社区矫正衔接机制建设研究报告

司法部预防犯罪研究所课题组



社区矫正衔接机制建设研究报告

司法部预防犯罪研究所课题组

社区矫正衔接工作是指围绕社区矫正这一非监禁刑罚执行活动的实施，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关相互之间以及各系统内部上下级之间发生的工作联系、配合与制约的工作状态。衔接问题既是各部门在社区矫正实施过程中的协调配合问题，也涉及各部门依法履行执法职责问题。建立健全社区矫正衔接机制，不仅是实施社区矫正的前提条件，也是完善刑罚执行体系、统一刑罚执行制度的重要方面，还是促进侦查权、检察权、审判权和执行权相互配合、相互制约的必然要求。系统总结当前社区矫正衔接机制建设的基本情况，着重梳理分析衔接工作存在的突出问题，深入探讨加强社区矫正衔接机制建设的对策措施，十分必要又迫在眉睫。

一、社区矫正各部门衔接工作存在的问题梳理

社区矫正的衔接几乎覆盖社区矫正工作的各个环节，包括适用社区矫正之前的委托社会调查评估、刑罚执行全过程、解除矫正后的安置帮教。目前，社区矫正实施各环节的衔接工作主要依据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》（以下简称《实施办法》）的规定。总体上讲，社区矫正衔接机制已依据《实施办法》的原则性规定初步建立起来，各系统之间以及各系统内部之间围绕社区矫正工作相互协作、相互制约的工作联系基本形成，但由于各种外部条件和内部因素制约，社区矫正衔接工作还远未达到理想状态，随着社区矫正工作的全面推进，因衔接不到位导致的问题更加尖锐、突出。

（一）关于居住地执行的衔接问题

根据《实施办法》的规定，社区矫正实行居住地执行原则，并且由人民法院、公安机关、监狱核实拟适用社区矫正罪犯的居住地。但实际中，不按照居住地执行的现象比较普遍①据河南省的调查统计，不按居住地执行占30%左右。，相互推诿扯皮时有发生，以致引发社会调查评估、交付接收、迁居审批甚至是外出审批等环节的系列衔接问题。

不严格落实居住地执行带来一系列不良后果：

一是降低办案效率。在调查评估阶段，当户籍所在地与经常居住地不一致时，户籍所在地司法局接到调查评估委托函后，一般采取回函说明情况的方式，建议委托调查机关变更执行地，转至居住地司法局进行社会调查评估或者执行社区矫正；在交付接收阶段，一些地方要求实行首接负责制，由最先接收的司法行政机关先行接收并负责移交给居住地司法行政机关，以避免脱管漏管；还有的按照户籍地接收以后，一些社区服刑人员无法就业、生活无着，要求回原打工地，由此引发迁居审批。以上种种都会增添新的工作环节，浪费有限的人力物力。

二是加大安全风险。接收期间就执行地反复沟通的时候，执行期限已经开始计算，而实际执行时间后延，社区服刑人员短时期处于监管主体不明确的事实脱管状态，无法与其他刚入矫的社区服刑人员一样采取监管措施，容易产生安全隐患。对于那些在户籍地执行的社区服刑人员而言，他们在经常居住地工作定居多年，迫于压力回到户籍地接受社区矫正，思想动态极不稳定，工作生活很不方便，脱离辖区的风险大大增加。

三是增加监管教育难度。有些社区服刑人员户籍地的社区和亲属对其经历、思想动态等各方面情况根本不了解，有的已经没有任何亲属，对其监管教育力度远远达不到要求，给执行机关的监管增加了困难。

（二）关于社会调查评估的衔接问题

根据《实施办法》的规定，人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》（法释[2012]2号）明确：提请假释的，应当附有社区矫正机构关于罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估报告。一些省份也制定了适用社区矫正前进行调查评估的规范性文件，细化了调查评估的目的和调查评估事项的内容，统一文书格式等等，一定程度上解决了各部门在调查评估中的衔接问题。但在实际的调查评估工作中依然存在一些问题：

