我国社会组织的公共性困境及其治理

韩小凤,苗红培

(1.山东省社会科学院,山东济南250002；2.山东政法学院 公共管理学院,山东 济南250100)

20世纪80年代社会组织在全球蓬勃发展起来,并在公共事务治理中发挥了重要作用。我国社会组织的发展可谓跌宕起伏,计划经济时代的“总体性社会”下,政府几乎控制了一切资源,社会组织缺乏成长空间。改革开放之后,我国社会组织逐渐发展起来,进入新世纪,开始朝着规范化的方向迈进。政府向社会力量购买服务为社会组织的发展提供了一个契机,在政府购买服务的强刺激下,我国社会组织无论是在数量上还是在质量上都有了大的飞跃。但行政化严重、营利冲动、专业服务能力低下等问题也暴露了社会组织公共性的不足,究其原因,既有政府对待社会组织的纠结态度带来的负面影响,亦有社会组织自身发展程度、管理规范方面存在的问题,还有整个社会公共精神、公益文化方面的因素。无论是何种因素造成的公共性不足,社会组织的公共性弱化都模糊了其该有的性质,限制了其功能的发挥。梳理我国社会组织公共性不足的现实表现,摸清公共性不足的生成机理,方能找到我国社会组织公共性不足的治理之策,从而推进社会组织的发展,发挥社会组织在社会建设中的积极作用。

1 社会组织的公共性

社会组织是社会自组织的重要形式以及社会力量的重要承载主体,社会组织的产生机制及其功能都与公共性高度契合,公共性是社会组织的根本属性。社会组织的公共性体现在其产生机制、组织功能等方面。当社会组织的现实呈现与公共性一致时,其公共性就强,社会组织也才成其为社会组织。反之,社会组织的公共性就不足,社会组织也就失去了其成为社会组织的根基。

1.1 公共性的内涵

“公共性”是个被政治学、哲学等多学科广泛使用的概念,其内涵复杂且常在模糊的意义上被使用。理解公共性思想要回溯至古希腊的城邦政治生活,公共性最初与古希腊的朴素民主有着密切的关系,指的是社会层面的非个体性[1],强调对个人自然需求和家庭生活的超越。后来随着时代发展,公共性思想不断发展变化,乔治·弗雷德里克森(H.George Frederickson)认为,“公共”概念剧烈变动表现为人们将“公共”等同于“政治”和“政府”[2]15。但公共性从未离开过思想家的视野,政治哲学、公共行政等领域对此都予以高度关注,且公共性思想始终包含着公共利益、公开性、平等对话、理性协商等内涵。特别是自20世纪90年代以来,东亚各国掀起公共性研究的热潮,形成了“新公共性”观点,“新”的重要表现之一即公共性的开拓者不再局限于公共部门,个人、社会组织、市场组织都成了开拓主体[3]。社会组织因其相对于个人而具有的组织性优势、相对于市场组织而具有的非营利优势而成为公共性的重要承载主体。这样,对公共性的理解不再囿于政府的范围,社会组织等中间团体的地位凸显出来,这也正体现了公共性所强调的某种事物与公众、共同体(集体)相关联的一些性质的内涵[4]1。

1.2 社会组织的公共性

“社会组织”是我国的一个称谓,对应于西方国家的第三部门、非营利组织、非政府部门等称谓,在我国还有社会团体、民间组织等称谓。2007年11月20日至21日,民政部在江苏省南京市召开了全国社会组织建设与管理工作经验交流会议,明确提出了“社会组织”这一新概念。社会组织有广义和狭义之分,广义的社会组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织。狭义的社会组织,是指由各级民政部门作为登记管理机关,纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类社会组织[5]6。本文虽从狭义角度来理解社会组织,但无论从广义还是从狭义角度界定社会组织,社会组织都具有一些基本的属性,如民间性、非营利性、志愿性、公益性等,这些属性共同形成了社会组织的公共性。社会组织的主要功能：一是公共利益表达；二是公共服务提供[6]。尽管社会组织的功能和政府的职能有某些交叉,但民间性特征将其与政府区别开来,二者作用的机制是不同的。同样,社会组织虽然和企业具有一定的共性,但非营利性、志愿性等特征又将其与企业区分开来。社会组织的公共性正是体现在基于其社会出身而产生的公共利益表达和公共服务提供功能等方面。

