枢纽型社会组织：偏差调适与发展

姚迈新　郭　欣（、广州行政学院 文献信息研究中心，广东　广州50070；、仲恺农业工程学院 管理学院，广东　广州505）



枢纽型社会组织：偏差调适与发展

姚迈新1郭欣2（1、广州行政学院 文献信息研究中心，广东广州510070；2、仲恺农业工程学院 管理学院，广东广州510225）

[摘 要]当前我国枢纽型社会组织在运转中存在种种偏差，本文在广州市共青团实证调研的基础之上，分析当前枢纽型社会组织存在的行为和目标偏差，包括：自上而下的政府主导型淡化了社会组织的自主色彩，管理边界与权限不明引起社会组织认同不足，管理服务能力不足导致社会组织提升有限，政治引领与服务支持失衡引发社会组织错位发展等等，基于此提出应对之策。

[关键词]枢纽型社会组织；偏差；发展

所谓枢纽型社会组织，与西方发达国家支持性社会组织有类同之处，但也存在着差异，有着鲜明的中国特色。近年来，北京、广东、上海和深圳等地都在着力打造这种在同类型社会组织中发挥桥梁纽带和聚集服务功能的联合性社会组织。在不同地方，枢纽型社会组织都是要协调好国家与社会的关系，壮大和发展社会组织，使社会组织成为党和政府的重要助手。然而，细究概念，不同地方的枢纽型社会组织定义的侧重点又有着不同——例如，广东省将枢纽型社会组织界定为：枢纽型社会组织是指通过政府部门认定的，在现有社会组织体系中处于枢纽地位，通过健全的组织系统和有效的服务支持，加强统筹协调与纽带联系，实现同类型、同性质、同领域社会组织的孵化培育、协调指导、合作发展、自治自律、集约服务、党团管理的联合性社会组织。调查表明，枢纽型社会组织在运转中，由于客观环境的制约，及主观设置上的约束，存在着种种偏差，与设定的目标相去甚远，这一点也相起了各方的质疑和挑战，本文在实证调研的基础之上，分析当前枢纽型社会组织存在的种种行为和目标偏差，提出应对之策，以缓解和调适矛盾，使枢纽型社会组织科学发展，助力社会组织健康生长。

一、枢纽型社会组织的广州实践——以广州市共青团为例

早于2012年5月，广东省在第十一次党代会报告中明确提出，要“创新人民团体的活动方式，构建枢纽型社会组织体系。”广州市共青团顺应时代和社会转型的需要，开始实践和探索枢纽型社会组织建设，以求进一步发挥好社会服务功能。从过去单纯的政治组织向复合型的社会组织转型，给新时期的广州市共青团提出了挑战。

总体来看，在过去广州市共青团是单纯的政治性组织，是配合过去传统的“单位制”，服务于熟人社会的一种全能型组织，但是，从现实来看，由于熟人社会向陌生人社会转型，“单位制”管理社会的模式已逐渐失效，相当规模的青年团员从过去依附于单位转为游离于社会，需要新的方式对他们进行服务和管理。顺应形势发展的需要，广州市青年团以群团组织转型作为自身的中长期目标，计划从以往单位制下准政府的“全能型”组织向“枢纽型”组织转型，基本做法是努力从社会组织的凝聚维系、培育孵化、资源拓展和规划引导等四个方面，为各类社会组织搭建枢纽式平台，在促进社会组织成长、激发社会组织活力的同时，为青年团员拓展广阔的活动空间。

（一）吸引和维系社会组织

近年来，广州市共青团每年都会举办志愿服务广州交流会，所开发的“志愿时”系统，利用互联网让公益活动与行业变得更加自由、更加透明和开放，依托“志愿时”系统，设计和开通了“志愿服务广交会”专题微博，并向社会及时实时发布项目申报、评审及其他与筹备工作相关的信息，吸引社会组织和志愿者注册登记，使社会组织活动的能量大大增强。在志愿服务广交会闭会期间，志愿者驿站、广州志愿者之家等常态化志愿服务阵地，经常性地开展分享会和伙伴日等，社会组织的活跃度得以凝聚和维系。

