是说，随着五中全会对国民经济和社会发展的第十三个五年规划的发展目标确立，我国市场经济的进一步完善和发展，公证业务也将迎来新一轮的增长，呈现新的趋势。更为重要的是，完备的公证服务体系建设将成为现实可能。

经济新常态下，随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断推进，“一带一路”、京津冀协同发展以及长江经济发展战略的全面实施，公证制度作为一项预防性的司法证明制度，具有服务、沟通、证明、监督等功能，在维护人民群众合法权益、保障民商事交易安全、维护市场经济秩序、创新社会管理等方面的独特职能将愈发重要。新常态下，公证服务会更全面地在事前预防等方面彰显价值。

从服务的广度看，公证介入各类经济事务的范围和领域将会更加广阔。随着依法治国的逐步推进，制度变革的加深，市场法治化进程和市场主体对法治的重视会衍生出更多类型的公证业务内容。

从服务的深度看，公证法律服务将会在更高的层面上与市场经济深度融合。伴随法律法规的完善，法律的遵守和执行会演变为一个复杂的技术性问题。政府层面以法治思维和法治方式治理国家，企业依法经营管理、有效规避法律和经营风险，公民个人依法办事及以法律手段维护个人财产存续和延伸等，都会使得公证制度得到前所未有的重视，公证法律服务更趋于精细化、个性化和走向深层次的法律服务。从小微企业所需要的契约保护，到百姓日常生活的各种法律证明需求，等等，都是公证迫切需要加以关注的。

二、坚持五中全会发展理念，积极主动为经济新常态下的社会发展提供优质公证法律服务

全面建成小康社会离不开公证行业的积极参与。现代公证制度与市场经济相伴而生，公证的重要职能就是促进市场主体互信、保障交易安全、维护经济秩序。随着我国社会主义市场经济的发展完善，将逐步实现城乡之间、国内国外、中东西部的各种市场要素合理流动，进一步建立健全统一、开放、竞争、有序的市场体系，这对发挥公证作用、提升公证公信力提出了新的更高要求，公证公信力必将更好地维护社会主义市场经济秩序。

近年来，特别是党的十八大以来，在司法部、中国公证协会的部署下，公证行业开展了以服务小康社会建设、加强公证公信力，提高全行业服务水平为主要内容的一系列公证服务体系建设活动，2014 年6月司法部又召开了全国公证工作会议，明确了公证事业的大政方针。公证行业要在已有各项工作成果的基础上，在五中全会所确立的发展大框架下，充分释放出自己的行业力量。

（一）以实现公证行业的自我创新、服务于创新发展的大局

创新是引领发展的第一动力。要找准公证行业定位，勇于实现自我创新发展，发挥公证职能作用，承担更多社会职能。要积极服务经济发展大局，勇于介入经济社会生活各领域，推动大众创业、万众创新，支持新技术新产业蓬勃发展。积极服务推动创新型产业发展，紧密结合产业化经济体制改革对法律服务的新期待，在实施国家大数据战略、“互联网+”、产业结构调整及大型科学工程等重大创新领域中，努力寻找公证法律服务切入点。

1.以《公证法》为依据，推进公证机构法人治理结构创新发展。经过2000年7月国务院批准《关于深化公证工作改革的方案》和2006年《公证法》施行这两次大的推进，公证行业紧密结合实际，在服务理念、工作方式、运行体制、管理模式等方面进行了大量的改革创新，明确了公证机构是不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构，公证改革取得了阶段性成果。2014年8 月6日，司法部作出《关于进一步加强公证工作的意见》，要求从依法履行公证工作职责、规范公证执业行为、加强公证工作管理、公证队伍建设、公证工作领导和认真做好组织实施工作等六个方面，推进公证事业全面发展。2014年11月12日，深圳市人民政府颁布《深圳公证机构管理暂行办法》，全国首家采用法定机构模式运行的公证机构落户深圳，以特定立法的方式，合理界定公证机构与政府、相关部门之间的关系，明确公证机构的法律地位、职责职务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理，推动政府依法监督管理与公证机构依法运作，实现由行政管理向法人治理模式的转变。实践证明，公证改革一路走来，始终坚守的是要构建与现代国家治理体系相适应的公证体制这个目标。新形势下，应根据党中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》逐步向事业单位法人治理结构组织形式平稳过渡，保障公证机构享有法定事权，拥有管理、人事聘用和分配自主权，依法自主办理公证业务，独立承担法律责任，实现公证执业状态既有秩序又具有活力。