1.3 社会组织公共性的表现

社会组织承载着公共利益表达、公共服务提供的功能,并以赢得公信力为存在基础,体现出强烈的公共精神。社会组织不同于政府和企业,具有相对于政府和企业的独立性。同样是提供公共服务以满足公共需求,但社会组织的运作机制和政府的运作机制却是不同的,前者通过志愿机制来实现,而后者则通过以公权力为基础的强制机制来实现。因此,社会组织要保持相对于政府的独立性,否则,志愿机制也会失效。社会组织所承载的功能亦是其公共性的重要表现,社会组织是公共领域的重要自组织形式,这种自组织形式将分散的个人诉求集中起来,通过组织化的形式进行利益表达,有效克服原子化的个人在利益表达方面的低效和无效,从而使社会公众需求得到更好的满足。社会组织以志愿机制发挥作用,因此,公信力、公共精神、公共责任是其发挥作用的重要价值支撑,也是其公共性的重要表现。社会组织应具有公信力和公共精神,能够赢得公众信任,能够唤醒人们的公益意识,激活志愿机制,承担公共责任。

2 我国社会组织的公共性困境

社会组织发育和成长于特定的环境当中,在政府与市场不断调整和变革过程中社会组织获得了长足的发展,并在公共事务治理中扮演着越来越重要的角色。但从横向来看,我国社会组织发展环境并不理想,且当前阶段社会组织的内部治理水平亦有待提升。内外部诸种因素共同作用下,我国社会组织的发展呈现出行政化倾向、营利冲动,并且专业能力不足。这些既是社会组织发展现实的写照,也影响着社会组织功能的发挥。行政化倾向背离了社会组织的社会根基,营利性冲动则与其非分配约束特征冲突,专业能力不足影响其利益表达和公共服务功能发挥,在本质上这些都是社会组织公共性不足的表现。

2.1 社会组织的行政化倾向

社会组织是提升社会自治能力、完善社会治理的重要载体,民间性、自治性是其重要特征,也是其能以志愿机制运作的根基。但是,我国社会组织的产生有其特殊的逻辑,这些都会折射到社会组织上,形成现阶段我国社会组织的一些特征。尽管我国社会组织在建国之后,特别是在改革开放之后,获得了迅猛发展,但仍有诸多问题困扰着社会组织的成长。公共性不足便是其中之一,社会组织行政化倾向严重是公共性不足的典型表现,行政化倾向表现为与政府之间的非对称依赖关系、主动吸纳政府离退休人员任职、与政府结构趋同、业务主管部门的不当干预等。行政化倾向侵蚀了社会组织的独立性,志愿机制作用的发挥受到约束。而目前我国的社会组织在成立、资源获取、内部治理、监督管理等方面都有行政化的趋势[7]。以社会组织成立为例,尽管出台了一系列改革措施,并确立了建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制的改革目标,但我国社会组织的双重管理制度尚未完全改变。这意味着对于大部分社会组织来说,必须首先找到业务主管部门,方能在民政部门进行登记,其社会组织身份也才能得到确认。

社会组织的行政化倾向是我国特殊的文化背景和社会组织发展历程共同作用的结果,既有政府严格控制的原因,也有社会组织主动靠近的因素。我国传统社会曾出现过行业协会、慈善组织等,但王权社会[8]2的特殊权力系统、社会结构、观念体系都压制了自由、平等观念的发展,而这些观念又与公民结社高度相关。因此,我国社会组织在近代才开始发展,但在很长一段时间内,我国社会组织的发展空间是非常有限的。直到改革开放以后,我国社会组织才迎来发展的春天。政府对待社会组织的态度是复杂的,一方面希望发展社会组织以转移部分社会治理职能,增强社会自治能力,激发社会活力；另一方面又担心放开后社会组织的发展会失控。这种纠结态度表现在政府对社会组织的相关政策上,宏观上鼓励社会组织发展,但微观上的一些政策仍然困扰着社会组织的发展,社会组织从成立到后续的运作多处于政府的管控下,独立性不足。而且因为政府和社会组织之间的非对称性依赖关系,政府对社会组织的资源依赖小于社会组织对政府的资源依赖,为了获取资源,社会组织会主动吸纳政府退休人员到组织内任职,并模仿政府组织结构,出现结构趋同现象[9]。