（二）加强社会组织能力建设

从社会组织这一方面来看，不仅要有活跃度，而且必须有一定的能力，成立社会组织不是最终目的，有活力、有能力、能够持续发展才是重中之重。广州市青年团非常注重社会组织能力的建设，通过培育品牌、搭建平台等，培育孵化社会组织。不仅如此，通过举办各种主题沙龙、公益峰会等，将不同的社会组织聚拢，为其提供项目展示平台，社会组织的项目能力建设和公信力都得到了很大的提高。

（三）有效整合配置社会资源

社会组织注册成功，意味着它可以作为正规组织进行公开活动，开展各项社会公益服务，然而注册成功之后的道路也许更加艰难。首先，正规社会组织的资源不足、资金短缺就是众多NGO要面对的问题。广州市共青团为整合社会资源拓展社会组织实力，制定标准规范对社会组织加强引导，例如，面向多个社团、机构、单位举行多场社会组织的推介会，筹得的意向资助资金用于社会组织的活动开展。再如，广州市共青团依托羊城志愿服务基金建立了志愿服务项目申报、审核等常态化志愿服务项目资助体系，使社会组织的服务项目获得丰厚的资金资助。此外，通过政府购买社会组织服务也将成为广州市共青团的常态做法。

（四）规范和引导社会组织开展活动

社会组织在我国的建设和发展还处于起步阶段，其公信力和能力的提升还有很大的空间。广州市共青团转型成为枢纽型社会组织，其中一项重要工作内容便是依法规范和引导社会组织开展活动。例如，广州共青团依托“志愿时”综合系统，打造了透明资金监管体系，实现24小时社会资源实时对接，同时通过制定社会组织管理标准，提升了社会组织和项目的公信力。而“志愿时”系统的社会组织评价认证制度，也极大的提升了社会组织开展活动时的规范化水平。

二、行为与目标偏差——基于广州共青团的分析

从研究者的观点来看，枢纽型社会组织的当前表现和未来发展均受到了质疑和挑战。例如，杨丽（2012）探讨了枢纽型社会组织的缘起和发展，对北京市枢纽型社会组织联系、服务和管理本领域社会组织的具体实践进行了梳理，重点提出了关于枢纽型社会组织的几个疑问：一是枢纽型社会组织是否具备了承担业务主管单位职责的能力；二是社会组织领域是否会因为枢纽型社会组织的组建而甪衍生出科层化；三是面对即将改革的双重管理体制，枢纽型社会组织将何去何从？这三个问题的提出，是对社会建设过渡阶段和转型时期社会组织建设和管理的挑战与质疑；彭善民（2012）认为，枢纽型社会组织有其发展限度，当政府主导性过强时，容易模糊或打破政府对枢纽型社会组织的权力边界，挤占社会组织自主发展的空间，其次，枢纽型社会组织可能会给个体社会组织的归属寻求产生困惑，而官办色彩浓郁的枢纽型社会组织，存在能力不足、对市场与服务对象不敏感等弱项，不利于对社会组织的联系、服务和管理。高勇（2013）提出，当前社会组织发展过程中，存在着治理技术的匮乏和对治理风险的过分忧虑，而枢纽型社会组织有利于通过改变治理主体而改进治理方式，降低治理风险。另一种观点认为，枢纽型社会组织只是应景之作，有其存在困境与发展限度。本节基于广州市共青团在转型成为枢纽型社会组织的实践，来发掘其可能存在的行为与目标偏差。