一是委托文书及相关信息不清晰不规范。比如委托调查对象的信息不准确，案情说明不充分，委托调查格式文书不统一，有些地方仅仅提供一份委托调查评估函及起诉书，而有些评估中涉及被害人赔偿、谅解等因素，都是对被告人量刑的重要依据，一些法院、看守所不提供这些原始信息，评估工作很难开展。

二是重复委托或单一委托。一些地方的公安机关、检察机关、审判机关在侦查、起诉、审判阶段都要求进行调查评估，造成社区矫正机构对同一人员进行重复调查。而另一些地方则相反，委托主体单一，往往只是由法院启动、主要集中在审判阶段，公安机关、检察机关在侦查、起诉等阶段则没有启动调查评估，造成启动时间滞后、调查时限与审限冲突等问题，调查评估的作用得不到应有发挥。

三是调查评估比例不高。截至2014年6月，全国累计接收社区服刑人员199.4万人，已经办理调查评估案件50.1万件，受托进行调查评估的比率为25%，各地区的受托比率也不平衡。湖北省自2005年至2012年10月，累计接收社区服刑人员40648人，共计办理审前调查评估案件2494件②http://news.cnhubei.com/xw/zw/201210/t2289921.shtml.，受托进行调查评估的比率只有6%。2004年5月至2013年底，浙江全省累计接收社区服刑人员17.1万人，办理调查评估案件3.4万余起，受托进行调查评估的比率达到20%③http://news.ifeng.com/gundong/detail_2014_01/04/32722186_0.shtml.。河南省截至2015年6月底，累计开展社区矫正调查评估35745起，约占累计接收社区服刑人员总数的30%。目前此情况在一些地方有所改变，湖南等省《实施细则》把调查评估列为硬性要求，所有社区服刑人员在适用社区矫正前都要进行调查评估。

（三）关于交付接收阶段的衔接问题

交付接收特指被告人、罪犯经法院、监狱管理机关、公安机关作出有关判决、裁定或决定，由司法行政机关接收并开始实施社区矫正的阶段，既包括法律文书的交付接收，又包括社区服刑人员的交付接收。该阶段的衔接是实施社区矫正的关键环节，也是最容易出现问题的节点，如果衔接不到位，极易造成脱管漏管甚至脱逃。目前交付接收的衔接工作主要存在以下问题：

一是有关告知责任履行不到位。根据《实施办法》，对于适用社区矫正的罪犯，人民法院、公安机关、监狱应在向其宣判时或者在其离开监所之前，书面告知其到居住地县级司法行政机关报到的时间期限以及逾期报到的后果。实践中一些法院既没有书面告知，也没有进行准确清晰的口头告知。有的法院对拟实行社区矫正的犯罪人、被告不进行社区矫正教育，送达的社区矫正文书中没有社区服刑人员接受社区矫正保证书④如，河南省内黄县社区服刑人员刘女，因掩饰、隐瞒犯罪所得罪于2015年4月24日被鹤壁市鹤山区人民法院判处有期徒刑六个月，缓刑一年，执行日期为2015年5月8日至2016年5月7日，法院宣判时未让其签社区矫正告知书和保证书。后其因患病住院，既未按时报到，也不请假，直到5月22日才到司法局来报到，超过了报到期限，按规定给其警告处分，刘解释称法院只告知其到内黄县司法局报到，未告知报到期限，也未讲明社区矫正的有关规定。这样的案例在入矫环节屡屡出现。。

