关于拆迁回迁村治理的实践与探索——以北京市顺义区后沙峪镇回民营村为例进行分析

史卫东

关于拆迁回迁村治理的实践与探索
——以北京市顺义区后沙峪镇回民营村为例进行分析

史卫东

拆迁回迁村的治理，不仅直接影响城镇化进程，更会影响社会的稳定发展。因此，拆迁回迁村的治理应引起足够的重视。现阶段，应根据已有情况不断总结经验，为今后拆迁回迁村治理提供有意义的借鉴。

后沙峪镇作为北京东北部发展带的重要节点、顺义区临空经济核心区的重要组成部分，正处于城乡一体化、农村城镇化的转型发展阶段。全镇共有16个村，已拆迁10个、完成回迁7个。在村庄拆迁回迁过程中，出现了大量关系群众利益、迫切但又具有细节性的现实问题，如集体资产处置、土地收益分配、流动人口管理等。按照顺义区“十三五”规划要求，后沙峪镇未来5年要完成撤镇设街道工作，处理好拆迁回迁村的治理成为今后很长一段时间的重点。目前，全区乃至全市，尚无成熟经验可循。回民营村于2007年实现整建制拆迁，当年回迁上楼。10年来，在村庄的治理中不断摸索实践，顺利实现了农转居、村向社区的初步转型。

回民营村回迁后面临的挑战

回民营村全村800多户，总人口2300人。2007年，该村实行整建制拆迁，全体村民转居。由于集体资产未处置完毕，依然保留村建制进行管理，是典型的拆迁回迁转型村。回民营村拆迁后，村民90%以上居住在回迁小区内。小区分南、北两区，占地200亩。

整建制回迁后，回民营村面临着三个挑战：由传统经济过渡到市场经济、由村庄管理过渡到社区管理、由农民过渡为居民。认真分析研究这三个过渡，对解决拆迁回迁村的治理难题尤为重要。

第一，经济来源由单一转向多元化经济。这里所说的经济分两个部分：一是集体经济，二是个人经济。就集体经济而言，回迁村一般以安置后征地补偿款剩余和未征土地出租两部分为收入构成。其中，征地补偿款有限，土地出租收入待完成征地后也将消失。而集体经济一般要承担居民生产生活补贴、物业费和暖气费补贴、村支“两委”运转等费用，能使用的时间有限。而个人经济，村民在实现农转非后，农民失去了传统农业收入，部分家庭增加了房屋出租收入，还有一部分人因缺乏劳动技能，找工作困难，失去了收入来源。随着上楼后各项生活费用的增加，村民中出现了生活困难的情况。因此，如何提高资金使用效率，保障回迁村民顺利完成向城市居民的过渡，才是保持回迁村长期稳定最基本的出发点。

第二，由村庄管理转向社区管理。回迁村管理最终方向是“撤村建居”，回民营村回迁后缺少整套明确的思路与措施。比如，“撤村建居”的前提是农村集体资产处置完毕，但各回迁村或多或少还有未征土地与集体资产，如何在保留村建制的情况下建居，政策尚无明确办法；回迁小区面对物业管理问题时，村委会应发挥何种作用、物业费究竟如何收取，如何过渡到成立业主委员会实施市场化管理的模式，也没有经验可循。此外，随着大部分农村拆迁，乡镇管理何时及如何过渡到街道管理、如何实现与农村（社区）管理相衔接，尚无具体措施。因此，在管理完全过渡之前，需要镇、村切实担起责任，不推诿、不等靠，主动研究解决回迁后村委会向居委会过渡的管理办法及制度，才能推动过渡的顺利完成。

第三，由农民转为居民。农民虽然回迁上楼，但小农经济留下的影响需要很长时间才能消失。一是卫生习惯上，回迁小区中乱堆乱放、种菜栽花、不爱惜公共设施等现象比比皆是；二是思想观念上，部分村民在市场经济冲击下，民主意识增强了，自身素质却没有提高，只要权利、不尽义务，只考虑自身利益、不考虑集体利益，对村集体经济过分依赖；三是人际关系上，与商品住宅区住户相对陌生的情况不同，回迁小区仍然延续了村居生活时的“扎堆聊天议论”“遇事抱团商量”等生活方式，农村的家族矛盾与宗派活动在一定条件下还会激烈爆发。因此，回迁后对于群众的教育管理任务不是变轻了，而是更重了。

