政府在开放数据运动中的角色定位

陈丽冰（中共广州市委党校图书馆，广东　广州　510070）

政府在开放数据运动中的角色定位

陈丽冰（中共广州市委党校图书馆，广东广州510070）

本文通过分析政府开放数据的政策目的，研究政府在开放数据价值实现过程中应当扮演怎样的角色：如何释放开放数据潜能，如何吸引利益相关者参与。文章认为在现行的政府开放数据运动推动中，政府应该要意识到通过政府数据的开放，第一个受益者应该是政府自身。国际上探讨Government 2.0时重点强调政府即平台的概念，开放数据在此扮演的是基础骨干的角色，是连结一切的关键。

开放政府；开放数据；政策目的；角色定位

近年来开放政府数据运动在国际间蔚为风潮，包括美国、英国、加拿大、澳大利亚和以色列等国政府都积极规划推动开放政府数据政策，许多民间公司也开始积极投入开放政府数据的新兴市场。政府开放数据也列为我国重点政策，中央与地方政府将分别建立其开放数据平台，并逐步要求其所属部门开放数据给公众使用。政府部门是最大的数据生产者、收发者及消费者，政府根据拥有的数据来制定各项影响民众日常生活、商业活动、社会福利和财产分配等公共政策。由此可知政府数据的价值在于协助政策执行，解决政府与民间的问题，且深深影响民众的政治、经济、社会生活等。近几年随着数据开放的兴起，一些研究纷纷指出数据开放有助于经济创新和社会转变，并带来了政治和政府责任的新形态，长此以往，理想上便可形成源源不断的正向循环提升的周期。但在过去几年里，虽然我国政府对开放数据的支持日益增长，但开放数据指数却显示真正的进展远低于预期。原因很多，但其中存在着一个根本的问题：在政府的组织架构中，到底开放数据的目的与要扮演的角色是什么？到底政府开放数据只是一个分数与名次？还是对国家、对社会、对企业真正有深远影响的政策与方向？这或许需要我们重新思考政府开放数据的目的与执行上的优先级。如果这个问题无法回答，那再多的规划与行动方案，都只会变成一个又一个不知为何而做的关键绩效指标。因此政府必须在制定开放政策之前，厘清开放政府数据之政策目的，在此基础上再研究政府在开放数据价值实现过程中应当扮演怎样的角色。

一、开放政府数据之政策目的

开放政府数据之推动，因政府数据的性质而有不同的政策目的，或可谓因为不同的政策目的，选择开放之数据类型可能不同。政府推动开放数据政策有包括提升透明度与问责、改善人民生活质量及促进经济发展等多重目标，不同目标顺位之不同，会影响政府选择开放的数据种类、顺序及资源分配，因此在选择特定政府数据作为开放客体的同时，应确认该数据的开放是否符合原本开放数据政策的初衷。总体来说，开放政府数据的政策目的主要有三种：

（一）政府透明度与问责

政治领袖所关注的开放政府数据议题，则多与政府透明度和政府可问责性有关。举例而言，美国总统奥巴马所推动的开放政府指令强调的基本原则为透明、参与及协作，而奥巴马总统上任当天，即发布两项直接提及开放政府的备忘声明，这两份文件中均提及提升政府透明度是开放政府数据的重要政策目标之一，而政府透明度的提升亦有助于民众对政府的信任感。［1］英国的开放政府数据政策亦常成为国际间讨论相关议题的典范，该国政府所建立的data.gov.uk网站搜集了来自各政府部门的数据集，并提供政府数据的原始格式供开发者作手机应用及不同的平台服务，英国政府所推动的一系列开放政府数据政策主要是为了呼应卡梅隆首相“建立透明度新标准”的政策目标。长期而言，政府推动数据公开政策对其本身施政也有帮助，借由政府数据的开放，政府可了解民间对数据的使用回馈及反应，增加其施政考虑的完整度，因此，开放政府数据的核心思维是借由政府部门数据的开放，促使政府更为开放。

