大数据时代的乡村治理审视与现代化转型

张春华

(广东金融学院马克思主义学院,广东广州510521)

要实现十八届三中全会提出的国家治理体系与治理能力现代化建设的目标,作为整体治理中的乡村治理实现现代化不可或缺。农村安全与农民小康与否关乎中国现代化的实现,实现乡村治理善治目标是实现国家治理体系和治理能力现代化建设的基础。乡村治理关键在于协调各方利益主体关系,提升各个群体的治理能力,积极建设多元化的治理主体。大数据通过“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”,会给国家整体治理带来根本性变革,对于乡村治理的作用不言而喻。国务院已经出台了相关大数据指导意见和行动纲要,这标志着我国从顶层设计上在不断适应大数据时代的要求进行战略部署。大数据技术成为乡村治理创新的重要驱动力,大数据技术不仅带来了乡村治理的范式转变,也为乡村治理带来了挑战。在此背景下,如何进一步改进乡村治理方式,实现乡村治理主体多元化、推动乡村治理决策科学化、推动乡村治理走向理性化和实现乡村治理体系现代化就显得尤为重要。

1 大数据场域：乡村治理的范式转变

毋庸置疑,大数据的发展与推进,离不开技术的变革,但大数据的发展更是一场不可逆转的社会变革运动。大数据不可避免地会带来人们生活方式的改变,也会带来社会环境结构的根本性变化。当大数据进入到现代化进程中的治理领域,必然会为乡村治理的目标实现带来治理理念和治理方式的转变。实现乡村治理的目标需要有多元化的建设主体,在大数据时代如何促进这些治理主体及时洞悉和掌握乡村社会治理的特点和规律,创新治理方式,做大数据时代的领跑者,需要加以研究。

1.1 “技术-预测”：乡村治理的前瞻性行动策略

转型期的经济社会发展,必然伴随着一些风险。近年来我国自然灾害、安全生产事故频发,社会矛盾凸显,提高基层政府的治理能力就显得非常重要。但是我国长期以来所形成的治理模式是一种被动式的乡村治理,基层政府治理能力的前瞻性不足,习惯于“头痛医头、脚痛医脚”,往往在出现了问题之后才去着手解决,不仅预测能力欠缺,也没有事前预测的意识,这就导致当问题发生时只能陷入被动治理的困境。这样的治理困境该如何应对与解决,乡镇政府快捷的回应能力、准确而高效的处置效率就显得尤为关键,同时也要求各治理主体应以大数据技术为依托,提升前瞻预测能力。通过大数据技术可以对农民的生产生活、外出务工情况、农村合作医疗、农村社会保障、农民受教育程度、乡村治安和村委会的村务等海量数据进行分析和加工,会让乡镇政府在治理上具有更强的针对性,能够更快地洞悉乡村治理中存在的各种问题,做好预案和处理方案,以便更快制定出化解乡村治理过程中的各种纠纷与矛盾的策略和方案。只有解决好农村群众之间的矛盾、化解他们的不满情绪,和谐社会的局面才能得以实现。大数据对乡村治理的影响在于通过对这些庞大的数据信息进行及时有效的专业化处理,可以更好地改变乡村治理过程中处理问题的模式和方法,使乡村治理更具前瞻性和有效性。

