浙江“美丽乡村”建设中农村土地综合整治现状分析

浙江省土地整理中心 张艳彬

浙江“美丽乡村”建设中农村土地综合整治现状分析

浙江省土地整理中心 张艳彬

近年来，浙江省大力推进生态农业建设、推广节能减排技术、节约和保护农业资源、改善农村人居环境，创建宜居、宜业、宜游的“美丽乡村”。而浙江省建设用地的供求紧张，工业用地需求大，导致“美丽乡村”建设用地不足，造成农村违法用地较多。农村土地整治是按城乡建设用地增减挂钩的政策要求，通过零散的旧村庄拆并复垦，盘活和重组土地资源，有效解决了用于“美丽乡村”建设用地，结余指标还可用于乡镇企业建设。

一、浙江农村土地综合整治成效

浙江省自2010年启动农村土地综合整治工作以来，经过近5年的探索实践，全省农村土地综合整治工作初步形成了一套政府主导、国土搭台、部门配合、群众参与的工作制度和政策措施。截至2015年6月底，全省共批准开展农村土地综合整治项目2345个，申请城乡建设用地增减挂钩指标20万亩，计划投入资金1214亿元，目前，已经省厅复核认定的项目285个，拆除旧宅基地4.6万亩，复垦新增耕地面积4.3万亩，已经归还城乡建设用地增减挂钩指标4.3万亩，取得了明显的成效。

1.推进了“美丽乡村”建设，促进了城乡统筹发展

浙江省利用建设用地增减挂钩政策，盘活了农村存量建设用地，解决了“美丽乡村”建设的建房用地，结余指标有偿调剂到城镇使用，筹集了“美丽乡村”建设资金。几年来，全省预计共解决“美丽乡村”建设28万余户建房用地，结余指标有偿调剂给城镇和工业用地，获得了大约1000亿资金用于“美丽乡村”基础设施建设，促进了“以城带乡，以工补农”的城乡统筹发展。

2.改善了农村人居环境，增加了农民收入

农村土地综合整治通过拆旧建新，统一建设水、电、气、路等基础设施，完善区域综合承载功能，极大改善了农村人居环境。同时，在城镇规划区或农村新社区内安置公寓房及联排房，利用级差地租，增加了农民财产性收入。

3.促进了保护耕地，推动了现代农业的发展

农村土地综合整治，使未利用土地、废弃农用地和旧宅基地等变成优质耕地，且与周边耕地连接成片，实现了农田集中布局，便于耕地流转和规模化、产业化、专业化经营，推动了现代农业发展。

4.缓解了建设用地不足，支持了城镇化工业化建设

浙江省人多地少、土地资源贫乏，建设用地指标不足成为制约浙江省经济发展的瓶颈之一。几年来，通过农村土地综合整治的拆旧建新，结余指标可达12万亩，用于城镇化和工业化建设。

5.优化了城乡用地结构，促进了土地的集约节约利用

通过农村土地综合整治，把零、散、乱、旧的村庄拆并复垦，建设一定规模新区，不仅优化了农村土地利用结构和布局，农村建设用地集约节约水平也有了很大的提高。

二、浙江农村土地综合整治类型

1.迁村并点型

以一定地域范围内区位条件好、经济实力强的村庄为中心，合并迁建其邻近的村庄，以形成具有相当规模、功能齐全的或以某种产业为主导的新型中心村。需具备的条件：一是中心村有一定的产业基础，能吸纳附近村庄的劳动力；二是周边村庄农户少，但占地面积大，且集体经济不发达，农民不富裕；三是农户旧房翻新、新建住宅和公建设施配套的需求强烈，群众新建住宅向中心村集聚的意见比较统一。

2.整村搬迁型

该模式主要针对下山脱贫、地质灾害防治为目的整村搬迁。需具备的条件：一是人居环境差，基础设施落后，符合国家搬迁扶持政策，可实施整体搬迁；二是老村庄布局分散，房屋破旧不堪，通过宅基地整理，可新增耕地的潜力大；三是可享受的优惠政策多，省、市、县各级各部门的扶持力度较大。

3.腾地盘活型

优化村庄规划，统一建设基础及配套设施，引导农民在村庄规划建设区内建房。需具备的条件：一是本村聚居面积较大，区位较好，但空心村、一户多宅多、旧房危房多、闲置废弃地突出，优化村庄规划，新增建设用地潜力大；二是该村周围标准农田、基本农田比较多，村庄建设外围可拓展空间小；三是村集体有一定的经济实力，且村干部班子工作能力强。