（二）提升人民生活质量

在政府开放的各项数据中，有许多政府数据可以实际提升人民生活质量，诸如公共交通信息、气象及餐厅食品安全等数据的开放，对于一般人生活的便利性均有相当大的帮助。英国政府的授权框架标准（UK Government Licensing Framework）即指出，只要是与民众生活高度相关的政府数据，皆应依开放政府授权（Open Government License）的方式，供民众自由下载，以让有兴趣使用这些数据的民众，能够在开放数据的基础上，发挥其创意进行服务的提供，或进行其他更深化形态的商业增值运用。换言之，政府数据开放的能量不一定是在政治领域，在其他一般与民众日常生活密切相关的民生议题中，政府数据常有意想不到的价值，而人民生活质量的提升本应为政府存在的目的之一，亦可成为政府效能的评量参考指标。［2］

（三）促进经济发展与创新

面对创新与经济发展，我们一直有两个问题需要解决：一是，数据的数量（到底政府有什么数据？到底还有多少数据还没开放？）；二是数据的质量与标准化。这也是为什么数据的经济价值只有先谈了施政治理与透明后才能谈。因为唯有让政府了解开放数据对他们自身的价值，我们才能看到真正大量且有系统的政府数据开放。然后通过监督与参与，通过民众协作的方式，可以让数据的质量与实用性大为提升。当然只有如此还是不够。因为创新就是将不同的节点连结起来的能力。开放数据只是让我们把这些节点标注出来，我们还是需要更多激荡与刺激，来让连接节点的人能出现。美国的开放政府指令中提到，开放政府数据政策可创造经济机会，为因应蔚为风潮的开放政府数据运动，许多民间公司早已投入资源发展以政府数据为基础的新型态经营模式，而部分政府亦以发展经济作为其推动开放政府数据政策的主要要求，如前旧金山市市长Gavin Newsom即曾表示，其期许该市的开放政府数据网站DataSF.org能刺激地方产业发展、创造工作机会并让旧金山的创意文化能更被凸显。

因此，开放政府数据可改善政府，以提升廉洁、增进透明度、加强公共服务及资源分配的方式进行。开放数据同时也能加强公民决策，让人民能够取得更多的信息以掌握自己的生活和需求，并促成社会型态的转变。开放数据也能通过激励创新以促进经济成长与发展，为市民和群体创造新的机会。此外，开放数据在解决公共问题上也逐渐扮演着重要角色，市民和政策决策者能够以数据导向模式来参与问题的评估与发展解决方案。例如英国政府引进开放数据的社会和技术实践所产生的影响深远，不仅有助于政府服务的统一，减少公民与政府之间的沟通障碍，并且提高了政府各部门的效率，同时也提高企业和个人的参与、并有助于英国的经济发展。对该国而言，开放政府信息促成了社会与文化的变迁，同时也促成政府公务人员开始适应新的流程与技术。在data.gov.uk国家层级的数据，正在改善政府部门和地方当局之间的工作效率，据估计开放数据每年节省了850万英镑的员工工时支出。此外，因为政府的开放数据，英国政府亦以之促进了效率、增加透明度以及统一部门间的程序，让企业及民众一同参与。

二、政府在开放数据中应扮演的角色

“如果政府不主动，数据开放的事情就不可能成功”。《大数据时代》作者维克托·迈尔-舍恩伯格指出，政府不需要去补贴和建立所谓新兴产业，只需要开放政府的数据，就能培育一个新的增长点——新型的服务业。他认为，“未来是个分享的世界，开放数据，开放参与，开放代码，开放一切”。［3］美国早就享受到了开放数据带来的红利，正在使用开放的数据为经济生产价值。政府通过开放政府数据，改变经济、社会、文化和政治圈，借此改善人们的生活。而政府在释放开放数据价值的过程中可以扮演4种不同的角色。

（一）数据提供者

在推动开放数据的过程中，政府首先要扮演数据提供者的角色。政府无须指定或选择任何民间机构为数据做特定的处理，也不应协助民间以特定方式利用数据，政府只需单纯地将数据开放提供与公众即可，让民间机构与个人能有效率地再利用政府数据。换言之，政府应该致力于维持数据提供技术架构的稳定与数据的实时准确提供，让民间和政府有一样的机会，能利用政府部门数据。当数据越能自由地流通，就越有机会被拿去使用后发挥最大的功用。而这正是开放数据的本质与目的：移除所有数据使用的限制，同时，借由政府数据的开放，实现“对的数据在对的时候交给对的人来做出对的决定”。作为数据提供者，政府可以通过好的数据提供策略改变政府服务派送方式。