1.2 “技术-服务”：乡村治理的精细化应然导向

在乡村发展处于转型的当下,农村存在着几种主要的矛盾和问题。一是随着城市化进程的加快,农村人口持续多年的净流出,包括大量的乡村精英,带来了乡村社会治理主体的弱化。二是集体经济对乡村治理的影响越来越弱。由于我国长期以来的城乡二元体制,随着经济社会的发展,使城市经济得以快速发展,但是乡村集体经济在改革开放后呈现越来越弱的趋势,这不可避免地带来乡村社会治理资源的不足。三是自由迁徙的人口结构冲击了乡村文化的传承。很多人带着美好的理想离开农村来到城市,随着城市化进程的加快,市场经济的深度冲击,特别是伴随着现代信息技术的发展使乡村新一代的农民受到更多现代社会文化的影响,这使得以儒家伦理思想为核心的乡村文化传统受到市场经济观念的冲击,给乡村治理带来难题。大数据的发展给这些困境带来了解决的方法。首先,在精英流失这个问题上,可通过大数据技术对农民受教育程度以及针对从农村出去的大学生建立动态信息库进行跟踪服务,向其宣传国家和政府的各种优惠政策,鼓励他们积极回当地创业或者把产业带到乡村。其次,针对农村集体经济基础薄弱问题,可以通过大数据把农村各种信息进行整合,如把当地旅游、特色产业等推向城市市场。最后,在文化过渡断层的问题上,可通过大数据动态性向农民强化其乡村文化传统。大数据对乡村治理的影响在于通过对这些问题进行实时的动态监控,准确地把握其进一步发展态势,建立与之相适应的体制机制,使乡村治理不断走向精细化。

1.3 “技术-协作”：乡村治理的整体性价值趋向

“治理碎片化”和信息碎片化是当前我国社会治理普遍存在的问题。这种“碎片化”特征和倾向影响着乡村治理的效率和乡村治理的成本,其结果是政策执行效果差,进而导致乡村治理资源使用的低效化和政府公信力的下降。“治理碎片化”就是基层政府权责不明晰、沟通不畅、各自为政造成的治理困境；信息碎片化就是不同信息主体为了各自的目标对信息进行生产、加工、存储、传播所获得的信息归各个主体自己使用和利用,不同信息主体间沟通不畅。基层政府的各职能部门为了各自的管理目标掌握着社会方方面面的海量公共信息和数据,由于各个职能部门分散地掌握着这些具有极高治理价值的信息数据,尚未从根本上实现各自资源信息的整合,这就造成了“信息孤岛”。由于我国实行自上而下的科层管理结构,每个部委各自的信息系统、信息数据库和操作系统等往往会延伸到基层,基层数据共享就变得尤为重要。如民政部门掌握着农村的婚姻状况、社会组织发展和社会救助等情况,乡镇政府用到了这些信息可能会更加有效地处理好农村社会矛盾。这种各自为政的现实局面造成了数据的重复收集和重复分析,做了很多无用功,难以做到科学地挖掘数据,往往影响到基层政府决策时的科学性,进而影响乡村治理的绩效。要突破碎片化困境,可以借鉴的经验和思路在于推进整体性治理。竺乾威认为,整体性治理的理论建立在两个背景之上,其中之一就是信息技术的发展,即数字时代的来临[1]。建立在信息技术发展基础上的大数据为整体性治理的实施奠定了技术基础。大数据对乡村治理的影响在于通过对数据的整合,做到互通有无、信息透明,建立大数据平台,使乡村治理不断走向协作共享型治理和整体性治理[2]。

2 大数据挑战：乡村治理的嵌入困境

大数据使乡村治理更有前瞻性,且更有效、更高效,并不断走向精细化,实现从“碎片化”治理到整体性治理的转变。大数据对乡村社会治理带来积极影响的同时,也带来了乡村治理思维、乡村治理方式和乡村治理风险的改变,信息的快捷与公开强化了人们的利益表达和民主政治诉求,这是在大数据背景下乡村治理不得不面对的挑战与困惑。