2.创新公证服务理念和工作方法。一是公证工作方式的创新和转变，要求公证人员思维的创新。公证人员除了对现行的法律法规进行研究与学习，还要学会灵活适用法律，解决问题。同时在审查判断证据、调查取证等方面，进行大胆突破。二是突破传统公证服务“藩篱”，用公证理念创新带动公证服务创新。2015年9月，为贯彻国务院简政放权、方便群众办事创业的要求，民政部发布了《关于进一步规范（无）婚姻登记记录证明相关工作的通知》，规定自该通知发布之日起，除办理涉台和9个国家的公证事项外，民政部门不再向任何部门和个人出具（无）婚姻登记记录证明，即“单身证明”。公安部门也相继发布了类似通知。这些举措大大减轻了人民群众的办事负担，在全社会赢得好评的同时却引发公证业内的“大讨论”。原因在于，长久以来 “单身证明”是当事人申办各类公证时要提供的高频“材料”。因为它是国家机关出具的直接反映当事人婚姻状况的原始证明，证明力较高，公证机构仅需在此基础上，结合当事人的身份信息、户籍信息等即可为当事人出具相关公证书。而民政部门不再开具“单身证明”就意味着公证机构“依赖办证、被动办证”模式不得不直面挑战。因此，公证机构从理念上，将“坐堂办证”转变为“调查办证”成为必然。公证行业应适应国家简政放权、方便群众的这些重大举措，根据社会需求开展工作，深度挖掘和利用公证自身价值，积极主动契合社会需求，以使公证业务保持稳定发展的同时拥有更广阔的前景。要尽快摆脱盖章出证的被动依赖思想，突破固有僵化的传统思维，在法律的框架内，从百姓的立场出发，为群众办实事，解决群众遇到的法律问题。只有服务型的公证才具有生命力，才能得到社会的认同。

3.推进互联网+公证的信息化建设步伐，优化公证工作方式。当前，以信息技术应用为主要特征的现代科技革命正在深刻影响着社会经济生活。公证工作要实现与经济社会发展的深度融合，关键是要顺应信息化发展的大趋势，着力提升科技信息技术的应用能力，加快推进互联网+公证的工作进程，努力实现公证服务方式的信息化、便捷化。目前公证的信息化、网络化还处于起步阶段，应用率低。无论是网络技术、网络管理、信息内容、技术标准、通信速度、安全和保密条件等各方面都与社会需求存在较大差距。因此，公证行业要转变思想观念，直面大数据时代的专业挑战，消除陈旧理念和模式禁锢，推进公证行业的深层次变革。要以公证遗嘱备案查询平台建设为基础，加快建成全国统一的行业信息平台，在办证方式、办证流程、行业管理以及数据统计等方面迅速提升应用高新技术手段进行行业管理的能力和水平。

4.强化公证服务向专业深度发展，实现公证法律服务的纵向延伸。单元经济向多元经济的转变，使社会经济关系呈现更加错综复杂的新特点，公证业务数量大大增加。在价值规律、供求规律、竞争规律、利益机制等基本市场运行准则的调节和支配下，公证从内容到形式都呈现复杂、多样，且极富个性的重大变化。这种变化就要求大量的、高层次的公证法律服务和保障。打破传统，实现观念上和服务理念上的转变，要靠周到、细致、专业的公证法律服务，增加公证文书的含金量以满足群众的需求。要针对不同情况提供不同的专业化的公证服务。