2.2 社会组织的营利冲动

社会组织不以营利为目的,其行动不是追求剩余利润的分配[5]6,不受分配约束的特征将社会组织与企业区分开来,彰显了社会组织的公共性。当然,也有学者对此提出过质疑,比如斯坦伯格(Steinberg R)和格林(Gray B.H)就认为,非政府组织的经理可能会打破利润非分配性的约束,形成一种非营利的假象[10]。但坚持利润非分配性约束、承担公共责任确实是社会组织享受税收等优惠政策所需满足的条件,也是对社会组织的一种约束。社会组织非营利性的实现又以完善的内部治理结构和外部监督制度为前提。我国社会组织正处于上升期,在这一时期,社会组织发展蓬蓬勃勃,但也会出现“阵痛”,如公益腐败、公共精神缺失等。近年来社会组织出现了一些与其宗旨相悖的行为和现象,特别是一些经济领域内的社会组织,名为服务社会,实际上是走上了“逐利”“唯利”的道路[11]。社会组织的营利冲动和营利行为挑战着公众的底线,如果社会组织也像企业一样逐利,公众为何还要贡献自己的时间、精力给社会组织,国家为什么还要为社会组织提供各种政策优惠?不能恪守非营利原则的社会组织已经失去了社会组织的根本属性。

社会组织的营利冲动中外皆然,即使是在社会组织发展比较充分的发达国家也时不时冒出公益腐败等丑闻。社会组织之所以可以一方面享受基于社会组织身份而享有的政府优惠政策,另一方面又在为组织和个人攫取利益,与社会组织内外诸种因素相关,其中,监督制度的不完善是主因。部分社会组织不仅依附在官僚部门之下,而且成为各部门争夺市场资源与权力的工具[12]78,在这样的利益关系下,政府部门监督社会组织的动力不足,甚至可能与社会组织结成利益联盟,共享“收益”。另外,当前我国社会组织管理中“重登记、轻管理、轻执法”的状况并未完全改变,政府严把入口,却不重视过程管理,对社会组织日常运作的监督不到位。这种方式更多的是考虑政府管理的便利性,而让渡了政府管理有效性这一更为重要的方面。除了政府之外,媒体的监督、公众的监督也都处于待开发状态,功能发挥还有很大的空间。我国媒体对社会组织的监督兴趣较弱[13],投入的时间和精力都不足,作为一个社会的良心,其作用发挥与公众期待之间差距颇大。普通公众则可能因为对社会组织官民“二重性”的身份定位缺乏对其监督的热情和动力。整个社会尚未形成一张立体的社会组织监督网。

2.3 社会组织的专业能力不足

在社会治理创新中,社会组织被寄予厚望。但社会组织的现实能力与政府期望还存在显著差距,能力匮乏已成为社会组织发展的主要障碍。作为政府与社会公众沟通的桥梁[14],社会组织的能力水平直接影响到其所承载的公共利益表达和公共服务提供功能的发挥。相对于政府、企业,社会组织有其独特性,在能力方面也自然有政府和企业所不具备的,比如其志愿机制所具有的动员能力和凝聚力。但是,社会组织的能力与其发展程度相关,即在社会组织发展的不同阶段其能力水平高低也是不同的。以政府向社会组织购买公共服务为例,政府购买服务的实质是政府的职能转变,是一种政府和社会组织之间的合作。合作的前提是要有足够数量的、可实现充分竞争的社会组织存在,即要有充分的、优质的潜在合作者,否则,公共服务提供就会由政府垄断转向社会组织垄断,垄断问题还是没有得到解决。事实上,在公共服务领域,政府和社会组织之间的合作并不顺利,除了政府的原因之外,“公共服务的出售方——非营利组织能力不足”的问题也很突出[15]。当前,政府购买公共服务承接方的资质问题已经引起广泛关注。即使是在备受关注的成功案例中,非政府组织并没有表现出将事情做得更好的干劲,其表现也差强人意[16]63-72。社会组织专业能力不足问题的严重性由此可见一斑。