2.1 乡村治理思维转变：从传统思维转向数据思维

大数据思维具有整体性、多样性、平等性、开放性、相关性和生长性等特征,从本质上来说它是一种复杂性思维[3]。在乡村社会治理中,传统的治理思维重视追踪事件的单一因果关系,缺乏全面性和系统性,容易忽视与之相关的其他细微因素。在乡村治理的过程中发生这样或那样的问题,可能有多种多样的原因,如果仅仅就事论事只是去寻找问题发生的原因以及如何进行处理,这容易导致对问题判断的片面化和零碎化,从而忽视微小的其他因素。传统乡村治理,按照国家大力加强农村信息化建设的政策推动,当然也会运用一些数据进行分析,但都是很有限的规模和频率。随着大数据时代的到来,为乡村治理带来了治理思维和治理理念的转变。大数据时代要求追求数据的相关性,也就是将基层政府、职能部门、其他社会组织所掌握的各种信息资源通过大数据平台在认识问题、分析问题和解决问题上进行互通有无的信息共享。还要进行多维度的关联,通过对人、物、人与物多形态的关联,会让我们分析问题更加清晰,如通过对所发生事件的时间和地理位置空间的关联,会让我们解决问题更加具有针对性。表面上看似不相关的数据,通过大数据平台的深度分析和深入挖掘,实则有它的规律可循,这能够帮助基层政府作出科学的分析与决策。显然,大数据背景下的乡村治理做到用数据说话,依靠数据做出科学的决策,实现治理的个性化、精细化,这对乡村治理中“拍脑袋”式、经验式、片面化传统治理思维形成挑战。

2.2 乡村治理方式转变：从一元主导转向多元合作

大数据既是技术变革,也是一场影响深远的社会变革。通过数据共享、数据分析和数据挖掘,将赋予市场主体和社会组织以更大的权力,从组织结构上会对乡村治理形成新的挑战,乡村治理从政府一元主导向多元合作转变。“大数据的共建共享进一步要求现有政府机构间的合作与联动,拉平政府层级与部门分工”[4],使政府部门结构更加扁平化。大数据技术可以促进基层政府决策过程的开放,因为基层政府可以借助海量数据改善与农民、社会组织以及其他非政府部门之间的合作关系；大数据技术对乡村治理方式形成巨大挑战,大数据时代要求形成开放的治理格局,公众有权利知晓不涉及国家机密的数据。过去的以政府主导为主、单一垂直的治理方式,伴随着大数据的发展,将朝着民主协商、合作共治的方式转型。这种转型在具体实践中,农民会通过信息技术这一载体,不断地参与和监督农村政策的制定与推进。大数据时代的网络信息化改变了各自为政、条块分割的单向治理模式,纵向的集中决策模式也将因为农民与基层政府之间的信息共享和良性互动而受到挑战。因为大数据的信息共享推动,农民有了越来越多的机会参与到乡村治理中,并逐渐改变其弱势地位,基层政府与农民之间的互动交融也更加具有包容性和平等性,也一定会进一步推动其他力量参与到乡村治理中。依此而言,大数据提供了国家与社会力量整合的有效工具,一个多元协商的乡村治理格局逐渐形成,这必将对传统的乡村治理方式形成挑战。

2.3 乡村治理风险转变：从传统安全转向信息安全

大数据被比喻成21世纪的石油和黄金,它的重要性和价值不言而喻。但是任何事物的发展机遇与挑战往往是并存的,大数据的发展也使个人、政府和组织的隐私和信息安全受到挑战。数据收集、整理和分析的过程必然要进行信息存储,信息的存储也就有了信息泄露的风险,带来了信息安全的问题[5]。保障网络数据安全已成为政府和各行各业发展的重中之重,当然保护个人隐私也同样重要。传统的乡村治理难以摆脱政府一元化主导的治理现实,政府职能部门掌握着海量的信息数据,这样极容易形成数据垄断。现在国家突出强调提高农业生产经营信息化水平和完善农业农村综合信息服务体系,在农村生产经营信息化建设和综合信息服务完善过程中,做好信息监控也非常重要,如因为农业生产交易信息泄露,导致农产品贱卖甚至无法卖出,农民将直接蒙受损失。在农村,农民接受新鲜事物程度低,防范意识也没有那么强,因为信息的泄露,有的农民可能会蒙受很大的经济损失。大数据时代如何在保障国家安全和保护个人隐私的前提下让这些数据做到开放共享,这是一个大问题。大数据背景下,推进乡村治理既要做到信息共享,也要做到信息安全,化解治理风险,切实把农民的财产和生命安全放在首位。