二是法律文书的交付接收存在问题。包括：文书送达不及时，裁决机关多数没有按照时限要求及时送达，往往攒够一批寄送，有的社区服刑人员已经到司法行政机关报到，相关法律文书迟迟不见⑤广州市花都区人民法院某判决书生效时间是2015年4月4日，送达时间为2015年7月1日；河南省信阳市平桥区人民法院某判决书生效时间是2014年12月25日，送达时间为2015年5月7日；河南省商丘市睢阳区司法局2015年5月收到中牟县人民法院的执行文书，文书的执行起止时间为2012年至2015年。。文书送达方式不规范，直接送达效果最好但成本高，尤其是外省（市）地区难以采用；信函送达地址错误率较高，导致延长送达时间；由社区服刑人员自带存在严重安全漏洞，如果社区服刑人员超期报到甚至不报到，很难及时掌握情况，脱管、漏管甚至脱逃难以避免。法律文书不齐备，经常出现法律文书不齐全、相关事项记载有误而需要退回补充更正的情况，特别是缺少起诉书，直接影响到社区服刑人员基本信息及时录入，耽误矫正工作开展。

三是社区服刑人员的交付接收存在问题。包括：自行报到脱管可能性较大，一些社区服刑人员对社区矫正认识不清，有的存在侥幸心理，少数人主观上抗拒监管，导致逾期报到甚至不报到；押送报到推诿扯皮现象不断，对暂予监外执行罪犯的交付接收，有的监狱急于甩包袱，在条件不很成熟的情况下勉强办理保外就医，而县级司法局不想承担责任想方设法拒绝接收，有的保外就医人员病情紧急，出监所后直接送医，无法按规定押送至居住地县级司法局交接，造成交接矛盾；派员主动接收存在一定困难，对人民法院决定暂予监外执行，犯罪人在判决前被羁押的，应当通知司法行政机关派员到法院办理交接手续，但实践中基于种种原因，还基本是文书交接以后，由社区服刑人员自行到司法行政机关报到。

（四）关于刑罚执行阶段的衔接问题

在社区矫正刑罚执行阶段，司法行政机关与审判机关、检察机关、公安机关之间的衔接配合，是维持良好的矫正工作秩序、预防和及时打击重新犯罪的重要保证。实践中，这一阶段存在的问题主要有以下几个方面：

一是脱管漏管人员的核实与追查衔接不畅。脱管的主要困难是由谁认定、以何种标准认定及以什么手段组织查找等不明确。在查找工作中，社区矫正机构可采取的方法手段极为缺乏，而公安机关因未发现明确违法犯罪线索而普遍不愿配合查找。

漏管现象实质是衔接问题，绝大多数是因为裁决机关的法律文书没有送达造成的。从司法行政机关的角度说，没有发现对明知是社区服刑人员而不把他纳入社区矫正、从而引发漏管的事例。对漏管的处理，更需要衔接配合。由于裁决机关、检察机关和社区矫正机构之间缺乏畅通的信息交流渠道，对漏管底数难以核实清楚，更难以实现对漏管责任的追究。对漏管人员的追查，同样面临社区矫正机构缺乏相应手段而公安机关不积极配合的问题。

二是治安管理处罚的提请和决定衔接不畅。对社区服刑人员进行治安管理处罚，取决于两个方面：其一基于社区矫正机构的提请，其二被公安机关直接予以处罚。截至2015年6月底，全国累计被治安处罚的社区服刑人员3245人，相对于累计接收社区服刑人员2466093人，这一比例数可以忽略不计，绝大多数只是司法行政机关提请后被采取处罚的数据，而公安机关自行处罚的情况，往往由于衔接不力没有及时告知社区矫正机构，甚至发生社区矫正机构一直在查找“脱管”人员，最后发现被公安机关治安处罚的情形。

三是刑罚执行措施的变更衔接不畅。社区矫正实施中，变更刑罚执行措施主要有两种情况：其一是社区服刑人员表现突出或有重大立功表现，被裁定减刑。其二是社区服刑人员因重新犯罪、被发现余漏罪或严重违反监管规定被提请撤销缓刑、撤销假释、收监执行。存在的问题包括：

——减刑建议不被采纳。虽然《刑法》和有关司法解释规定了社区服刑人员可以减刑，但条件比较严格。《实施办法》规定了减刑的基本程序，但没有更为具体的减刑条件和操作程序。而实际执行中，检察、审判机关倾向于认为适用社区矫正已经体现了对罪犯的宽大处理，对办理减刑案件积极性不高，适用条件无形中进一步提高，甚至对社区服刑人员的减刑基本上持否定态度，虽然有个别地方提出了减刑建议，但不为裁决机关认可。目前全国社区服刑人员累计减刑才193人。

