法治是国家治理现代化的前提和保障

董金柱

（1.复旦大学马克思主义学院，上海　200433；2.河南牧业经济学院思想政治理论课教学部，郑州　450011）

法治是国家治理现代化的前提和保障

董金柱1，2

（1.复旦大学马克思主义学院，上海200433；2.河南牧业经济学院思想政治理论课教学部，郑州450011）

党的十八届四中全会指出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。很显然，法治与国家治理现代化之间存在着紧密的内在逻辑联系，法治既是国家治理现代化的前提，又是国家治理现代化的保障，没有法治，就没有国家治理的现代化。法治为国家治理现代化带来的广泛政治参与提供秩序保障，为国家治理现代化条件下的政府行为划定明确而合理的界限，为国家治理的各项制度的创制和废止提供合法性保障，是国家治理实现社会正义或公正的根本保障。

法治；国家治理现代化；前提；保障

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了党在改革中的一个重大目标，即“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”〔1〕。一般而言，“治理”是不同于“统治”和“管理”思维的一种全新的治国理政方式，标志着中国将进入一个“治理”的新时代，这是一个极其重大和具有历史意义的战略决策。在这一重大的战略决策之后，以“法治”为主题的党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，又明确提出要“加快建设社会主义法治国家”、“全面推进依法治国”〔2〕，并指出依法治国“是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。这里就指明了“法治”与“实现国家治理体系和治理能力现代化”之间的紧密联系，笔者把它们更明确更具体地概括为：法治是国家治理现代化的前提和保障。

一、法治是国家治理发展的必然趋势，是国家治理现代化的重要前提

推进国家治理现代化是党的重大战略决策，表明了我们党在改进和推动国家治理方面的革新勇气和坚定意志。要深入剖析法治与推进国家治理现代化之间的内在联系，首先必须对“法治”和“国家治理现代化”的意蕴进行一番必要的梳理。

（一）从“人治”走向“法治”，“法治”就是“全面依法治国”

众所周知，人类社会在古代都历经了漫长的“人治”时代。在“人治”时代里，国家是由君王按照个人的主观意志来进行统治的，如在中国最为典型的就是所谓的“礼乐征伐自天子出”，君王高高凌驾于一切之上，对国家的统治几乎可以不受任何约束和限制，君王的话就是“金科玉律”，就是法律，任何人不得违背，“君要臣死，臣不得不死”。统治者的个人意志左右了国家的一切方面，其最突出的特征就是政因人而异，即所谓“一朝天子一朝臣”、“人亡政息”。其弊端是极其明显的，常常导致社会的剧烈动荡，乃至大规模的流血冲突事件或武装斗争，给国家和社会带来巨大的灾难和损失。“法治”则与之相反，它要求执政者必须依据经人民认可、明确而公正的法律来治国理政，不仅普通百姓要服从法律，统治者也必须服从法律，即所谓“法无授权不可为”，它对统治者手中的公权力作了严格的限制，使得统治者不得再凭由个人意志恣意妄为，而必须听从经由人民意志产生的法律。因为法律具有公开、公正、明确、稳定等特性，从而就使得依法而治具有了公利性、稳定性和可预期性。这也是近代以来，经过启蒙洗礼的人类坚决要舍弃“人治”而走向“法治”的最根本原因之所在。

自新中国成立伊始，中国共产党人就开始为法治而不懈地努力奋斗，使得中国的法治化进程不断地得以推进。然而，由于数千年的人治历史使得人治的观念和遗毒在中国人心中根深蒂固，难以一下子在短时期里就根除干净，因而人治的影子在新中国还时隐时现。正如邓小平就曾对毛泽东晚年发动“文化大革命”及“文化大革命”中的一些特权和家长式作风等人治现象评论说，毛泽东同志虽然认识到斯大林严重破坏法制的行为在英、美等西方国家不可能发生，但是由于没有在实际中解决好领导制度问题，结果仍然导致了“文化大革命”这样的浩劫，而“文化大革命”中林彪、“四人帮”大搞特权思想就是封建主义残余影响没有肃清的表现。总之，旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少，“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从……林彪、江青这两个反革命集团所以能够形成，也同残存在党内的这种家长制作风分不开”〔3〕331。时至当下，人治的作风在我国依然存在，现实中最为典型的就是人们经常议论的政府决策中“一把手”说了算的“一言堂”作风以及“三拍”式干部——“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”。所以，习近平总书记强调指出：“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”〔4〕