1.数据提供的策略

在推动开放数据的初期，很多政府会采取所谓以开放为原则的策略，不分数据价值，只求把所有能开放的数据，尽快开放。这种作法或能达到政策宣传的效果，但是实际效益却很有限。由于下级部门未必能完全了解，或是同意上级部门的作法，因此上下拉锯、或是阳奉阴违的状况，屡见不鲜。笔者以为，比较好的作法是要求各级数据管理部门先公布数据清单和数据策略蓝图两份文件。数据清单必须涵盖由该部门负责搜集与管理，包括已经开放、准备开放中、正在评估中、以及不适合开放的全部数据。虽然并非任何数据内容都适合开放，但是除了国家安全因素，数据名称却是应该全面开放。通过数据清单，民众可以看到政府对于国家各种数据的掌握程度，也才能在信息对称的基础上，促进沟通。必须先懂数据，才能开放数据。数据策略蓝图，不但可以用来了解各部门是否具备完整的数据管理与应用策略，还能用以检视衍生的数据开放策略。若某部门无法提出一份论述清楚的数据策略蓝图，强行要求其开放数据，似乎只能期待该部门在形式上尽量满足上级单位的命令，而不该奢求任何实际的效益。因此，若只是一昧地以开放为原则要求各级政府部门开放数据，政府开放数据的进展，很可能会持续原地踏步很长的一段时间。有了数据策略蓝图，才能在资源极度有限的情况下，根据数据价值，决定开放与推广应用的优先级。数据开放，并非为开放而开放，而是希望能创造数据价值。［4］因此，按照目标，开放数据比以开放为原则更容易创造价值。

另外，政府也需要考虑如何设计有效的方案来提升自己的数据质量。政府在确定数据开放的优先级时需要同时考虑该数据集所能带来的价值以及开放该数据集的难易程度。通常来说，一些很容易就开放的数据并不能吸引利益相关方来使用。政府应当与利益相关方进行紧密的沟通，了解社会到底需要怎样的数据，数据的相关标准（格式，包含的内容）需要如何设计，数据的更新频率需要多高，数据集的元数据需要包含哪些必要的说明信息（例如数据采集方法，编码方法等等）。［5］政府也可以通过发布数据清单，来帮助民众了解哪些数据是政府拥有的，从而可以通过浏览相关数据的元数据信息，进一步确定并反馈他们需要怎样的数据，从而帮助政府确定优先级。

2.改变政府服务派送模式

作为数据提供者的角色，也颠覆了政府长久以来扮演服务派送的模式，以在线服务来说，过去的作法多数是由政府全权主导决定该施行何种电子化服务，再让有需求的民众来使用服务，服务提供是以单向由上而下的方式进行，可是在面对民众新需求产生时，主管部门往往会因为受限于经费而无法有效响应。而随着政府服务角色产生新改变，通过由民间和政府协力合作来提供新服务，能让服务的推出更兼具多元、弹性，也让传统单向的政府服务派送，多了另一个双向沟通管道，同时，政府也能在与民众沟通过程中，了解使用者的需求，进而开放出更多可利用的数据。例如国外曾有政府开放行道树数据，一开始政府开放座落在各大马路间的多种行道树数据，似乎没有任何用处，没人知道该如何利用这些数据产生服务，可是一段时间过后，却带来意想不到的新服务产生，因为，有当地民众针对这些行道树开放的数据，例如树木种类、何时开花，以及花粉量多寡等信息，拿来开发出App应用，让这些对花粉过敏的使用者，可以借此避开行道树散播花粉的时节。而这样的作法，如果要现在的政府来做是不会发生的，因为对政府来说，设计和规划的人并没有这类的问题和需求。［6］类似这类的服务，如果是由政府来做就会显得复杂多。因此，当政府把数据开放出来让民间来协作，就会出现更多元的政府服务。