回民营村的主要做法

回民营村回迁后，上述问题逐渐暴露。村党支部通过坚持党的领导、依法依规、依靠群众、实事求是，经过长期不懈努力，逐渐加以解决，形成了一套经验做法。

第一，“三步学习法”建强支部、统一思想。回民营村党支部自2007年组建以来，把坚持“党管干部”原则同发挥党员干部先锋模范作用结合起来，建设了一支高素质的基层党支部。无论村内重大决策还是工作上的具体问题，回民营村党支部始终坚持以法律政策为依据，坚持上级政府政策宣传到户、党支部村委会决议宣传到户、村民意见建议征求到户。通过认真细致的宣传引导，进一步统一思想、凝心聚力，基层治理工作有序推进，并通过“三步学习法”层层推进：一是村支部书记带头学。通过对时政新闻、上级政策的学习，索引相关法律知识、党的方针政策，进行第一步学习；二是“两委”干部主持学。村支部书记将筛选的相关知识与“两委”干部讨论，根据现阶段村内发展实际、村民关注热点确定最终的学习内容，召开党员会议，由“两委”干部轮流主持学习；三是党员传导全村学。党员作为传导员，将自己所学根据支部划分的小组，传导给组内村民，完成最后的普及。回民营村不仅在学习上具有自发性和主动性，在保障学习效果方面也采取了很多措施，完善了包含补课方式、意见收集等内容的考勤登记制度，指导学习过程中遇到的各类问题，确保了学习的有效性，守住了党在农村的一片阵地。通过学习，党员群众对于坚持党的领导坚定不移，有效扭转了回迁后党支部地位下降以及部分干部出现“少管事”不良观念的局面，有效遏制了“家族圈”“宗派圈”等不良现象的发生，干群关系进一步密切，党支部公信力持续增强。

第二，“两本账”厘清利益、保障福利。一是增加收入账。利用民族村的优势，发展民族特色产业，兴建清真牛羊屠宰加工基地，引入清真企业；申请民族扶持资金，打造少数民族特色产业街，如今已成为初具规模、小有名气的民族街；盘活村内1200亩土地资源，推动承包土地合作经营规模化生产。这些措施的实施，为回民营村每年增加集体收入300余万元，为村民提供就业岗位近700个，为部分村民发家致富创造了机会。二是统筹支出账。根据市政府148号令的规定，征地补偿费用于人员安置后，其余部分用于村民的生产生活。对于这部分补偿款，国家尚无明确的制度规范可供参考。面对这个问题，村“两委”班子保持冷静、顶住压力，坚决按法规政策办事，在2010年村民安置前，土地补偿款一分未动。2010年村民安置后，回民营依政策为村民发放每月500元生活补助。今天，在有些村补偿款发放完毕的情况下，回民营仍然拥有较厚实的集体资产保障，能够从容开展村内转型发展的一系列工作。

第三，“户代表制度”体现民意、彰显民主。群众是最实际的，越是困难局面与复杂问题，善于依法解决就显得越关键、越重要，其教育意义也越大。为此，回民营村畅通村民自治渠道，广泛征集民意，力争做到精准发力。一是村委会意见收集。村民可将日常中发现或遇到的涉及面较大的问题，反映至村委会。村干部根据重要程度、反映频次等指标进行排序，做好登记；二是会议收集。回民营村“1.18”和“7.18”民主日大会在全区率先实行户代表参会，会上对群众关心的、反映强烈的、普遍涉及的问题收集、登记；三是机动采集。无论是对外依法维护全村利益，还是对内依法协调大小事务，上述情况未尽事宜，村民可随时反映给村干部做好登记。收集上来的问题、事项，经村“两委”研究后进行提炼、总结，通过召开党小组会议或者村民代表会议制定初步解决方案、实施方案。方案确定后，将在“1.18”和“7.18”大会提请户代表考虑、酝酿。大会结束后，由党员与村民代表入户征求户代表的表决结果。表决通过的将在小区宣传栏张榜公示，由村委会负责执行，执行结果在下一次户代表会议上进行报告。