社会组织能力不足是诸种因素综合作用的结果,内部治理结构的不完善是主因,社会组织本身的发展程度以及国家管理社会组织的相关政策又使这一问题变得更为突出。社会组织的发展不仅表现为数量与规模的增长,还表现为社会组织的内部治理结构的发展与转型的过程[17]。我国社会组织尚未形成规范的内部治理结构,决策、执行、监督功能划分不明确,一些社会组织参与公共事务治理的主体意识不强,以获取资源、壮大自身力量为目标[18],为了获得向政府争取资源时的优势,主动邀请精英人物加入社会组织。精英人物对社会组织发展的作用具有不确定性,不如规范的内部治理结构来得稳定和可预期。且精英人物对社会组织发展的作用本身就有两面性,从短期看可以帮助组织获得更多资源,从长远看则不利于社会组织的规范发展。从社会组织本身的发展程度来看,随着社会组织的发育和成熟,社会组织也会得到历练,能力会得以提升。我国社会组织发展的时间并不长,社会组织发挥作用的空间仍有待提升。

3 我国社会组织公共性困境的治理路径

我国社会组织公共性不足是多种因素共同作用的结果,公共性不足的治理就在于各种制约因素的消除或者缓解,这需要政府、社会组织、社会公众的共同努力,也需要相应的支持性措施和规范性举措。政府对社会组织的态度需由管制到服务,如此方能为社会组织管理制度改革以及政府与社会组织合作做好准备。社会组织自身需不断“强身健体”,增加自我资源供给,将根基扎在社会,不断增强发展的“源动力”。而社会整体公共精神的培育和提升可以为社会组织公共性不足的治理创造良好的氛围和条件。此外,还要构建政府、社会组织、社会公众三位一体的监督网络,规范社会组织的运作机制。当政府、社会组织、社会公众都行动起来,社会组织获得良性的内外部生存环境,其公共性就有了保障。

3.1 合作治理理念下的政府管理制度变革

与社会组织的民间性相背离的社会组织行政化倾向一定程度上源于部分干部对社会组织的消极态度和二者关系中政府的绝对优势地位。在这些态度之下,部分干部和社会组织往往处于不合作的状态,有时候为维护自身权威将社会组织摆在了对立面,对社会组织在社会建设和公共服务提供中的功能尚未形成客观、全面的认识与评价,也缺乏与社会组织合作的观念。事实上,经济领域、政治领域、社会领域的改革需要协调进行,当经济领域和政治领域的改革进行到一定程度,如果社会领域没有相当程度的改革,则前两个领域的深入改革往往会受到影响。当经济领域和政治领域的改革激发了人们的参与意识时,若没有相应的组织化的参与途径,则可能酿成一些负面效果。这时,社会组织在民意表达方面的作用就凸显出来,社会组织将架起政府和社会沟通的桥梁。而且在社会转型时期,所需公共服务增多且异质化,单靠政府的努力效果可能不佳,也需要社会组织在公共服务提供中更好地发挥作用。客观形势使然,政府需积极转变观念,与社会组织建立起一种合作伙伴关系。有了这样的理念和认识,相关的社会组织管理制度才会得以更好完善,由原来的便于政府部门管控的方式更多地转向为社会组织发展提供便利,积极鼓励和扶持社会组织发展,培育公共服务的潜在合作伙伴。