——撤销缓刑、撤销假释和收监执行中衔接不畅。

其一，一些裁决机关对社区矫正机构提请建议处理不及时甚至不予处理。个别法院对社区矫正机构提出的撤销缓刑、撤销假释、收监执行建议无正当理由长期拖延，没有按规定的时限作出裁定，有的则干脆不予理睬。河南省济源市有一起2014年提出的撤销缓刑建议至今未收到任何回复，导致严重违反监管规定的社区服刑人员得不到及时惩处。还有的法院对社区矫正机构的提请建议设置过高门槛，以此为由不予支持。

其二，收监执行程序操作性不强。《实施办法》规定撤销缓刑、撤销假释或者对暂予监外执行罪犯收监执行的，由县级司法行政机关送交监狱或者看守所，公安机关予以协助。但这些社区服刑人员不会老老实实等着社区矫正机构上门羁押并送交监所收监，县级司法行政机关采取什么措施予以羁押、怎样送交都没有具体的规定；公安机关在什么范围内予以协助、怎样协助，都规定得过于原则粗放，实际工作中难以操作，极易出现因协调不成导致收监决定无法落实。

其三，收监执行法律文书不明确、不统一。法律文书送达不明确，人民法院作出收监执行决定后，要将《收监执行决定书》送达社区服刑人员居住地县级司法行政机关，同时抄送居住地同级人民检察院和公安机关。但具体抄送公安机关哪个部门没有统一规定，有的是抄送给法制科，有的是抄送给治安大队，有的直接抄送给派出所。规定送达法律文书的种类前后不统一，社区服刑人员收监执行，需要起诉书、判决书、执行通知书、结案登记表、撤销缓刑裁定书及补充裁定（体现刑期起止日），原件三份。但社区服刑人员入矫时，社区矫正机构只接收了起诉书、判决书、执行通知书原件一份，一旦决定收监执行，社区矫正机构无法按照收监执行的文书要求准备相关法律文书，导致有关手续无法办理⑥2015年3月，河南省济源市两名社区服刑人员段某、卢某分别被台前县人民法院、汝阳县人民法院裁定撤销缓刑，但相关法律文书经多方协调，直到6月才准备完善。。

其四，上网追逃无依据。公安机关网上追逃的依据为拘留证和逮捕证，收监决定书没有纳入网上追逃范畴，造成社区服刑人员无法网上追捕⑦如河南省鹤壁市山城区唐某某因诈骗罪被判刑五年，后因生孩子被法院决定暂予监外执行一年。2014年4月8日监外执行期满，在决定机关收监时，服刑人员唐某某下落不明，经与公安机关协调上网追捕未果，造成服刑人员唐某某至今未能收监。。

（五）关于信息通报的衔接问题

一是有关部门不接受社区服刑人员的情况通报。县级司法行政机关在接收社区服刑人员后要将报到情况通知原裁决机关及居住地公安机关和检察机关。一些公安机关以不再负责监管社区服刑人员为由，拒收社区服刑人员基本情况、报到情况等文书。社区服刑人员解矫以后，相关情况通报也会出现相同遭遇。

二是采取限制人身自由措施后不通报信息。因《实施办法》没有相关规定，实践中，公安、检察机关依法对社区服刑人员采取刑事拘留或逮捕以及采取治安处罚、强制隔离戒毒等强制措施后，普遍没有及时通知社区矫正机构，社区矫正机构情况不明、盲目追查，导致工作被动⑧河南省鹤壁市山城区社区服刑人员李某于2015年3月22日因涉嫌强奸被公安机关拘留，并于4月3日报请检察院逮捕，4月28日公安机关才通报社区矫正机构，导致山城区司法局不能及时掌握李某的行踪，监管工作非常被动。漯河有4名社区服刑人员被刑事拘留，公安机关都没有告知，都是司法所长通过其日常监管发现未到所里报到，追问其家属才得知，然后向公安机关索要相关手续，有的还说他们没有告知义务。。