（二）从“管理”走向“治理”，治理体系现代化是国家治理现代化的基础

国家治理现代化，就是要使国家的治理顺应历史时代潮流，适应现代化的发展趋势，而不能逆流而动，就像孙中山所说的，世界潮流，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡。那么，国家治理的历史潮流是什么呢？从宏观视野上来看，显然，再明显不过的就是国家治理要由“人治”转为“法治”。如前所述，人类国家在资本主义开启的现代化之前的“前现代化”时代，都是奉行君王统治的“人治国家”。随着蒙昧时代的结束和人类理性的提升，人类深刻地认识到了“人治国家”的危害，各国开始纷纷抛弃“人治”转而遵奉“法治”，力倡“法治国家”。中国的治理要顺应时代潮流、追随现代化，显然必须要实行法治，仅此而言，国家治理现代化就是要实现治理“法治”化。

诚如一些学者所言，不能把我们党提出的“国家治理”理论简单地去比附西方的“治理”理论。尽管如此，但我们还是不能忽视，党和国家提出“治理”一词所替代的对应对象毫无疑问是“管理”。之所以要用“治理”来替代“管理”，很显然，“治理”和“管理”是有着不同内涵的。中国法学会学术委员会主任张文显就指出，尽管“治理”不是“管理”的对立模式，但“治理”是“管理”的升级版，它在保留“管理”的许多功能的同时超越了“管理”的局限性，承载着比“管理”更多的新功能，更能有效地应对国家“治理”中面临的新情况和新问题，满足人民群众的新要求和新期待〔5〕。那么，它们的区别在哪里呢？“治理”又是怎样超越“管理”的功能、更能有效地应对新情况新问题和满足人民群众的新要求新期待的呢？张文显指出，这是因为“国家管理”被“国家治理”所替代后，公众成了“国家治理”不可或缺的重要组成部分，拥有了知情权、表达权、参与权、决策权和监督权〔5〕。上海市人民检察院检察长陈旭也指出，从“管理”到“治理”的转变，“是由原来的主要依靠政府单方面的管理社会方式，转变为多元主体的共同治理。也就是说，治理的主体不仅仅是政府”〔6〕，而且还包括社会组织及公民自身。这就是说，从“管理”到“治理”，意味着国家治理主体的扩充和政府权力的重新调整和界定，即要从政府一元主体扩充为政府、社会乃至个人等多元主体，权力也随之由政府单独行使变更为多元主体共同行使。这正是党的十八届三中全会的《决定》已明确指明的改革方向——要“进一步简政放权……最大限度减少中央政府对微观事务的管理”〔1〕。其实，自党的十八大以来，党中央就多次强调要尽快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的社会管理体制。由此可知，国家治理现代化必然要求凸显社会和人民群众在国家治理中的作用。

按照习近平总书记的讲话，国家治理现代化最主要的就是“国家治理体系”和“治理能力”的现代化。二者相较而言，“国家治理体系”又居于基础的地位——“有了好的国家治理体系才能提高治理能力”〔7〕。因此，推进国家治理的现代化，根本的和最重要的就是要推进“国家治理体系”的现代化。而“国家治理体系”就是党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会和生态文明建设等在内的体制机制及法律法规安排，也就是一整套紧密相联、互相协调配合的国家制度，所以，“国家治理体系”的现代化就是国家制度的现代化。国家制度的现代化，最重要的一点就是要“法治”化，即国家任何一项制度的创制、运行与废止等变革都应该按照相关的法律规定来进行，党要改变执政方式，切实由“依政策而治”转变为“依法而治”，如习近平总书记于2014 年2月28日在中央全面深化改革领导小组第二次会议上所讲的，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领、推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革〔8〕。