（二）以通过参与多层次多领域的依法治理，服务于协调发展的大局

协调是持续健康发展的内在要求。“全面协调”讲的是发展的平衡性、协调性、可持续性。其中基础性、保障性、源头性、公益性社会公共资源的合理分配，是全面协调发展的先决条件。社会管理需要借助各种社会组织，特别是社会服务组织的力量，推进多层次多领域的依法治理，在法治轨道上维护社会正常秩序、解决各种社会问题、协调各种社会利益关系、推动各项社会事业发展。公证行业要充分发挥公证面向社会、全面服务的优势，参与多层次多领域的依法治理，服务协调发展大局。近年来，多地政府在经济适用房、公租房、廉租房等保障房的分配、选房摇号的活动中，都申请公证机构提供全程公证服务。有些地方政府还将引入公证服务，写进了当地规范分配公共住房的地方性法规规章中，为保障性住房等公共住房公平、透明、规范地分配增加了法治保障。长期以来，民政部门的福利彩票、体育行业的体育彩票等面向社会公开筹集资金的活动，在各地公证机构的监督下有序进行。公证行业通过参与广泛的社会管理活动，为公平合理地分配稀缺性、基础性、保障性、源头性的社会公共资源，提供了法律帮助和支持。

（三）以实现效率、和谐、持续为目标，服务于绿色发展的大局

绿色是永续发展的必要条件，公证为绿色发展提供法律服务是职能所在。新常态下，公证应从目前侧重公益性、向更大格局的绿色产业服务转型为契机，努力介入不动产自然资源利用、污染治理、生态保护等领域，探索为资源型产权登记、权利处分等工作不断提高专业法律服务能力，投身大气、水、土壤污染防治和保护工作，发挥公证行业的职能优势。要用服务生态文明建设的整体理念，融通公证参与的服务点，形成一系列服务于制度设计的服务面，从而实现为效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式保驾护航。

（四）积极投入一带一路建设，服务于开放发展的大局

2013年9-10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到国际社会高度关注。“一带一路”贯穿亚欧非大陆，一头是活跃的东亚经济圈，一头是发达的欧洲经济圈，中间广大腹地国家经济发展潜力巨大。地处中国西北边陲的新疆自治区，也成为贸易战略区的攻坚区域。2013年9月13日，新疆自治区党委上报了学习贯彻习近平总书记出访中亚四国时重要讲话精神的情况汇报，习总书记作了重要批示。根据习总书记的批示精神和自治区党委的工作部署，新疆自治区人民政府迅速组织自治区发展改革委、政府研究中心等部门，开展新疆建设丝绸之路经济带的研究。经过深入开展调查研究、组织专家研讨，作出《丝绸之路经济带框架下促进新疆对外开放与经济发展的建议》，形成了《关于新疆建设“丝绸之路经济带”核心区的研究报告》（以下简称《研究报告》）及16个专题报告，提出了新疆是丝绸之路经济带核心区的战略定位，初步确定了“五大中心”建设的重点任务。2014年5月31日，第二次中央新疆工作座谈会明确提出要加快新疆对外开放步伐，着力打造新疆丝绸之路经济带核心区。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确了新疆作为丝绸之路经济带核心区的战略定位。在这种国内经济与世界经济深度融合的大背景大趋势下，作为国际通行的预防性公证法律制度在其中保驾护航作用突显。国内外经济形势的变化和差异会促使民营企业在周边国家进行产业链的布局或整合，同时通过对欧洲传统工业进行并购获得管理经验、专利技术和人力资本等，民营企业的“走出去”会集中在投资和并购两个方面。无论国际贸易、国际投融资以及“一带一路”下的中国企业“走出去”等，公认的国际间民商事交往、人员流动、文化交流的通行证制度，必然会使公证行业在服务开放发展大局、促进“一带一路”建设中大有可为。公证行业要按照五中全会开放发展的总要求，以满足企业、公民和其他社会组织对外生产、经营、学习、生活实际需要为导向，致力于国际法律实务和国际经贸合作。要拓宽公证视野，加快知识更新，优化知识结构，不断培养高层次涉外公证人才。公证人员在办理涉外公证时，要以高度的爱国情怀、精湛的专业能力、强烈的诚信意识做好法律服务。让公证成为推进“一带一路”建设、加深国际间交流共赢、传播各国人民友谊的桥梁纽带，成为维护国家利益、保障国家主权和安全的坚固屏障。