三是裁定假释、决定暂予监外执行的社区服刑人员解矫信息不通报。裁定假释、决定暂予监外执行的社区服刑人员刑期届满，由相关监所办理释放手续，社区服刑人员本人收到了释放通知书，但监所往往不告知社区矫正机构。

二、社区矫正衔接问题的原因分析

相对于监禁刑罚的发展历史，社区矫正从试点至今不过十三年，全面试行只有七年。某种程度上来说，社区矫正工作正处于各种矛盾、问题的高发期、凸显期，也是各项规章制度的萌芽期、发展期，这是目前社区矫正衔接工作存在问题的客观原因。只有经过从实践层面的感性认识到制度层面的理性认识、再经过实践检验逐步修正，相关衔接机制才能建立健全、有效运转。同时也应当看到，对目前存在的问题进行具体的原因分析，有利于提出切实可行的改进措施。

（一）有关规定不统一，操作性较差

“两院两部”《关于在全国全面试行社区矫正工作的意见》主要从工作体制机制方面作出了规定，在衔接制度方面相对原则。《实施办法》是目前开展社区矫正工作的基本依据，对司法行政机关与人民法院、人民检察院、公安机关的主要职责作出了规定，对执法工作中各环节的衔接进行了明确，但比较原则、笼统，在实际操作方面还有欠缺。一些省（区、市）制定了社区矫正衔接规定，在明确衔接程序方面进行了积极探索，一定程度增强了可操作性，但是有关程序、标准不统一，而且限于权限和协调难度，对一些亟待明确的事项也无法突破而作出具体要求。

（二）相关部门对社区矫正工作重视不够

社区矫正工作衔接不畅，重要原因之一是有关部门认识上还存在差距。实施社区矫正，对于公检法机关来讲，是对既有的工作秩序、工作习惯的打破，难免存在工作衔接中考虑各自部门利益的情况。另外，公检法在刑事诉讼中任务繁重，社区矫正在其业务范畴内处于边缘地位，因此，没有把社区矫正衔接工作放在应有的重要位置，影响了衔接配合的有效性。前面列出的目前存在的各种衔接问题多数是这个原因。比如，实践中对社区服刑人员违反社区矫正监管规定的情况，往往是社区矫正机构高度重视，而公安机关重视程度不够、不认为有采用治安管理处罚措施的必要，决定的治安处罚比例过低。有关信息不通报的情况都可以归入此原因。

（三）社区矫正执法力量和保障水平严重不足

县级司法行政机关是社区矫正工作的执行主体，司法所承担着日常工作，但是其执法力量和经费保障水平与繁重工作任务不匹配的情况十分尖锐突出⑨以河南省为例，社区服刑人员总数已超过5万人，全省158个县（市、区），2426个司法所。县（市、区）司法局社区矫正专职工作人员485人，平均每县3人，需要管理322名社区服刑人员；全省司法所社区矫正工作人员2872人，平均每个司法所1.2人，需要管理20名社区服刑人员。在经费保障方面，河南省财政厅与司法厅联合下发《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的实施意见》《关于提高社区矫正工作保障水平的通知》，将社区矫正经费纳入全省各级财政预算，按每名社区服刑人员每年最低2000元的标准予以保障，但限于捉襟见肘的地方财政，目前落实情况并不乐观，远远不能满足工作开展需要。。没有适当规模的工作队伍和一定的经费保障，社区矫正工作特别是衔接工作很难到位。比如由于县级司法行政机关工作人员短缺、查找技术手段落后、经费不足等原因，必须借助公安警力和技术手段，在公安机关的配合下启动查找、追查，而公安机关往往以司法行政机关是查找的主体单位为由加以推诿，客观上容易引发扯皮，尤其是对那些脱逃人员的追查，与公安机关的协调难度更大，配合更为困难,成效不佳。