由上述分析可知，法治是国家治理发展的必然趋势，是近代以来国家治理现代化的理性选择，也是国家治理现代化的前提。没有法治，就不可能有国家治理的现代化。

二、法治是国家治理现代化的合法性基础，是国家治理实现社会正义和公正的根本保障

法治是国家治理现代化的必备前提和必然要求，同时，法治也是国家治理现代化的重要保障，这主要表现在以下四个方面。

（一）法治为国家治理现代化带来的广泛政治参与提供了秩序保障

国家“治理”与以往的“管理”乃至“统治”最大的不同之处在于，“治理”的主体不仅仅是政府，而且还有社会和个人等多方的共同参与。这是一场政治生活领域的重大改革——从统治、管理到治理，是一场国家、社会、公民从对立对抗到交互联动再到合作共赢善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的实验；是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试〔9〕。这一改革带来的最大亮点就是人民群众要广泛地参与到国家的政治生活中去，参与到国家“治理”的实践中去。这种广泛的政治参与甚至是直接参与，它一方面切实扩大了我国政治生活的民主参与性，提高了我国民主化的程度，也是社会主义民主政治的必然发展趋势，值得推崇和发扬光大。但是，另一方面我们也应该警惕由此可能带来的一系列问题，如我国在“文化大革命”时期推行所谓的“大民主”带来政治参与的混乱无序和政治学界所谓因参与陡然骤增而造成的“参与爆炸”危机问题。毫无疑问，历史经验和教训告诉我们，要有效地化解这些可能产生的问题和危机、确保参与秩序的井然有序，必须依靠法治来规制明确、具体的参与制度和秩序才行。这个问题的实质是民主与法治的关系问题。其实，对于这个问题，邓小平早在1978年12月就曾明确指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”〔3〕146。我们今天在努力推进国家治理现代化的同时，必须坚守“法治”化这一正确的路径选择。

（二）法治为国家治理现代化条件下的政府行为划定明确而合理的界限

国家治理是政府、社会和个人多元主体共同参与的治理，它打破了过去国家“管理”模式下政府一元主体的范式，因而也必然带来政府角色和权力的重新定位和划分问题。在国家“管理”模式下，政府可以说基本上都是“全能主义的政府”，但在国家“治理”的模式下却必然只能是“有限政府”和“责任政府”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起“决定性作用”，把市场的地位从之前的“基础性作用”提升为“决定性作用”。与之相适应，政府的职能和作用也必然随之发生变化和调整，那就是“简政放权”，“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，推动公办事业单位去行政化，“建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”〔1〕。毫无疑问，政府的职能必须进行收缩和转变，政府必须从社会领域，尤其是从经济领域的“干预过多”中退出，“大幅度减少政府对资源的直接配置”；政府的作用和职责主要限于“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。政府职能转变的最终结果，是要“建设法治型政府和服务型政府”，而这一系列重大的转变和改革，很显然必须依赖法治作出明确的规范。之前“全能”式政府拥有的庞大权力，必须受到法治的重新划定、规范和制约，以正确处理好政府和市场的关系。