第四，“内外两手”遇事找法，做事依法。对内通过学习贯彻市政府148号令、顺监发〔2008〕4号文件精神，于2010年解决了生产生活补贴发放身份认定及发放标准问题；2014年，引导村民学习《噪声污染防治法》条款，解决了晚间在村内跳广场舞影响居民休息的问题；2015年，引导村民学习《北京市宗教事务条例》精神，解决了回民营清真寺管理权限归属问题。通过宣传《物权法》明确乱堆乱发、绿地种菜等行为的非法性，引导村民腾退私占公共区域；将小区绿地划分为79块“责任田”，党员与村民代表发挥带头作用义务认领维护；利用牛羊加工基地拆迁剩余款设置环境考评奖，动员全体村民自觉保持公共区域干净整洁。对外依法维权，通过向顺义区人民法院起诉，成功追回原牛奶厂、构件厂承包户200万元欠款；依法拆除了村民反映强烈的1.2万平方米违法建设，并通过逐级汇报、争取政策支持，依法追回200亩土地的征地补偿费。

关于拆迁回迁村治理的启示

基层群众自治是为了让人民群众当家作主。要真正发展好基层群众自治制度，就必须把人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。特别是拆迁回迁小区中，农民失去了赖以生存的土地，且绝大部分农民无一技之长，较难找到工作；安置补偿费又十分有限，缺乏足够的资本开展经营活动，社会保障、子女入学等一系列问题得不到妥善解决。较之以往，必然会产生不安，对社会来说也是不稳定因素。回民营回迁后，始终围绕村民的根本利益开展自治，将“一切为了村民”作为工作目标，利用村规民约这一有利武器，不断解决制约拆迁回迁小区管理的难题，为全镇乃至全区的拆迁回迁小区自治提供了参考。

第一，正确认识和把握回迁村过渡期的特点是前提。回民营村之所以能够实现转变，与科学把握回迁村过渡期的特点是分不开的。拆迁回迁以后，虽然搬进了温暖舒适的楼房，但由于思想观念尚未转变，村民中出现了侵占公共用地、要钱就找村委会等不良现象。村“两委”能够及时找准病灶，从提升村民思想意识入手，开展法律宣传，逐步收回公共用地。同时，增加学习培训、强化村民谋生能力、协助解决工作问题等方式，逐步解决了一系列困扰村庄发展的实际问题。正是及时、科学的分析，正确认识和把握回迁村民思想意识薄弱的特点，才使得回民营村及时制定了应对措施，解决了突出问题，在全村树立了正确的价值导向，逐步带领村民走上了正确的发展轨道。

第二，坚持“依法治村”是推进村庄向社区管理的法宝。回民营村在自治过程中，一手抓普法宣传教育，一手抓打击非法行为。特别是对那些不交租金的百姓，坚决依法处理，对歪风邪气起到了较好的打击震慑作用。实践证明，匡正风气、化解矛盾、消除不稳定因素，确保社会秩序稳定、安定团结，是推动村庄治理的一个重要前提，也是后进村整顿的重点。同时，还必须加强干部群众思想教育，使村务管理在民主与法治的框架内运行，通过不断解放思想，切实更新观念，努力形成凝心聚力谋发展的良好风气。

第三，利用好村规民约是推动农民向居民转变的关键。村规民约要管事，还要能“治心”。回民营村在村规民约建设过程中，毫不动摇地坚持和巩固党在农村阵地中的领导核心作用，同时毫不动摇地坚持全心全意为人民服务宗旨。根据回迁村特点，总结自身存在实际问题，采取积极地态度予以解决。村“两委”善于通过在全面工作中体现党的先进性和模范性来赢得群众的自觉支持，树立党的领导权威。在村庄治理中紧扣基层党建，将群众意见、整改措施融入村庄治理，确保治理内容更加突出问题导向。通过认真筛选治理内容，进一步实现了“问题聚焦”，突出了工作的指向性和针对性，切实解决了许多群众关注的热点难点问题，办好了一些顺民意、解民忧、惠民生的实事，有力地维护了群众的根本利益。通过各种风俗“约定”挖掘和传统文化弘扬，凝练良好的道德风尚和核心精神追求，把法治意识融入村民生活，在潜移默化中引领社会风尚，推动了农民向居民的平稳转变。

（作者系北京市顺义区后沙峪镇党委书记）