（一）自上而下的政府主导型淡化了社会组织的自主色彩

中国的枢纽型社会组织作为新生事物，其生成状态有两种形式，分别是政府主导型和社会自发型，前者主要指政府扶持成立、以政府需求为主导的社会组织，包括在政府和社会组织之间设立联合会、服务中心等形式的组织载体，以及工青妇等转型中的群团组织等；后者则是指由社会自发成立、以社会需求为根本宗旨与主导的社会组织，它们通过间接为各类社会组织服务，进而服务于社会，这种类型的组织社会自发性强，将可能自然形成为枢纽，可称之为社会自发型枢纽组织。从广州共青团的枢纽型社会组织行为实践来看，不管是志愿广交会的成立，还是志愿时系统的打造，以及志愿服务服务项目的设计等，都是出自政府部门（共青团这一准官方组织）自上而下的主导。从学术角度而言，广州市共青团应属于政府主导型的枢纽型社会组织，这种类型的枢纽型社会组织有其优点，就是资源号召力强，社会网络发达，但其劣势也很明显，就是不能很好地顺应所孵化培育的社会组织的意愿，受制于官方的管理和服务，缺乏社会组织应有的自主性和独立性。而社会组织最可宝贵的特征就是其自主性和独立性，没有了这一特征，共青团作为枢纽型社会组织所服务的NGO将很难以社会需求为主导，桥梁纽带和聚集服务功能有限。

（二）管理边界与权限不明引起社会组织认同不足

广州市青年团作为枢纽型社会组织而存在，是基于政府社会组织管理创新和社会组织自主发展的两种需要。前者是增强所支持的社会组织在社会服务方面的功能，成为公共服务的有力补充，成为政府社会组织管理创新的需要。后者则是单个社会组织力量薄弱，但又有着集结成大型的中介性联合组织的需要，因此以枢纽型社会组织为龙头，获得生存发展所需要的各类资源。两者对照而言，实际上枢纽型社会组织管理的真正优势，还是在于来自于成员组织内部的认同与接纳，在于其所支持的社会组织有没有将其作为自身的一个重要的归属。调研显示，广州市青年团这一类的群团组织，在转型定位为枢纽型社会组织的过程中，管理边界与权限并不是很明确，“管什么”和“不管什么”划分不清晰，管理和服务没有做到并行不悖，这就不能确保成员组织的自主性与活力，最终的结果是枢纽型社会组织成为一个“空壳”，成员组织对其缺乏内部的认同。

（三）管理服务能力不足导致社会组织提升有限

由群团组织类别转型而成的枢纽型社会组织（类似广州市青年团一类的组织），有一个共同的特征，就是都带有强烈的行政色彩和官方背景，这既是优势又是劣势。劣势表现在枢纽型社会组织离成员社会组织太远，对市场与服务对象极度不敏感，所设计和策划的各种项目活动没有考虑到成员组织的真正需要，同时资源主要获取渠道来自于各级政府部门，向社会向市场要资源的能力较弱，在工作机制、人员素质等方面离一个支持性社会组织的定位相差甚远。上述劣势制约了广州市青年团作为枢纽型社会组织对成员组织的指导、管理和服务能力，因此必须特别强调枢纽型社会组织的资源整合和协调能力，而并非其官方背景和行政色彩，只有拥有充分的整合人、财、物，以及信息、制度和关系的能力，才能为其所支持的社会组织提供发展的动力，提升其服务社会的能力。

（四）政治引领与服务支持失衡引发社会组织错位发展

按照广东省对枢纽型社会组织的界定，枢纽型社会组织是要实现同类型、同性质、同领域社会组织的孵化培育、协调指导、合作发展、自治自律、集约服务、党团管理的联合性社会组织。对广州市青年团来说，作为一个转型中的枢纽型社会组织，其功能可以归类为服务支持与政治引领。所谓服务支持，就是强调枢纽型社会组织的龙头地位和作用，为成员组织提供到位、优质的服务，包括孵化培育、协调指导、资源赋予等等。所谓政治引领，则是要把党的路线方针政策落实到各中小社会组织中去，确立党在其中的主体地位和领导核心。由于转型中的枢纽型社会组织强大的路径依赖，原作为群团组织主抓政治方向的特征根深蒂固，导致它们过度履行党和政府“代言人”的身份，而弱化了其服务管理功能，引发的后果是成员组织错位发展，服务社会的能力偏低。

广州市青年团在新时期要实现从群团组织向枢纽型社会组织的转型，在行为和目标上都可能存在诸多偏差——自上而下的政府主导型淡化了社会组织的自主色彩，管理边界与权限不明引起社会组织认同不足，管理服务能力不足导致社会组织提升有限，政治引领与服务支持失衡引发社会组织错位发展等等，这些偏差要适时适度地进行矫正和调适，以赢得枢纽型社会组织的正常、健康发展。