（四）缺乏信息交流机制和相关技术支持

信息顺畅高效交流是社区矫正有效衔接的基础条件。社区矫正的适用范围包括被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释、被暂予监外执行四种罪犯，其来源渠道比较复杂，既有来自刑事审判环节，也有来自刑罚执行过程，决定机关包括法院、监狱管理机关和公安机关多个部门。目前公检法司之间的信息传递仍然主要依靠传统的邮寄方式，各系统建立信息网络时根据自身需要各搞一套，相互之间没有联通，软件设计也不匹配，统计口径还不一致。法院不能及时掌握社区服刑人员报到情况，司法行政机关难以实时掌握判决或裁定的社区服刑人员，公安机关的重点人口管理没有和司法行政机关掌握的社区服刑人员及时对照，检察机关对于脱管漏管的核实和统计与司法行政机关缺乏及时沟通，等等，客观上严重制约了社区矫正衔接工作的顺畅高效。

三、健全社区矫正衔接机制的对策建议

加强社区矫正衔接机制建设可以区别层次、轻重、缓急，通过部门协商、局部建章立制分别加以解决，而带有全局性根本性的衔接问题，只有在全面深化司法体制改革过程中，通过制定法律法规、强化保障机制逐步解决。

（一）合理划分职责，明确衔接责任

制定出台《社区矫正法》，做好社区矫正制度的顶层设计，是解决社区矫正衔接难题的治本之策。从法律层面确定司法行政机关的社区矫正执法主体地位和社区矫正工作人员的执法主体资格；明确规定公、检、法、司在社区矫正工作中协同配合的职责，以及衔接不到位的法律责任，建立健全相互配合、相互制约的工作机制。

明确人民法院在社区矫正工作中的职责。人民法院依法作出适用社区矫正的判决、裁定或决定。社区矫正适用前，负责核实罪犯居住地，依法委托社区矫正机构进行调查评估；对符合条件的被告人、罪犯，依法作出适用社区矫正的判决、裁定、决定；判决、裁定生效后，做好社区服刑人员法定义务的告知、法律文书的移送、人员的移交和手续的衔接等工作；及时审理社区矫正机构提出的变更刑罚执行的建议，在规定时间内作出裁定、决定。

明确公安机关在社区矫正工作中的职责。公安机关负责核实罪犯居住地，依法委托社区矫正机构进行调查评估；依法准确适用暂予监外执行措施，并在规定的时限内负责将社区服刑人员移送社区矫正机构；开展实行社区矫正前法治教育，告知法定义务，依法开展社区服刑人员及法律文书交接工作；配合司法行政机关对社区服刑人员监管，追捕被决定收监执行的在逃社区服刑人员，协助查找脱离监管的社区服刑人员，羁押被决定收监执行的社区服刑人员并投监执行，依法阻止社区服刑人员出境；对社区服刑人员采取强制措施时，法定时间内通知社区矫正机关；对重新犯罪、应予治安处罚的社区服刑人员依法及时处理。

明确人民检察院在社区矫正工作中的职责。检察机关依法加强对社区矫正全过程的法律监督。负责核实罪犯居住地，依法委托社区矫正机构进行调查评估；准确把握检察监督职责，完善社区矫正法律监督机制，重点加强对社区服刑人员脱管、漏管的检察，强化对假释、暂予监外执行罪犯适用社区矫正法定条件、法定程序的监督，加强对监督管理和教育矫正的检察，负责对重新犯罪的社区服刑人员依法批捕、起诉，强化对社区服刑人员减刑、收监执行的同步监督，确保法律正确实施。定期开展社区矫正执法监督活动，对违反法律规定的，及时提出纠正意见或检察建议，保障社区矫正依法公平进行。