2.4 乡村治理策略转变：从被动性决策转向主动性决策

传统的乡村治理主要是政府主导的一元化治理。实现国家治理现代化、建设现代责任政府的基本要素之一就是要做到信息公开和透明。大数据的推进和发展,要求实现数据共享和信息公开,因此从技术上保证了广大民众进行利益表达诉求的便捷化。大数据尤其是互联网大数据正成为广大农民了解各级政府政策和对政策进行回应的重要渠道,广大农民可以结合自身利益实际对各项政策进行评估与选择。前文已述,大数据时代的乡村治理强调多维的关联,对各数据平台进行资源信息的整合、挖掘和分析,使决策者能够动态地掌握社会发展的各种动向,并对其进行综合评估,为有轻重缓急地解决各种问题提供了帮助和参考。“大数据时代,碎片化的信息结构模式使人们能够获得更多信息资源”[6],扁平化网络社会结构逐渐形成。大数据成为现代民主政治发展的助推器。大数据的基本特点是快捷、便捷和交互性,这大大推进了农民参与的可能性和便捷性。“互联网能够对民众进行技术赋权,扩大他们的政治参与,使政治过程能够直接或有效地回应公众意见和大众需求。”[7]100大数据的发展构建了农民政治参与的新平台,拓宽了他们参与民主政治的渠道。与此同时,要求政府在治理策略上能够跟上大数据助推民主政治发展的进程,积极应对农民在利益表达和民主政治诉求方面的挑战,从被动性决策向主动性决策转变。

3 大数据应用：乡村治理体系现代化的构建路径

大数据虽然为乡村治理变革提供了前所未有的机遇,但是带来的挑战也是显而易见的。当大数据时代来临,信息化、数字化已经深深地植入乡村治理的多元主体、客体和介体中。在大数据的发展中,如何借助互联网的海量数据,理清和辨别数据的真实性、安全性、价值性等,是大数据发挥重要作用的关键。当大数据深深地嵌入乡村治理,如任其治理主体迷失在浩瀚的大数据里,乡村治理就会面临严峻的挑战。所以,大数据治理必然成为乡村治理的重要方面。

3.1 树立数据思维,打造合作治理,推动乡村治理主体多元化

乡村治理多元主体共同努力才能实现乡村治理能力现代化。传统乡村治理思维是传统的数据管理思维,数据主要掌握在基层政府和各职能部门手中,在不同部门和不同领域分散地收集各自的数据,这样的数据管理和数据共享存在很多无形的壁垒。虽然我国正在最大程度地推行数据共享,但是进展缓慢,数据依然分散在不同主体手中。为了在大数据背景下实现乡村治理的善治目标,必须树立数据思维,突破过去乡村治理单一主体的局限,让更多的主体参与进来,让他们能够掌握数据、分析数据、利用数据,打造多元主体的合作治理。

大数据不仅仅是个概念,更是一项实实在在的应用技术,各级政府十分重视在现代治理过程中对大数据的运用。但目前大数据技术的运用在基层治理过程中基本上还处于初级阶段,亟待深入发展,这主要是因为大数据技术对数据的采集、存储、分析、整合和控制等方面要求较高。正因为如此,大数据的基础设施建设就显得尤为重要,它决定了数据在各个方面的有效性。目前,在乡村治理中亟需完善大数据基础设施建设、加强大数据基础平台建设。乡镇政府可以和其他治理主体共同建设大数据治理应用示范工程,可以在具有一定大数据基础的乡村治理重点领域(如农村合作医疗、农村社会保障、农村食品安全等)实施大数据技术应用示范工程,进而带动和促进其他领域大数据技术在乡村治理中的运用。乡镇政府可以通过和其他治理主体合作,开展云平台建设。通过区域化云平台建设,如“乡村综合治理云平台”建设,将公安、政法等职能部门的数据纳入网格,挖掘行政服务沉淀的数据,服务群众需求、方便群众,“一网式”解决基层问题。这种做法能够将农村的问题在农村解决,同时还能做到信息传播,让更多的农村区域共享有用信息。乡镇政府可与技术型企业合作,因为它们具备开发数据的技术和经验,利用它们的技术和经验优势,共同将大数据技术运用到乡村治理的更多领域。乡镇政府可以吸纳更多主体参与“大数据微服务”平台建设,利用现有的行政平台所收集的信息和数据,以及在日常工作中乡镇政府和各职能部门所获得的数据,这种庞大的数据源可以成为为民生服务的基础。相关治理主体可以对大数据进行分析运用,站在满足农村需求和农民需要的视角,不断解决产品供给和产业结构调整问题,从而满足人民群众日益增长的多元化需求。通过对农民利益的极大关切,提高农民对大数据时代乡村治理的认同感,提升其治理乡村的绩效。