（三）法治为国家治理的各项制度创制和废止提供合法性保障

“国家治理”理念的提出是社会主义市场经济改革不断深入推进和发展的必然结果。社会主义市场经济的不断深入发展，使得我国不仅在经济领域，而且在政治、文化和社会等诸多领域都发生了巨大的变化，这必然要求国家治理结构和治理体系也要随之而发生相应的变革才行，这即是“治理”时代的到来。正如陈旭所言，“改革开放以来，我国从经济上基本完成了从计划经济向市场经济的历史性变革，但从国家管理层面以及管理理念和管理方式来说，还没有完成从管理到治理的变革。因此，治理能力现代化的提出，是我们党顺应潮流、审时度势、与时俱进的重大战略决策”〔6〕。而经济、政治、文化和社会等诸多领域发生的重大变化，也必然会使得各自领域里的一些制度、体制、机制发生改变：不合时宜的旧制度、旧机制被淘汰，而应时的新制度、新机制被创制。但不管是旧制度的淘汰，还是新制度的创制，在当今这个文明的理性时代，都必须经由法治的手段和方式来实现，也就是制度的存废和变革要表现为相关法律的制定、废止和调整，如此才能赋予其合法性的根基，从而被社会所认可和接受。中国特色社会主义制度体系必须通过中国特色社会主义法律体系来体现，这也才符合党提出“依法治国”的法治理念。所以，习近平总书记在关于党的十八届四中全会的《决定》的说明中就特别强调指出，“法治”是国家治理体系和治理能力的“重要依托”〔10〕。没有法治，国家治理现代化就会失去最根本的合法性基础，国家治理现代化就会成为无根之木和海市蜃楼般的虚幻。

（四）法治是国家治理实现社会正义或公正的根本保障

国家治理的根本价值和最终目标就是要追求和实现社会公正。只有社会公正了，人们才能安居乐业，社会才能稳定，国家才能长治久安。正如罗尔斯在其名著《正义论》中所言：“正义是社会制度的首要价值。”〔11〕近代之前的古代国家，在人治的环境下，统治者们奉行的是“家天下”的观念，以国家为自己的私产，对社会采取的是强制压迫服从，一切以自己的私利为中心，是毫无正义或公正可言的。人类社会进入近代以来，随着文明的进步，民主意识的觉醒，人们开始逐渐抛弃“家天下”的观念，而追求“天下为公”的理念。如此一来，社会正义或社会公正就成为社会和国家的理性终极目标，如何才能实现正义或公正就成了摆在人们面前的重要课题。很显然，人治的方式是无法实现正义或公正的，相较之下，法治就成为人类追求正义或公正的必然选择。因为只有实行法治，用客观、公正、理性和人们共同认可的法律来规范包括个人、政府和各种组织在内的一切行为，用法律来裁决和化解一切争端和矛盾，才能得到社会和人们的认同和支持，才能最有效地维护社会正义或公正。最高人民法院副院长、中南大学博士生导师江必新教授就断言，“如果没有法治保障，正义很可能成为掌权者随意操纵的价值工具，或成为强势群体所专有的话语体系”〔12〕。所以，我们必须“营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”〔13〕，为实现社会的正义与公正而努力奋斗。

〔1〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔J〕.求是，2013（22）：3-18.

〔2〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2014-10-29（1）.

〔3〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔4〕习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话〔EB/OL〕.（2014-12-04）.http：//news.xinhuanet. com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.

〔5〕张文显.法治与国家治理现代化〔J〕.中国法学，2014（4）：5-27.

〔6〕陈旭.法治和国家治理现代化〔J〕.检察风云——社会治理理论专刊，2014（6）：2-6.

〔7〕习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来〔N〕.人民日报，2014-01-01（2）.

〔8〕习近平.把抓落实作为推进改革重点重大改革都要于法有据〔EB/OL〕.（2014-02-28）.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm.

〔9〕江必新.国家治理现代化基本问题研究〔J〕.中南大学学报（社会科学版），2014（3）：139-148.

〔10〕习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明〔N〕.人民日报，2014-10-29（2）.

〔11〕约翰·罗尔斯.正义论〔M〕.北京：中国社会科学出版社，1988：1.

〔12〕江必新.法治现代化是国家治理现代化的核心内容〔J〕.行政管理改革，2014（9）：29-34.

〔13〕习近平.依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”〔EB/OL〕. （2015-02-03）.http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2015-02/ 03/c_133965997.htm.

责任编辑李雯

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1009-1203（2016）04-0080-04

2016-06-18

董金柱（1975－），男，河南郸城人，复旦大学马克思主义学院2014级思想政治教育专业博士研究生，河南牧业经济学院思想政治理论课教学部讲师，研究方向为政治学理论、马克思主义理论。