3.2 社会组织要增加自我资源供给,提升专业服务能力

社会组织相对于政府的独立性一直是个问题,其对政府的非对称性资源依赖也是个问题。至少在目前的条件下,扔掉政府这根“拐杖”让社会组织完全独立行走还不太可能,社会组织只能在依赖与独立的张力平衡中寻求资源转化的最优策略[19]。那么,提升社会组织的公共服务能力就成为社会组织进一步发展的突破口,也是社会组织赢得公众信任的重要途径。内因是事物变化的主因,政府理念、政策的转变形成社会组织生存的外部环境,充分地利用有利的环境、不断地增加自身资源供给以解决发展中所面临的问题,才是社会组织的生存之道。政府会向社会组织供给资源,社会组织也要充分利用好这些资源。同时,要不断增加自身的资源供给。一般来说,非政府组织所掌握的资源,包括公信力、服务收入、获得资源的能力、公共服务的供应与输送、信息传递与沟通、专业知识、公众支持、正当性的维护等[20]。这些方面资源自我供给的增加,有助于弱化社会组织对政府的资源非对称性依赖,增强社会组织的专业服务能力,在依赖与独立的张力中逐步弱化依赖。社会组织应积极培育组织建构与治理能力、人力资源管理能力、社会资本建构能力、环境适应能力,加快进行自身的建构与适应步伐,发挥其统筹城乡经济发展、统筹城乡教育卫生文化事业发展、统筹城乡社会保障体系建立等方面的社会功能[21]。构建合理的内部治理结构,是社会组织专业服务能力提升的根基,因为对内的治理能力是其对外的民意表达与公共服务能力的基础,应逐步科学化社会组织负责人的产生方式,并形成一个闭环的内部自我监督链条,为社会组织内部治理能力的提升奠定基础。

3.3 构建政府、社会组织、社会公众三位一体的综合监督网络

社会组织发展中的诸多问题,如营利冲动、牟利行为等,都与监管不到位有关。自律和他律是监管的两个基本面向,自律是社会组织的自我监管,主要是通过内部治理结构的完善来实现,决策机构、执行机构、监督机构明确分工,各司其职,形成一个运转有效的体系。他律是来自政府的行政监管和来自社会公众的社会监督。行政监管要改变过去重入口管理、轻过程监督的做法,借鉴国外的一些相对成熟做法,既保障社会组织的独立性,又保证全程监管、有效监管。对政府来说,注重过程监管是一个管理制度、管理措施变革的过程,现行正处于变革中的双重管理制度限制了社会组织的注册,但又对社会组织的日常运行过于放纵,日常监管几乎处于空白状态。加强政府的监管力度,就是要将政府的关注点从注册环节转移到社会组织的日常运转与功能发挥方面,监管不是为了限制社会组织注册,而是督促社会组织真正承担责任。除此之外,社会公众、大众媒体等的监督也是他律的重要组成部分。另外,发展第三方评估,我国目前第三方评估主体有专家学者、专业公司和社会组织[22]。第三方评估的优势是中立、客观、专业,由第三方来评估是一个发展方向。当前第三方评估并不发达,下一步是要明确第三方评估的法律地位,明确评估的程序和指标,保障第三方评估的独立性。社会组织有义务公开相关信息,打破信息僵局,为第三方评估提供原始材料。

4 结论

公共性是社会组织的根本属性,社会组织产生于社会公共空间,致力于社会公共问题的解决,并体现在公共利益的表达和公共服务的提供上。政府的社会组织管理制度和政策、社会组织自身的发展阶段等影响着社会组织公共性的强弱,现阶段社会组织的行政化倾向、营利冲动及专业服务能力的不足弱化了其公共性。这是一个国家社会组织发展过程中的“阵痛期”,社会组织一方面数量骤增,规模不断扩大,另一方面又依附于政府求得发展所需资源、对社会公众需求回应能力不强,甚至出现牟利等违背其宗旨的行为。从历史的角度来看待这个问题,既要关注社会组织所获得的成长,又要看到成长过程中公共性不足的问题,并挖掘社会组织公共性不足的表现及成因,找到问题所在,以对症下药。社会组织公共性不足问题是诸多因素综合作用的结果,非短时间内形成,亦非一朝一夕可得到解决,这些问题的解决也都需要一个较长的时间,且是一个各方相互影响、循序渐进的过程。理性审视我国社会组织公共性不足问题,在合作治理的理念之下,政府改善社会组织管理制度,社会组织改善内部管理结构,以不断地增强社会组织的公共性,推进社会组织的健康发展。

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