（二）催化者

开放政府数据其实并非绝对等同于提升政府的透明度，因为虽然政府数据是以机器可读的格式开放，但是社会上大部分的民众其实并不具有解读庞大政府数据的能力与资源，仍须仰赖具有专业技术能力的第三者分析解读。因此，我们要思考当一切都以数据导向为主时，我们该如何从基础做起，建立一个数字时代的政府与发展一个数字时代的产业。开放是一种文化，但是只是把数据开放出来，是绝对不够的。若要做到创新的开放数据增值应用，甚至发展出商业模式，进而形成创业生态，则不能只是把开放数据报装成好看的app而已，政府应着眼于推动创新文化与环境，因为真正的增值服务才能带来商业价值，进而带动创新创业。若只是以发展开放数据产业的思维推广开放数据，强调产业的规模及辅导既有企业建立标竿厂商，与政策面欲推动的开放政府透明理念，以及真正的开放数据增值应用，将会渐行渐远。

因此，政府要改变整体开放数据生态环境，做开放数据的催化者。政府要推动开放数据文化的建设，与各利益相关者互动，召开会议促进数据使用。政府更可以领导整个开放数据运动的发展，指引整体生态建设的方向。

第一，政府机关内要培养开放数据文化。政府首先需要开设教育课程，提供行政机关开放数据的知识与技能培训，以培养基层公务人员拥有将政府信息转化成数字化格式的能力。例如举行政府数据开放部门推广说明会，扩大说明政府数据开放推动内涵、政府数据开放试办平台操作方式，以及丰富的国内外应用案例，借由不同领域专家对于应用政府数据的跨界经验分享与交流，促进政府部门掌握民间需求，提供核心业务的高质量数据集。其次，要培养推动政府数据开放人才，协助各级部门提升开放数据之执行成效与质量，以利整体政府数据开放政策推动。

第二，培养全社会的开放数据文化。政府要培养民众基础广泛的开放数据文化素养，除了提供大量的数据外，还要激起民众学习开放数据并将其用于娱乐和工作中去的兴趣。政府要做的是去培养整个社会对开放数据的认识，鼓励其教育体系将开放数据作为教学的基础，鼓励高校、学院和中小学让学生们使用开放数据、对开放数据进行可视化处理和文字研究并普遍参与到其中。例如英属哥伦比亚大学（University of British Columbia）的学生们就利用政府开放数据分析温哥华街头涂鸦的发展趋势发表论文。政府还应当善用媒体来进行开放数据的推广。［7］例如举办开放数据相关的研讨会和黑客松活动。通过对创新应用的奖励和公众宣传，吸引更多利益相关方来使用开放数据。此类活动不单是促进开放数据创新的机会，也是政府收集反馈的机会。特别是当某个部门想要新开放一些数据的时候，可以通过此类活动来进行小规模实验，听取参与者对数据格式、数据质量、数据隐私控制等方面的建议。政府在催化开放数据生态时也可以通过培养开放数据领袖来引领整个生态的建设。比如，在美国，政府就设立了首席数据官的职位来监管与推广政府data.gov项目。美国政府也设立了总统创新奖，提供半年到一年的全额资助供新兴科技领袖和政府机构进行合作，利用开放数据进行创新，引领政府开放数据项目，并记录和推广最佳实践。［8］

（三）用户

政府并不单单发布数据供他人得益，其本身也可以通过开放数据项目打通部门间的数据壁垒。通过大数据的分析手段，提升自身决策能力以及公信力。政府也能在这过程中了解自身能力不足，进而在人力、设备、工具上进行长远的投资，提升数据搜集、分析、使用的能力。开放政府数据对于活化政府机构所搜集持有的各种数据是有益处的。通过部门开放财政支出的信息，这些数字可以被更充分，更有效率地被利用，有助于政府更有效地掌握各机关既有数据，进而提高整体效能。为落实政府数据开放，凝聚民众对政府的向心力，政府应推动信息的透明化。