明确司法行政机关在社区矫正工作中的职责。司法行政机关负责对社区矫正的指导管理、组织实施。拟定社区矫正工作发展规划、管理制度和相关政策并组织实施，监督检查社区矫正法律法规和政策执行情况，实施对社区服刑人员的刑罚执行、监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶，指导开展社区矫正社会工作和志愿服务。县级社区矫正机构是社区矫正的执法主体，根据相关机关的委托开展适用社区矫正的调查评估，依法及时办理接收和解除社区矫正手续，建立规范社区服刑人员执行档案，组织实施对社区服刑人员的监督管理，开展对社区服刑人员的教育矫正，积极协调对社区服刑人员的社会适应性帮扶。司法所承担社区矫正日常工作，接受指派开展适用社区矫正调查评估，建立工作档案，成立矫正小组，协助实施监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶，加强与刑满释放人员安置帮教工作的衔接。监狱依法准确适用暂予监外执行措施，依法报请人民法院裁定假释；及时委托社区矫正机构进行调查评估；对社区服刑人员开展实行社区矫正前法治教育，告知法定义务；严格执行暂予监外执行罪犯出监和收监程序，对需要收监执行的社区服刑人员及时收监执行；协助开展对假释和暂予监外执行罪犯的社区矫正工作。

（二）统一执行标准，细化工作流程

完善居住地执行原则。一是按国家有关规定确定居住地执行标准。国务院发布的已于2016年1月1日实施的《居住证暂行条例》规定：“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。”据此可以明确居住地认定标准：符合国家规定的居住证申领条件的，当地公安机关出具书面证明，或本人持有居住证，即可认定居住地。二是落实居住地核实责任。公安机关、法院、监狱应建立核实居住地的工作程序，严格进行调查核实。三是增设社区矫正机构申请复核居住地的程序。对居住地与户籍地不一致的，户籍地县级司法行政机关有权申请原决定机关对居住地进行复核。

严格法律文书送达。一是明确送达方式。本辖区采取当面送达或者机要文件交换模式，外地采取挂号信函方式，严禁社区服刑人员自带法律文书。二是统一送达种类。每个环节送达的法律文书种类要先后对照，相互统一，确保后续执行措施的需要，避免产生后面办理移交手续时才发现前期接收的法律文书不全。三是明确送达的接收单位。四是统一送达的时限。特别是要保持与《刑法》《刑事诉讼法》的一致性，充分考虑到审理时限的限制、地域、路途、交通等多方面因素，使实际送达能在规定的送达时限内实现。

统一脱管漏管的标准。一是明确脱管漏管的定义。脱管是指社区服刑人员未经社区矫正机构批准，擅自脱离所居住的县、市、区，脱离相关的监督管理达到一定的时限。漏管是指社区服刑人员交付执行脱节，社区矫正机构应当掌握其监督管理档案而没有掌握，从未对其实施社区矫正，脱离相关的监督管理。二是统一脱管漏管期限的认定标准。建议以发现脱离监管次日起计算，社区服刑人员存在规避监管的主观意图的，应当连续计算脱漏管期限。三是统一认定主体。脱管应由居住地县级社区矫正机构进行认定；漏管应由居住地县级检察机关予以认定，并对造成漏管的部门进行法律责任追究。

细化衔接操作程序。注重对社区矫正程序法律法规规定的研究、起草和制定，对具体环节不能仅做原则性规定，不仅要明确衔接的责任方、各责任方的具体职责，还要明确衔接的方式、手段。比如入矫环节的衔接，重点解决法律文书送达与社区服刑人员接收的非同步性和罪犯报到不及时问题。比如脱管、漏管、脱逃问题，社区矫正机构在日常监管中发现脱漏管情况，应积极组织追查，公安机关进行协助，超过规定时限仍无下落的，及时按规定提出收监执行建议，在收监执行的裁定、决定下达后，立即移交公安机关进行网上通辑追捕；将被决定收监执行而仍在逃的社区服刑人员纳入公安机关网上追逃的范畴，由公安机关负责追捕，社区矫正机构协助。比如收监执行的衔接，明确收监执行的主体、手段、具体程序以及公安机关协助收监执行的方式；在收监执行法律文书送达后，由公安机关将应收监罪犯羁押在本地看守所，按照罪犯送监程序统一办理。