（五）以为民服务为根本增进人民福祉，服务于共享发展的大局

“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的执政理念，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨，更向世界宣示，中国追求的发展是造福人民的发展，全面小康是全体中国人民的小康。新的历史条件下，随着社会的进步发展，人民群众对公平正义的愿望越来越强烈，群众寻求公正的诉求越来越执着。公证行业必须充分认识到，坚持群众路线，把公证工作做到人民群众的心坎上，是公证行业在全面建成小康社会、增进人民福祉、服务共享发展大局中的应有之举。要坚持以人为本、执业为民，把全心全意为人民服务落实到公证工作的每一个环节。要积极做好涉及公民人身关系、财产关系、家庭关系的公证服务，认真办理婚姻、收养、遗嘱、继承、抚养、赡养、监护、劳务、财产分割等公证业务，为公民个人处置财产、确认权利、维护权益等提供公证法律服务。 一是要不断提高公证在维护群众利益中的作用。人民群众永远是社会经济发展的主力军。依法治国必将扩大法律对社会生活的调整范围和对群众利益的保护范围，为公证行业提供了更宽广的执业空间。公证行业要有充分的准备，在维护群众利益和促进社会经济发展进程中发挥更重要的作用，承担更多的法律责任和社会责任。二是要不断提高公证在人民群众中的威信。公证的威信是通过公证机构的公证活动建立起来的公共信用，是社会公众对公证行业的外部评价和心理认同。公证为非强制性的法律服务，如果离开了人民群众对法律的敬畏和信守，离开了人民群众对公证行业的信赖和尊重，必定会寸步难行。因此，提高公证公信力就要在人民群众中树立公证的威信，提高公证的社会影响力，使广大人民群众遇到法律问题时想到公证愿意公证。

三、新常态下通过完善公证法律服务体系，完成好全面建成小康社会的历史重任

“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”，公证行业必须牢牢把握全面建成小康社会这一重大契机，贯彻五中全会发展理念，根据新常态对公证法律服务的要求，不断完善公证法律服务体系，提高服务水平。

（一）完备公证法律制度体系

目前公证行业已初步形成了以《公证法》为核心、以《公证程序规则》《公证机构执业管理办法》《公证员执业管理办法》等各项管理规范和多层次的办证规则为组成部分的公证法律制度体系，为依法管理和依法执业提供了法律依据。司法部、各地司法行政机关、中国公证协会全面贯彻立改废并举的科学立法要求，及时对各项公证规章制度进行了清理、修订和完善。司法部已对现行471件公证规章和规范性文件进行了全面清理，将废止的和有效的规章、规范性文件重新进行了公布。在公证法律制度体系的建设过程中，各公证机构普遍建立和完善了内部公证质量管理、财务收支、资产分配积累等制度，健全了公证申请受理登记、公证书出证审批、疑难案件讨论、公证争议复查、错假证追究等规章制度。新形势下完善公证法律制度体系要坚持立改废并举。任何一项立法都不可能做到一劳永逸，法律要在社会生活中不断经受实践的检验，更要在时代的发展和人民的需求中不断进行调整和完善。为此，完善公证法律制度体系，要从国情出发，学习借鉴国外有益经验和做法，遵循公证法律服务体系建设规律，也要不断增强公证立法的及时性、系统性、针对性、有效性，进一步增强公证规章制度的科学性、权威性和指导性，制定完善与公证工作发展相适应的公证规章制度，使公证法律制度真正符合时代的要求和人民的需要。