三、结论与启示——如何进行偏差调适与实现发展？

现实观察表明，枢纽型社会组织在实践中容易出现偏差和错位，上已述及。而群团类组织向枢纽型社会组织转型过程中，更容易出现政社不分、行政色彩浓厚、能力建设不足等等问题，要解决这些问题，进行偏差调适，首先要把握枢纽型社会组织的功能定位，枢纽型社会组织应作为支持性社会组织而存在，它绝不是政府的附庸，要争取多样化的保障资源，实现管理和服务的相对独立。其次，要更多地发展体制外的枢纽型社会组织，使更多的社会化的自下而上成立的枢纽型社会组织成为主体，将“以政管民”真正转变成为“以民管民”。再次，要特别强调成员组织对枢纽型社会组织的内部认同，通过管理与服务并举，为成员社会组织带来归属感，使其自觉接受枢纽型社会组织的组织章程、组织服务和组织管理。最后，不仅存在着成员社会组织的能力建设的问题，枢纽型社会组织一样需要加强自身能力建设，提升对市场和社会的敏感度，以及在需求捕捉、社会资源获取方面的能力，这是整个社会治理和建设能力提高的基础性工作。

需要进一步指出的是，枢纽型社会组织的发展还要依托于公平透明的资源聚集与分配流程，只有这样才能获得成员社会组织的认同，如果还是按照过去的惯常做法，不突破组织内部的利益关系，部分枢纽型社会组织在运营模式上依然显示出固化的特征，不按照实际情况，而是按照亲疏远近来分配资源，枢纽型社会组织将无法获得认同与支持，其未来发展之道也未见得顺畅。从这个层面而言，包括广州市共青团在内的“枢纽型”社会组织要与成员组织共同协商制定行为规范，一起来实现社会组织的自我服务、自我约束；此外，要有相应的部门来对枢纽型社会组织分配资源的问题进行监督管理，“谁来监督分配者”成为新时期枢纽型社会组织发展的重要内容，只有做到位，才能确保资金高效率地投放，枢纽型社会组织也才能因之健康发展。

基于以上条件的枢纽型社会组织，一是行政化色彩淡化；二是内部认同明显；三是能力建设到位；四是资源分配公平；五是支持性特征突出。具备以上条件的枢纽型社会组织，将有着广阔的发展前景，因为社会与政府都有着殷切的期待，一方面社会组织的发展需要组织支持，另一方面，政府职能转变也要依托枢纽型社会组织的发展。但是，用更长远的眼光来看，未来枢纽型社会组织将以“以民管民”的支持性社会组织为主体，这是一种类同于西方伞状社会组织的组织形态，它既非“体制内”，又不属于“官办”及“行政指定”，它发端于社会组织成长的土壤，服务于草根的社会组织，真正发挥着公信力枢纽、执行力枢纽和项目枢纽的作用，枢纽型社会组织的转型应该朝着这一方向，以促进对成员组织的资源公平分配、能力建设提高和信息互通有无。

[参考文献]

[1]杨丽“.枢纽型”社会组织研究——以北京市为例[J].学会，2012，（3）.

[2]高勇.治理主体的改变与治理方式的改进——“枢纽型”社会组织工作体系的内在逻辑[J].北京社会科学，2013（,2）.

[3]曾颖如.共青团构建枢纽型组织的路径与思考[J].中国青年研究，2014（5）.

[4]孙志祥.枢纽型社会组织的双重属性及其治理[J].中国社会组织，2013，（8）.

[5]方英.妇联枢纽型组织建设研究[J].学会，2013，（5）.

责任编辑：温朝霞

[中图分类号]C912.2

[文献标识码]A

[文章编号]1003—8744（2016）02—0107—05

*本文系广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学“十二五”规划2014—2015年度项目《枢纽型社会组织：偏差调适与发展》（批准号：15XZ01）的最终研究成果。

收稿日期：2015—12—22

作者简介：姚迈新（1975—），女，广州行政学院文献信息研究中心副教授，主要研究方向为地方治理与非政府组织管理；郭欣（1975—），女，仲恺农业工程学院管理学院讲师，主要研究方向为地方治理、品牌管理。