身体力行，为了激活政府开放数据的能量，政府作为用户在投资开放数据项目时要考虑到雇佣足够的数据专家、统计专家来服务各级政府与机构。这当中不单包括雇佣新专家，也包括提升原有员工待遇，从而让他们继续为政府作出贡献。除了雇佣专家外，政府应当在教育项目上进行投资。这涉及到整体开放数据理念、概念、操作方式、利益相关方沟通与吸引参与策略的培训，也包括数据能力（数据搜集、分析、可视化技能）的培养。例如英国政府于2014年4月重新修订的《英国政务工作职能计划》中就包括招聘具有相应技能的公务员队伍。英国政府希望通过招聘不同层次的专家，推进政府部门的数字化进程，同时也激励其他公务员掌握数字和IT技术，从而提升中央政府的技术能力。此外，2014年8月，英国政府成立了一个新的数字研究实验室，为政府公共部门提供测试服务和相关网站的优化设计，利用最新的技术设备确保公共部门能够根据用户需求开展数字服务。［9］

（四）政策制定者

政府开放数据最大挑战并非出自于技术问题，而是在于有没有相关配套的管理机制。政府若是想通过开放数据，来让民众取用打造更多的增值服务，要有完善配套的修法机制，而不是一味专注于数据开放。好的开放数据政策能弥补妨碍开放数据的架构上的因素，并创造一系列积极的激励，鼓励政府内外部的数据共享。政府需要为开放数据的使用，无论政府内部还是外部，制定法则。具体来说，在开放数据这个特定背景下，政府应当提供一定的法律、条例来进行管理和约束：第一，定义访问和获取相关敏感信息和数据的权利：比如医疗记录，税收退免记录，驾驶记录等等；第二，决定哪些数据是个人和企业必须共享出来的；第三，为政府数据采集、管理、分发定下规则和指南；第四，为数据共享定下奖励措施。进一步，政府需要为开放数据的质量控制、数据格式制定统一的评价体系和标准。政府制定数据开放战略，从愿景、目标及保障措施等方面合理规划数据开放路线，并确保其有效实施；地方政府要结合本地现实基础制定数据开放政策，为地方政府数据开放指引方向。［10］

为了确保开放数据政策的执行，整个政府部门公务员务必在执行开放数据政策前，完全理解、认知、清楚明白何谓开放数据的涵义、精神与信仰，要执行开放数据政策，则该组织单位，必须有开放的精神，如此才能执行到位，故公务员必须将开放的精神与文化内化。政府内部应定期检视所属单位推行的绩效，制定公务人员执行开放数据的相关制度，以利提高推行之力。

三、政府要吸引利益相关方参与

政府需和民间携手合作，才能持续走下去。政府在开放数据时，也需要民众加以应用，才能产生效益，唯有政府与民间携手合作，政府开放数据之路才能长久走下去。政府要懂得衔接民间力量。

政府开放数据的利益相关方可分为四种：第一，民众。民众都能从开放数据带来的透明化（不单是政府透明，更是价格、消费透明）中获益，政府可以考虑召开公众论坛来吸引民众了解开放数据的益处，了解开放数据过程中的隐私保护，了解开放数据怎样提升政府服务。民众本身也可以反向为通过共享自身数据来为开放数据项目作出贡献。比如，共享自身健身数据可以帮助医疗机构更好了解民众健康情况，有针对性制定医疗方案。第二，商业。不同的企业，无论是跨国公司，新兴数据公司，创业公司又或政府合约企业都想了解政府的开放数据政策和规则，并试图对政策制定施加影响。但更重要的是，这些商业公司都通过利用开放数据，设计了诸多创新的服务和产品。这些都是极好的案例，能够帮助政府更好吸引其他企业参与进开放数据计划。第三，媒体。新闻记者使用开放数据集来识别值得关注的趋势、模式、行为。与之相应，开放数据使得媒体有了新的数据源来创建可视化产品供读者进行探索。媒体也是开放数据成功案例的推广者。政府应当吸引媒体的参与，通过他们让民众了解开放数据可以如何改变生活，通过媒体让民众及早了解新的政策变化，从而收集相关的反馈来完善开放数据计划。媒体对开放数据计划的报道也将更好激发民众参与，通过众包方式来给予政府反馈和帮助。政府也能通过媒体进行人员招募，活动宣传，加强开放数据计划的能力建设和扩大影响力。第四，NGO。开放数据为NGO（公益机构，学校，智库等等）提供了丰富的数据源。无论是本国自己政府发布的数据，还是国际机构、政府发布的数据，这些数据都能帮助NGO更好地展开业务工作。NGO除了使用数据，也能更好影响政府机构发布数据的优先级和相应政策制定。特别的，对于专注于教育的NGO，也可以开始着眼于数据通识能力培养的问题。因为随着数据越来越开放，我们的普罗大众的数据能力还很弱，相应的培训是非常需要的。［11］［12］