（二）健全公证执业机制体系

要树立诚信执业的理念。公证机构和公证员的执业活动要以社会需求为导向、以法律为依据、以群众满意为标准，切实维护公证公信、促进社会诚信。要推进公证执业规范化、标准化、信息化建设。规范服务行为，优化工作流程，强化执业技能，提高办证效率，改善服务设施，全面提升公证服务品质。规范和细化办证程序，制定完善公证受理、审核、出证等各环节的工作标准，完善操作规程。建立完善公证综合管理信息系统，逐步实现办证信息录入、办证流程控制、办证质量监管等在公证信息平台上统一操作、规范运行。要完善公证执业准入、考核、监督机制。强化对公证执业活动全过程监督，建立涵盖执业准入、日常监管、考核评价、奖励处罚等方面公证执业监管体系。健全执业准入制度，严把公证员队伍“入口关”。完善公证机构和公证员年度执业考核制度。建立科学的行业评价指标体系，完善公证执业水平评价机制，实现有效监督。完善执业奖惩机制，健全公证执业惩戒的法规规章和行业规范，依法惩处公证违法违纪行为。要逐步健全公证工作与司法审判、公共服务、社会管理等相衔接的立法设计和制度安排，大力推进公证执业工作机制。

（三）规范公证工作管理体系

改革开放以来，公证行业已初步形成了司法行政部门管理、公证协会行业管理和公证机构自我管理“三位一体”管理模式，这是我国公证工作改革发展取得的重要成果。唯物辩证法认为，事物的发展是内外因共同作用的结果。内因是事物变化发展的根据，外因是事物变化发展的条件，外因通过内因而起作用。这一原理要求我们在观察事物、分析问题时，既要看到内因，又要看到外因，坚持内外因相结合的观点。反对忽视外因对事物变化发展的影响，反对否认内因对事物变化发展起决定作用的错误观点，这是科学发展所必须遵循的哲学指导思想。完善“三位一体”管理体制，强化公证机构内部管理是关键。司法行政机关要依法加强对公证工作的监督、指导，强化制定政策法规、行业规划、标准规范、职业监管和改善职业环境等职责；公证协会要强化行业自律管理，依法、依章程履行指导业务、规范执业、维护权益、行业惩戒等职责。尤为重要的是强调发挥内因作用，重视公证机构内部管理的规范与完善。司法行政机关和公证协会需要着力培育和发展公证机构的内部管理能力，监督和指导公证机构在公证队伍素质培养、公证机构组织构成、公证机构文化建设等重要方面有所建树，充分发挥内部管理的优势，永葆公证发展的生命和活力。

（四）加强公证队伍建设，建立高素质的公证人才体系

人才是做好公证服务工作的基础保障。要增强公证人才观念，把提高人才素质作为提升公证服务能力的一项重要工作，抓紧抓好。要实现队伍的发展，做到吸引人才和留住人才。要按照习近平总书记“五个过硬”“三严三实”和“五个坚持”的要求，大力加强公证队伍思想政治建设、业务素质建设和职业道德、执业纪律建设，不断提高公证队伍综合素质和能力。要大力加强思想政治建设，教育引导广大公证员不断坚定对中国特色社会主义的共同信念，切实践行中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命。要加强公证教育培训体系建设，认真做好教育培训工作，要狠抓业务培训，苦练内功，在公证行业内倡导新视角和新思维，加强重点业务领域、新兴业务领域、高端业务领域及涉外业务领域的业务培训，促进专业化分工。要建立公证专业人才评价机制，加快推进公证队伍的职业化、专业化。公证人员要提高自身素质，一方面要敬畏公证，正确解读公证执业理念，树立公证权威；另一方面要真正信仰法律、坚持正义，牢固行业使命感。要引导公证人员摆脱单打独斗办公证的习惯，摒弃个人英雄主义，重视团队精神，加强团队建设，通过促进公证队伍专业化、团队化建设，提高整体服务水平。要切实关心爱护广大公证人员。公证事业充满希望，同时公证执业活动也充满挑战，存在一定的执业风险。要在思想政治上关心、工作生活上关爱，着力优化公证执业环境。要关注青年公证人员、女公证人员等群体，要积极评选、推荐优秀公证人员，为他们成长进步创造条件。

（责任编辑 赵海鸥）