3.2 开展数据分析,创新治理实践,实现乡村治理决策科学化

政府的科学决策会对经济社会发展产生重要影响。随着经济社会发展日趋复杂,乡镇政府仅仅凭经验已经很难对未来发生的事情做出科学的预测。这就要求乡镇政府把大数据技术和思维模式运用到决策中来,通过对掌握的信息数据进行分析,才能做到准确判断和预测,并且不断地优化决策程序,实现乡村治理的决策科学化。

数据支撑是科学决策的重要依据,数据的精确程度是保证决策依据精确程度的基础,这样决策者要做出科学的决策,就必须尽量掌握可信赖、精确且全面的数据[8]。决策能力和水平的提升直接受到在数据的挖掘、分析、利用、整合方面的影响。大数据背景下,呈几何式增长的信息数据资源,不断提升的数据分析能力,使乡镇政府的决策越来越科学。在农村发展中,很多农业职能部门,如农机、畜牧、林业、水利、农技等已经实现了掌上农业和大数据的互联,所收集的数据会在云平台进行整合,以随时跟踪国家对农业的扶持动态,进而使政府能够对相关政策做出及时的调整。不可否认,在农业领域运用大数据技术,对农业的影响将是颠覆性的。我国一些地方基于大数据的“智慧农业”尝试就是非常好的实践。通过在农田里放置内置摄像头的传感器,可以实时掌握农作物的各项生长数据。可以根据不同的气候条件,对农作物进行实时监测,并最终将数据传输到后台进行整理与分析,根据农作物的生长条件,为科学的农业种植打下良好的基础,也为农业管理部门的决策提供更加科学的指导。科学的种植让农民获得丰收后,农产品的销售又往往影响到农民的生产积极性,如果能够运用大数据,逐渐实现全国农产品的联网,就可以对整个农产品的销售环节实行全程监控与管理,反过来,也可以让农民更有针对性地种植相关农作物。综上所述,在农业中运用大数据技术,不仅可以指导农业有针对性地生产、规模化经营和有序销售,还可以帮助农业实现跨行业、跨专业、跨业务的发展。智慧农业体系中的食品安全问题,可以通过数据收集与分析,帮助管理部门实现追溯,能够找到食品安全的源头。可见,大数据的应用将有助于乡村治理实践的创新,实现乡村治理决策的科学化。