（三）丰富监管手段，减少衔接环节

目前社区矫正机构可以使用的监督管理措施十分有限，惩戒的层次性较差，警告之后就是提请治安处罚、提请撤销缓刑、假释，收监执行，没有过度层级，要么偏轻，要么畸重，且较严厉的监管措施只能依赖其他部门决定，客观上增加了各部门衔接环节，矫正机构直接发挥作用有限。为此，提出如下建议：

引进行政处罚措施。虽然社区矫正是刑罚执行活动，但不可能完全比照监禁刑执行，其社会性是有别于监禁刑的显著特征，必须充分考虑到开放性社会中监管的差异，既体现以人为本的人道主义精神，一般不宜直接采用收监执行等严厉的变更刑罚处罚措施的方法；又要严格执行判决裁定决定，保持适当的震慑力，以维持良好的监管秩序。行政处罚包括警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者吊销执照，行政拘留等等，这些处罚种类也可尝试引入社区矫正，可以在社区矫正中尝试设立一定的行政处罚情形和种类，赋予社区矫正机构相应的处罚权限，增强社区矫正监管的权威性。

明确强制性监管措施。禁止令的实施以及《刑法修正案（九）》设定的职业禁止，推进了社区矫正强制性监管措施的建立。可以进一步增加暂扣、集中管理、强制带离、强制治疗等强制性措施，对频繁违反监管规定但又达不到收监执行的社区服刑人员采取强制性监管措施，可以有效预防、阻止其重新违法犯罪；同时，也增加了社区矫正机构的教育监管手段，减少了提请其他部门配合监管的环节。比如，对提请收监执行的明显有外逃迹象的社区服刑人员，采取暂扣的强制措施，既防止了重新犯罪，也减少了因追逃引起的相关机关之间的衔接。对吸毒、保外就医的社区服刑人员，由社区矫正机构采取强制治疗措施，不但加强了对他们的监督管理，还减少社区矫正机构与监狱、公安机关之间的交涉环节。对严重违反监管规定的社区服刑人员，采取集中管理，白天集中到社区矫正机构进行集中教育、心理疏导治疗等，晚上回家，适当地限制白天的行动，不仅能起到教育矫正作用，还有一定的震慑作用。对正在实施违反监管规定的社区服刑人员，社区矫正机构可以强制带离，必要时可以暂扣，能及时有效制止违法行为，没有必要再提请公安机关采取强制措施，减少衔接环节。

（四）健全信息通报制度，扩大科技手段应用

健全信息通报制度。在跨地区的审判机关和居住地县级司法行政机关之间建立社区矫正判决、裁定生效前通报制度。对监狱管理机关、公安机关决定暂予监外执行的，在监狱、看守所和居住地县级司法行政机关之间建立监外执行生效前通报制度和争议协商处理机制。人民法院、监狱管理机关、公安机关对社区矫正机构提请治安管理处罚、撤销缓刑、撤销假释、收监执行建议应依法及时处理，并通报处理结果。同时，公安机关、检察机关对社区服刑人员采取限制人身自由的处罚措施时，应当将羁押通知书及时抄送社区矫正机构。

大力推进信息技术在社区矫正衔接中的应用。建设全国统一、上下联动、各部门互联互通的社区矫正信息管理平台，是切实解决社区矫正衔接问题的突出重点和努力方向。裁决机关一旦作出裁决，社区矫正机构就可以从信息平台掌握新增社区服刑人员的基本情况，做好接收准备；监管过程中，社区矫正机构提请变更刑罚执行措施，相关部门就可以审核监督；社区服刑人员违反法律法规规定，公安机关可以立即纳入相关程序处理，直至网上追逃，等等，实现社区矫正工作机构与公检法部门之间数据资源共享，堵塞脱管、漏管、脱逃的漏洞。

（课题组成员：司法部预防犯罪研究所 高贞、戴艳玲、陈志海、米传勇、周折，江苏省司法厅 李萍，河南省司法厅 汪奇志、王征，本报告执笔人：汪奇志、王征）

（责任编辑 张文静）