4.城镇社区型

结合城镇发展与建设规划，在城镇规划区内预设集中安置点，安置需搬迁的农民。需具备的条件：一是需搬迁的为城乡结合部农村居民点，居民分散，基础和配套设施需要更新改造，可实现农村社区化管理；二是农民收入来源以非农就业为主，收入水平较高且基本稳定。

三、农村土地综合整治存在的问题

浙江省农村土地整治工作呈现良好的发展态势，取得了很好成效。但与国土资源部的要求还有不小的差距，在实际工作中还存在一些亟待解决的问题。

1.重指标立项，轻实施复垦

农村土地综合整治是国土资源部为支持经济发展用地需要而开展的，每年安排城乡建设用地增减挂钩用于拆旧建新。城乡用地增减挂钩指标是计划指标外唯一可作为建设用地指标使用，浙江省各地计划指标普遍不足，各级政府很重视农村土地综合整治项目的申报，积极争取周转指标，但对政策处理复杂程度和实施难度估计不足，导致拆旧复垦困难，实施进展缓慢。

2.规划编制滞后，建新拆旧落地难

农村土地综合整治需要科学合理、可操作性的规划引领。多数市县没有编制农村土地综合整治专项规划，仅以县乡土地利用总体规划作为依据，经常出现建新拆旧不符合规划而不能立项；而部分村镇规划与土地总体规划存在错位现象，导致立项、实施和验收时间大幅延长。

3.成本投入大，资金筹集难

农村土地综合整治涉及到拆旧和建新费用。拆旧区域部分房子较新，同时农民对新区基础设施和公共配套设施要求高，导致拆旧补偿和建新费用大。而农村土地整治项目资金主要来源于结余指标有偿调剂和土地出让，难于满足成本投入。虽然在“美丽乡村”建设中各种补助项目多，但各项目资金独立，难于整合使用。

4.部门资源分散，统筹配置难

农村土地整治是一项综合性的系统建设工程，而这些都分别有不同的部门分管，各自为政，不同部门出台了不同的支农政策，开展了不同整治工程，各项工程之间缺少有机衔接，出现了“部门项目多、局部改造多”的问题，无法统筹实施，整体推进效果差，不利于农村整治项目全面、快速推进。

5.政策宣传不够，影响项目实施

各地在开展工作前没有很好的宣传和讲解国家农村土地整治政策就急于立项；同时，各地经济实力悬殊，农作物补偿、房屋拆迁补偿标准差异大，导致部分群众对工作不理解，认为土地整治就是土地征收，从而抬高补偿费用，拒绝或拖延拆旧复垦，甚至上访，直接影响了土地整治项目的顺利实施。

四、下一步工作建议

大力推进农村土地整治，不仅需要在工作方法上不断总结完善，更需要在工作机制上不断探索创新。

1.提高认识，做好涉农项目的结合文章

各级党委政府要充分认识到，以增减挂钩政策为核心农村土地综合整治工作是推进浙江城镇化，建设“美丽乡村”的重要抓手。把农村土地综合整治与“三改一拆”、农村住房改造、美丽乡村建设、中心镇培育、中心村建设结合起来。

2.尊重农民意愿，突出农民主体地位

开展农村土地综合整治，必须尊重农民的意愿，要研究探索政府组织引导、村民自主的整治方式，突出村民在整治工作的主体地位，发挥村民的主导作用。拆旧建新要充分尊重农民的意见，要按照农民的生产生活特点规律规划新村，实行多元化安置，让农民有多种选择。

3.加快规划编制，创新规划管理

要加快农村土地综合整治专项规划的编制，注重与其它规划衔接，提高规划的科学性和可操作性，确保拆旧建新能够顺利落地。探索计划与增减挂钩指标管理模式，缩短立项时间，加快实施进度。开展拆旧区复垦耕地与建新区耕地置换研究，解决建新区受土地总体规划空间限制而无法落地的难题。

4.整合惠农资金，帮助解决资金压力

一要研究出台可操作性的惠农项目资金整合办法，把村庄整治、美丽乡村建设、地质灾害搬迁、下山扶贫、农民饮用水、万里清水河道、农业综合开发、农村联网公路、农村电气化改造等财政补助项目资金整合起来，发挥整体效应。二要研究鼓励和吸引社会资金投入政策，创新农村土地综合整治融资方式，将农村土地整治项目作为涉农贷款管理，积极尝试通过市场化融资手段来解决资金调剂问题。三要建立农村土地综合整治专项基金，解决项目的启动和周转资金。