3.3 规范数据隐私,完善治理机制,推动乡村治理走向理性化

大数据的发展使个人、政府和组织的隐私及信息安全受到挑战。数据收集、整理和分析的过程必然要进行信息存储,信息的存储也就有了信息泄露的风险,带来了信息安全的问题。将大数据置于乡村治理中,也会不可避免地出现此问题。为避免这一问题,需要有一些相关的机制予以保障。第一,要建立符合中国农村发展实际的数据应用法律体系,为乡村治理构建预防机制。通过立法明确数据的所有者,也就是数据的产权归属问题。只有明确了所有者,数据在采集、存储、加工和分析利用的过程中,数据的所有者才会尽量去保护数据以不被泄露。同时对于数据的授权应用、数据的使用和管理的各个主体也应该明确其应有的责任和义务,在保护隐私不被泄露的同时,也要弄清楚哪些是可以让农民知晓的信息,这就需要从立法上进一步明晰和界定公众隐私权和知情权。第二,规范乡镇级乡村法治建设资源共享服务平台建设。在国家层面出台政策,建立数据保密与风险分级管理机制,明确定位在大数据建设中不同类别和不同层级政府部门的功能。地方政府应该对各自的数据采集平台进行规范,做到数据采集合理、保密性高。在乡镇政府一级,应该整合普法、调解、法律服务为一体的智慧平台建设,让农民在遇到信息泄露而遭遇财物损失时能够进行及时有效的跟踪与处理。第三,促进政府数据的公开,提升乡村治理绩效。要能够对数据在法律许可的前提下加以利用和分析,并向广大农民开放。这样可以激发数据在农村无限使用的价值,对于提升乡村治理绩效有着重要意义。第四,整合相关涉农部门和社会组织的数据,建立数据标准共享平台,逐步实现数据的融合。数据标准共享平台建设首要的是要建立数据开放的评价标准,因为在基层不同的部门有着不一样的数据共享平台,这需要有开放的评价标准对其进行评价,然后再对涉农部门和社会组织的数据进行处理,建立相关安全和质量标准等,并在此基础上进一步建立数据标准。通过这个平台,在法律许可范围内、在不违背隐私权保护法的前提下开放。这样在信息共享和融合纵横交错独立数据的基础上,进一步规范数据隐私,完善治理机制,推动乡村治理走向理性化。

3.4 应对数据冲击,转变治理结构,实现乡村治理体系现代化

大数据的特点就是信息爆炸以及海量数据的整合、分析与利用。大数据背景下,需要适时地转变乡村治理结构,建设适应大数据时代需要的多元主体合作共治模式。在大数据时代,政府的权力会受到两个方面的制约：一是随着互联网数据技术载体的发展,农民参与和利益诉求的渠道越来越便捷；二是来自于多元化治理主体对权力的分享。这种多元化主体的分享也正好形成了政府、社会组织和农民的合作共治。开放性、参与性和互动性是大数据时代最基本的特点,这种特点正好与多元化的治理主体高度契合。这也是大数据时代对国家治理变革的现实要求。正如涂子沛所指出的,大数据时代将深刻改变社会的权力格局,“大数据时代正在呼唤下一波社会化的浪潮：一个更开放的社会,一个权力更分散的社会,一个网状的大社会”[9]313。有效应对数据冲击,转变治理结构,实现乡村治理体系现代化,要求改革传统的乡村治理方式,建立国家与社会的良性互动关系,通过梳理大数据为核心的治理流程和大数据的信息共享,对掌握的数据进行动态分析与跟踪,以做到有针对性地治理和回应,提高乡村治理的科学性。为此,第一,建立不同治理主体之间分工合理、资源共享、高效协作的乡村治理结构,在乡村治理结构体系中重新定位政府的角色和功能。第二,摒弃传统的治理方式,积极迎接大数据的挑战。围绕大数据的挖掘、开发和运用,建立以提升乡村治理绩效为目标的乡村治理结构现代化治理体系。第三,培养大数据应用人才。通过培训和人才培养等方式逐步提升多元化治理主体的数据驾驭能力,特别是要对一些农村社会组织和农民进行信息技术方面的培训,以提高其信息素养,让他们认识到数据的价值,学会数据分析和挖掘,帮助他们提升参与乡村治理的能力。

参考文献：

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[8]刘佳.大数据时代的社会治理困境与创新发展路径[J].学术探索,2015(4)：77-84.

[9]涂子沛.大数据：正在到来的数据革命,以及它如何改变政府、商业和我们的生活[M].桂林：广西师范大学出版社,2014.