四、结语

英国开放知识基金会的首页上有两个提问，除了“什么是开放政府数据”，另一个则是“为何需要开放政府数据？”，其主张有三：“透明，透明不仅是近用，还包括分享与再使用”、“释出社会与商业价值”、“参与治理”。诚然，政府数据仅是开放数据运动的一环，但民间声音主张透明，实在是因为开放政府数据，能够让公民有权监督或施加压力使政府更具效能，至于商业价值仅是其一而非全部。现在政府往往首先把公民视为“客户”，而不是“合作伙伴”，过分强调这一概念，却模糊了公民行动和参与的意义。若开放政府数据能既如理想地运作，那么将能期望通过促进透明治理增进民众对政府的信赖，有效地配置行政资源，并且通过全民参与和民间力量促进政府与民众之互动，与政府相互对话，达到真正的开放政府。在现行的政府开放数据运动推动中，政府部门应该要意识到通过政府数据的开放，第一个受益者应该是政府自身。也就是，从政策上来说，施政治理的优化，效率与效能提升应该被视为第一优先考虑的。也因此当欧盟在谈需优先开放的数据集时，谈的是与民生相关的，从衣食住行等开始盘点数据与开放。这些是有着高价值但不一定是高经济价值的数据。以此为核心政策，我们该重新思考一个数字时代的政府与人民之间的关系会是什么？未来五年，十年后的政府他应该是如何？而这正是国际探讨Government 2.0的重点:政府即平台的概念。而开放数据在此扮演的是基础骨干的角色，是连结一切的关键。

［1］Freedom of Information Act（United States［EB/ OL］.（2016—3—1）.http：//en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_Information_Act_（United_States）.

［2］贾一苇，刘鹭鸶.英国完善数据开放提升政府服务质量经验借鉴［J］.电子政务，2015，（12）:105—116.

［3］郑磊.大道之行:政府数据开放［J］.上海信息化，2015，（9）:21—13.

［4］麦肯锡全球研究所.大数据：创新、竞争和提高生产率的下一个新领域［R］.美国：麦肯锡咨询公司，2011.

［5］涂子沛.大数据：正在到来的数据革命［M］.桂林：广西师范大学出版社，2012.

［6］Bertot J C著，郑磊，徐慧娜，包琳达译.大数据与开放数据的政策框架:问题、政策与建议［J］.电子政务，2014，（1）：6—14.

［7］陈美.英国开放数据政策执行研究［J］.图书馆建设，2014，（3）：22—27.

［8］加拿大在国际开放数据日发布其开放数据行动方案［EB/OL］.http://www.escience.gov.cn/article/artice_16094.html.2015—12—10.

［9］魏凯.各国政府积极制定推进政策数据开放运动席卷全球［J］.世界电信，2014，（Z1）:49—54.

［10］Zuiderwijk A，Janssen M.Open data policies，their implementation and impact:a framework for comparison［J］.Government Information Quarterly，2014，31，（1）：17—29.

［11］Rui Pedro Lourenço.An Analysis of Open GovernmentPortals：APerspectiveofTransparencyfor Accountability［J］.GovernmentInformationQuarterly，2015，（32）：323—332.

［12］Jian-Chuan Zhang，Yu-Che Chen.Enhancing Open Government Information Performance：A Study of Institutional Capacity and Organizational Arrangement in China［J］.Chinese Journal of Communication，2015，8，（2）：160—176.

责任编辑:温朝霞

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A

1003—8744（2016）05—0081—07

*本文系2015年广州市哲学社会科学发展“十二五”规划课题“广州政府开放数据研究”（批准号: 15Y62）的阶段性研究成果。

2016—8—26

陈丽冰（1979—），女，中共广州市委党校图书馆副研究馆员、信息系统项目管理师，主要研究方向为信息资源管理与开发。